İBB-İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporunda 131 adet Usülsüzlük tespit edildi

CESUR HABER ÖZEL | Gökhan Gülmez Açıklıyor: İBB’de Akıl Almaz Tablo! Tutuklu Belediye Başkanı Ekrem’in Dönemine Ait 2024 Sayıştay Raporunda TAM 131 USULSÜZLÜK!

İstanbul – Araştırmacı Gazeteci Gökhan Gülmez / Cesur Haber

Kamuoyunun nefesini tutarak takip ettiği İstanbul Büyükşehir Belediyesi (İBB) 2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, Araştırmacı Gazeteci Gökhan Gülmez‘in derinlemesine incelemesiyle şok edici detaylara ulaştı. Cesur Haber’in ulaştığı bilgilere göre, raporda tam 131 adet usulsüzlük tespit edildi.

Bu skandal tablonun, CHP’li İBB’nin görevden uzaklaştırılan ve halihazırda cezaevinde tutuklu olarak yargılanması devam eden eski Belediye Başkanı Ekrem İmamoğlu’nun dönemi uygulamalarını kapsaması, iddiaların siyasi ve hukuki boyutunu katbekat artırdı.

CHP’li İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporunda 131 adet Usülsüzlük tespit edildi

131 Usulsüzlüğün Değerlendirilmesi: Sistematik İhlal Alarmı

Araştırmacı Gazeteci Gökhan Gülmez, Sayıştay denetim raporlarında bu denli yüksek bir usulsüzlük sayısının görülmesinin, münferit hataların ötesinde, belediye yönetiminde sistematik bir disiplinsizlik ve kontrol eksikliği olduğunu gösterdiğini vurguladı.

Gökhan Gülmez’in Değerlendirmesi: “131 usulsüzlük, sadece bir rakam değil, İstanbul halkının kaynaklarının hukuka aykırı ve keyfi bir şekilde kullanıldığına dair somut bir delil yığınıdır.

Bu, mali tabloların güvenilirliğini sarsan, belediyenin kaynaklarının etkin, verimli ve şeffaf kullanılmadığını ortaya koyan, idari ve mali denetimin çöktüğünü gösteren vahim bir tablodur.

Bu kadar çok başlıkta usulsüzlük tespit edilmesi, yönetim kademesinde ciddi bir hesap verebilirlik sorunu olduğunu gözler önüne sermektedir.”

CHP’li İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2024 Yılı Sayıştay Denetim Raporunda 131 adet Usülsüzlük tespit edildi

Tutuklu Başkan Ekrem İmamoğlu Detayı Rapora Gölge Düşürdü

Raporda yer alan usulsüzlüklerin, eski Belediye Başkanı Ekrem İmamoğlu’nun görevden uzaklaştırılmadan önceki icraat dönemini kapsaması Türkiye’nin gündemine  merkezine oturuyor.

İmamoğlu’nun, yolsuzluk, usulsüzlük ve çeşitli suç örgütlerine yardım iddialarıyla yürütülen soruşturmalar kapsamında cezaevinde tutuklu bulunması, 131 usulsüzlük tespitini kamuoyunda daha büyük bir infialle karşılanmasına neden oldu.

Sayıştay raporundaki bu bulguların, İmamoğlu hakkındaki mevcut hukuki süreçlere yeni deliller sunabileceği ve soruşturmaların seyrini etkileyebileceği siyasi kulislerde yüksek sesle konuşulmaya başlandı.

Usulsüzlüklerin Yoğunlaştığı Ana Konu Başlıkları

Gökhan Gülmez’in incelemesine göre, raporda tespit edilen 131 usulsüzlük, ağırlıklı olarak aşağıdaki kritik konu başlıklarında toplanıyor:

Gökhan Gülmez, İlk Önce Günlerdir ülkemizi Kaos ortamına sürükleyen Eylemci Aktevist olan CHP Genel Başkanı Özgür Özel‘in sonrada İBB yönetimini ve ilgili sorumluları, 131 adet usulsüzlüğe dair kamuoyuna derhal şeffaf ve tatmin edici bir açıklama yapmaya davet etti. Cesur Haber olarak bu skandal raporun hukuki ve siyasi sonuçlarını yakından takip etmeye devam edeceğiz.

Gökhan Gülmez , Araştırmacı Gazeteci , Cesur Haber ,Vizyon Ege Haber

Kaynak: Sayıştay Başkanlığı, İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2024 Yılı Denetim Raporu.

BULGU LİSTESİ
A. Denetim Görüşünün Dayanağı Bulgular
1. Bağlı Kuruluştan Alınan Borç Tutarlarının Kamu İdarelerine Mali Borçlar Hesabında
İzlenmemesi ve Sürekli Borç Ötelemesi İşlemi Yapılması
2. İdareye Ait Olmayan Yapım İşlerinin İdare Maddi Duran Varlık Hesaplarında İzlenmesi
3. Diğer Kamu İdarelerince İdareye Tahsis Edilen Bazı Taşınmazların Muhasebe Kayıtlarında
İzlenmemesi
4. Binalar Hesabında Muhasebeleştirilmesi Gereken Taşınmazların Yapılmakta Olan
Yatırımlar Hesabında Muhasebeleştirilmesi
5. İşletme Hakkı Devredilen ve İrtifak Hakkı Kurulan Taşınmazlardan Bazılarının Hizmet
İmtiyaz Varlıkları Hesabında İzlenmemesi
6. Zemin Altı Otoparklarının Binalar Hesabında İzlenmesi Gerekirken Yeraltı ve Yerüstü
Düzenleri Hesabında Takip Edilmesi
7. Kiralık Binalara Yapılan Harcamaların Hatalı Muhasebeleştirilmesi
8. Düzenleme Ortaklık Payı Konusu Taşınmazların Muhasebe Kayıtlarında Yer Almaması
9. İdarenin Emlak Bilgi Sisteminde Bulunan Ancak İlgilisine İhbarname Gönderilmediği İçin
Muhasebe Kayıtlarına Alınmamış Ecrimisil Tahakkuklarının Bulunması
10. İktisadi Faaliyet Konusu Olmayan Giderlere İlişkin Katma Değer Vergisinin İndirim
Konusu Yapılması
11. Mali Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabının Hatalı Kullanılması
12. Haklar Hesabında İzlenmesi Gereken Bazı Tutarların Doğrudan Giderler Hesabına
Kaydedilmesi
13. Altyapı Kazı İzni Harçları ile Bu Kazılardan Elde Edilen Gelirlere İlişkin Tahakkuk
Kayıtlarının Yapılmaması
14. İdarenin Banka Hesaplarından Doğrudan Kesilen Tutarların Hatalı Muhasebeleştirilmesi
15. Doğrudan Hizmet Alımı Kapsamında Çalıştırılan İşçiler İçin Kıdem 15. Doğrudan Hizmet Alımı Kapsamında Çalıştırılan İşçiler İçin Kıdem Tazminatı Karşılıklarının Ayrılmaması

B. Diğer Bulgular

1. Bazı Organizasyon İhalelerinde Hatalı Uygulamaların Bulunması
2. Park ve Bahçeler Dairesi Başkanlığı Tarafından Yapılan Personel Çalıştırılmasına Dayalı
Doğrudan Hizmet Alımında Hatalı Uygulamalar Bulunması
3. Çözüm Merkezi İşletim Hizmet Alım İşi Kapsamında Hatalı Uygulamaların Bulunması
4. Spor Tesisleri, Okul Spor Salonları ve Spor Merkezlerinin İşletilmesi ve Hazır Halde
Bulundurulması Hizmet Alım İşinde Hatalı Uygulamalar Bulunması
5. Bazı İhalelerin Planlama Eksikliği Sebebiyle Pazarlık Usulü ile Yapılması Sonucunda
Rekabetin Engellenmesi
6. Aralarında Doğal Bir Bağlantı Olmayan İşlerin Bir Arada İhale Edilmesi
7. Bazı İhaleler Kapsamındaki Hizmetlerin İdarenin Görev ve Yetki Alanı Dışında
Gerçekleştirilmesi
8. Binek Araç Kiralamalarının Taşıt Kiralaması ile İlgisi Olmayan İhalelerin İçinde Temin
Edilmesi
9. Araç Kiralama Hizmet Alım İhalesindeki Yaklaşık Maliyetlerin Gerçek Piyasa Fiyatlarına
Göre Oluşturulmaması
10. Servis Kiralama Hizmet Alım İhalesinde Hatalı Uygulamalar Bulunması
11. Taşıt Kiralama İhalelerinin Akaryakıt Dâhil Olarak Yapılması
12. Kiralama Yoluyla Edinilen Araçların Bazılarında Araç Takip Sistem Olmaması
13. Denizde Toplu Taşıma Hizmet Alım İhalesinde Hatalı Uygulamaların Bulunması
14. Dolmabahçe Levazım Baltalimanı Hattı Karayolu Tünelleri Mühendislik Hizmet Alım İşi
İhale Dokümanında Teklif Bedeli Artırıcı Hükümlerin Bulunması ve Bu Hükümlerin
Gerçekleştirilmesine İlişkin Herhangi Bir Kontrolün Yapılmaması

15. Harcırah Kanunu Çerçevesinde Yapılması Gereken İşlerin İhale Kapsamında Bir İş Kalemi
Olarak Yapılması ve Bu Kapsamda Business Class Uçuş Hizmeti Alınması
16. Bazı Yapım İşlerinin İhale Yaklaşık Maliyetine Kıyasla Yüksek Bedelle Tamamlatılması
17. Şehir Dışı Yapım İşleri İçin İhale Yapılmadan İmalatların Bakım Onarım Dosyaları
Kapsamında Yapılması
18. Bazı Yapım İşi İhalelerinde Projesinde Yer Almayan İmalatların Yapılması
19. Bazı Yapım İşlerinin Farklı Yapım İşleri Kapsamında Tamamlatılması ve Bu Yöntemin
Genel Bir Usul Haline Getirilmesi
20. Bazı Yapım İşlerinde Gerekli Mülkiyet İşlemleri Yapılmadan İhaleye Çıkılması
21. Uygulama Projesi Hazırlanarak İhalesi Gerçekleştirilen Yapım İşlerinde, İşin Yapılması
Sırasında Proje Değişikliklerine Gidilmesi
22. İhale Komisyon Kararlarında Ortak Tutumun Olmaması
23. Birim Fiyat ve Standartlar Şube Müdürlüğü’nün Görev Alanının Büyükşehir Belediyesinin
Tüm Birimlerini Kapsar Hale Getirilmemiş Olması
24. Serimi Yapılan Bazı Asfaltlardan Herhangi Bir Numune Alınmaması veya Geç Alınması
25. Bazı Yapım İşlerinde, Sözleşme Fiyatı Olmayan İş Kalemlerinin Yeni Birim Fiyat
Tespitlerinde Mevzuatında Belirtilen Usullere Uyulmaması
26. Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark İşinde Hatalı Uygulamaların Bulunması
27. Yeni Birim Fiyat Uygulanan İşlerde Poz Onayı Alınmadan İmalatların Yapılması
28. İdarece Toplanan Asfalt Kırıklarına İlişkin Hatalı Uygulamaların Bulunması
29. İhale Sonuçlarının Öngörülen Sürede Kamu İhale Kurumuna Bildirilmemesi
30. Alt Yüklenici Sözleşmelerine İlişkin Gerekli Kontrollerin Sağlanmaması
31. Kesin Hakediş Raporunun Mevzuatta Öngörülen Süreler İçinde Düzenlenmemesi
32. Geçici ve Kesin Kabul İşlemleri Arasındaki Sürenin Teminat Süresini Aşacak Şekilde Fazla
Olması

33. Resmi Pozlar İçindeki Miktarın Değiştirilmesi
34. Yapımı Gerçekleştirilen Bazı İşlerin Geçici Kabulleri Yapılmadan ve Teslim Tutanakları
Olmadan İşletmeye Açılması
35. Tasfiye Edilerek Kesin Hesabı Yapılmayan İşler İçin İhaleye Çıkılması
36. Bütün Riskler Sigortasında Bazı Risk Kalemlerinde Muafiyet Oranlarının Yüksek
Belirlenmesi
37. Reklam Alanlarının İşletilmesi İşleri ve Bazı Taşınmazların Kiralama İhalelerinde İhale
Dokümanında Rekabeti Kısıtlayıcı Hususlara Yer Verilmesi
38. İrtifak Hakkı Karşılığı Yapım ve İşletme Yöntemiyle Gerçekleştirilen İşlerde Hatalı
Uygulamalar Yapılması
39. Taşınmaz Kira Bedellerinin Günün Emsal ve Rayiç Bedellerine Göre Güncellenmemesi
40. Kira Alacaklarının Takip ve Tahsil İşlemlerinin Gerçekleştirilmemesi
41. Kiraya Verilen Taşınmazların Kira Süreleri Sona Ermesine Rağmen Tahliye Edilmemesi
ve Sözleşme Sürelerinin İhale Yapılmaksızın Uzatılması
42. İdareye Ait Olan ve İşletilmek Üzere Kiraya Verilen Su Ürünleri Halinin İşletme Kira
Gelirlerinin Tahsilatının Yapılmaması
43. Tasarruf Hakkı İdareye Ait Olan Bazı Taşınmazlara İlişkin Ecrimisil Bedellerinin İlçe
Belediyesi Tarafından Tahsil Edilmesi
44. İdarenin Mülkiyetindeki veya Tasarrufundaki Taşınmazların Ecrimisil Karşılığı
Kullandırılması ve Bu Uygulamanın Olağan Bir Taşınmaz Yönetim Şekline Dönüştürülmesi
45. Bazı Haklar ile Taşınmazların İhale Yapılmaksızın Belediye Şirketlerine Devredilmesi
46. Dispanser Yapılmak Üzere İntifa Hakkı Tesis Edilen İdare Taşınmazının İntifa Hakkı
Sözleşmesindeki Süresi Sona Ermiş Olmasına Rağmen Teslim Alınmaması ve Taşınmazın
Tahliye Edilmemesi
47. Park Alanı Olarak Meclis Kararı Alınan Taşınmazın İdarece Satılması

48. Elektrik Dağıtım İşlemleri Dolayısıyla Yapılan Taşınmaz Tahsislerinde Enerji Piyasası
Düzenleme Kurumu Tarafından Çıkarılan Yönetmelik Esaslarına Uyulmaması
49. İdarenin Tasarrufu Altında Olan ve İmar Planında Yeşil Alan ve Park Olarak Kamunun
Kullanımına Bırakılan Yerlerin Özel Siteler Tarafından İşgal Edilmesi ve İşgallere Süreklilik
Kazandırılması
50. İdare Mülkiyetinde ve Sorumluluğunda Bulunmayan Taşınmazlara Yönelik İdare
Bütçesinden Harcama Yapılması
51. Geçici Kabulü Yapılan Yatırımların İlgili Varlık Hesaplarına Aktarımının Kesin Kabul
İşlemleri Sonrasında Yapılması
52. Büyükşehir Belediyesine Ait Lojmanların Tahsisine İlişkin Hatalı Uygulamaların
Bulunması
53. Büyükşehir Belediye Meclisi Tarafından Alınmış Bir Karar Olmaksızın İlçe
Belediyelerince İşletilen Otogarların Bulunması
54. İdare Tarafından Kiraya Verilen veya Son Üç Yılda Geçici Kabulü Yapılan Yapılardan
Bazılarının Yapı Ruhsatı ve/veya Yapı Kullanma İzin Belgelerinin Bulunmaması
55. İdare Mülkiyetinde Bulunan Taşınmazların Mevzuata Aykırı Olarak İstanbul Planlama
Ajansı Anonim Şirketine Kullandırılması
56. Kiraya Verilen Taşınmazların Bazılarında Kiracı Tarafından Sigortalarının Yapılmaması
57. Alibeyköy Lojistik Merkezinin İşletilmesine İlişkin Hatalı Uygulamaların Bulunması
58. İdarenin Mülkiyetinde veya Tasarrufundaki Taşınmazlardan Kiraya Verilen İrtifak Hakkı
Tesis Edilen Taşınmazların Sözleşme Hükümlerinin Uygulanmaması
59. İdare Taşınmazlarının Cins Tashihlerinin Yapılmaması
60. İdarenin Yıllık Toplam Personel Gideri Sınırının Belirlenememesi
61. Meclis Kararı ile Oluşturulan Birim Sayısından Daha Fazla Birim Yöneticisi Bulunması ve
Yönetici Maaşı Ödenmesi
62. Doğrudan Personel Hizmet Alımı Kapsamında Bazı Kişilerin Arşiv Araştırması
Tamamlanmadığı Halde İstihdam Edilmesi

63. Daire Başkanlığı Kadrosuna Atanan Personelden Bazılarının Görevini İfa Etmeksizin Daha
Alt Unvanlara Görevlendirilmesi
64. İstihdamı Kanunlarla Zorunlu Tutulan Kesimlere Mevzuatta Öngörülen Sayıda İstihdam
Sağlanmaması
65. Herhangi Bir Sözleşmeye Dayanmadan Belediye Şirket Personelinin İdarede İstihdam
Edilmesi
66. Zabıta Memuru Kadrosunda Olmayan Personele Zabıta Memurluğu Yaptırılması
67. İşçilerin Yıllık Ücretli İzinlerinin Kanuna Uygun Olarak Kullandırılmaması
68. Geçici Görevlendirmelerin Süresiz Hale Getirilmesi
69. Belediye Şirketlerinden Yapılan Doğrudan Personel Hizmet Alımlarında Çalıştırılan
Personel Arasındaki Mali ve Sosyal Hak Dengesinin Korunamaması
70. İdarece Projelendirme Sürecine İlişkin Olarak Mevcut İnsan Kaynağının Verimli Şekilde
Kullanılmaması
71. Şirket Personelinin Mali ve Sosyal Haklarında Uygulanacak Artış Oranının Büyükşehir
Belediyesi Tarafından Belirlenmesi
72. İdare Tarafından Sunulan Hizmetlerin Ücretlendirilmesinde Bazı Kişi, Vakıf ve Kurumlara
İndirim veya Ücretsiz Tarife Uygulanması
73. Hazineye Ait Taşınmaz Malların Satış Bedellerinin Tahsil Edilen Kısmından İlçe
Belediyeleri Fon Hesaplarına Aktarılması Gereken Tutarların İdare Hesaplarına Aktarılması
74. İdarenin İştiraklerinden Yapılması Gereken Gelir Tahsilatlarının Yeterli Düzeyde
Gerçekleşmemesi
75. İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclisi Tarafından Yol Kenarı Otoparkların Ücret
Tarifesinin Kanuna Uygun Belirlenmemesi
76. İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Hatalı Uygulamaların Bulunması
77. Çevre Temizlik Vergisi Paylarının Çöp İmha Tesislerinin Kuruluşu İçin Ayrılmaması
78. Tahakkuk Eden Bazı Gelir Kalemlerinde Tahakkuk Tahsilat Oranlarının Düşük Olması

79. Harç Konusu Olan Hizmetlerden Ayrıca Ücret Tahsil Edilmesi
80. İdareden Ruhsat veya İzin Alma Zorunluluğu Bulunmayan İşyerlerinden İşyeri Açma İzni
Harcının Tahsil Edilmemesi
81. Geçici Olarak Uygulanması Gereken İşgal Harcının Sürekli Hale Getirilmesi
82. Bazı İdari Para Cezalarının Tahsili İçin Gerekli Yasal İşlemlerin Yapılmaması
83. Bazı İlçe Belediyelerince İdareye Gönderilmesi Gereken Çevre Temizlik Vergisine İlişkin
Payların Takip ve Tahsilatının Yapılmaması
84. Ulusal Bayram Günlerinde Çalışacak İşletmelere İlişkin Ruhsat Verme İşlemlerinin
Yapılmaması
85. Kaçak Hafriyat Dökümü Neticesinde Kesilen İdari Para Cezalarına İlişkin Yapılan
Hacizlerin Uygulanmaması
86. Zemin Açma İzni ve Toprak Hafriyatı Harcının Bazı İlçe Belediyeleri Tarafından Mükerrer
Şekilde Tahsil Edilmesi
87. Organize Sanayi Bölgeleri Tarafından Tahsil Edilen Ruhsat Harç Bedellerinin Belediyeye
Gönderilmemesi
88. Hafriyat Sahaları İşletme Gelirlerinden Bazı İlçe Belediyelerine Pay Verilmesi
89. Katı Atık Tesislerindeki Yenilenebilir Enerji Kaynaklarından Elde Edilen Karbon Emisyon
Azaltım Kredilerinin Satışından İdareye Pay Verilmemesi
90. Katı Atık Tesislerinin İşletme Hakkının Devrinde İdare Ciro Paylarının Düşük Belirlenmesi
91. Bazı Toplu Taşıma Araçlarına Ait Plakaların UKOME Tarafından Alınan Karar ile Süresiz
ve İhalesiz Olarak Üçüncü Kişilere Verilmesi
92. Ticari Taksi ve Dolmuş Plakalarının Kullanım Hakkının Verilmesinde Hatalı Tahsis
İşlemlerinin Düzeltilmemesi
93. Kamu İdaresinin Mülkiyetinde Yer Alan Araçların Trafik Tescil Kayıtları ile Envanter
Kayıtlarının Uyuşmaması
94. Kiralama Yoluyla Edinilen Araçların Takibinin Yapılamaması

95. İdareye Ait Araç Muayeneleri İçin Harcama Yetkilisi Mutemedine Verilen Kredilerle İlgili
Hatalı Uygulamaların Bulunması
96. Toplu Taşıma Hizmetlerinin Özel Halk Otobüsleri Şirketleri ve Diğer Ulaşım Şirketleri ile
Doğrudan Sözleşme Yapılarak İhalesiz Bir Şekilde Gördürülmesi
97. Deniz Taşımacılığı Alanındaki Kullanım Haklarının Devrine İlişkin İşlerde Mevzuat ve
Sözleşme Hükümlerine Uyulmaması ve Gerekli Cezai Müeyyidelerin Uygulanmaması
98. Adalar Arası Toplu Ulaşım Hizmetinin Ücretsiz Yapılması
99. Toplu Taşıma Hizmetlerinde Kullanılan İstanbulkartın Usulsüz Kullanımına İlişkin
Yaptırımlarda Hatalı Uygulamaların Bulunması
100. Taksi Durağı Yerlerinin Bedel Alınmadan Ruhsatsız Şekilde Kullandırılması
101. İdare Hizmet Araçları ile Görevlendirme Yazısı Olmadan İl Dışına Çıkılması
102. İdarenin Görev ve Sorumlulukları Kapsamında Olan Yol Üstü Otopark İşletmeciliği
Yetkisinin Bazı İlçe Belediyelerine Ait Şirketler Tarafından Kullanılması
103. Kriterleri Sağlamayan Bazı Kişilere Evlilik Desteği Adı Altında Yardım Yapılması
104. Kriterleri Sağlamayan Bazı Kişilere Sosyal Destek Verilmesi
105. Nakdi Yardım ve Sosyal Hizmet Faaliyetlerinin İhalesiz Olarak Belediye Şirketi
Tarafından Yapılması
106. Altyapı Yatırım Hesabı Bütçesinin Oluşturulmasında ve İşleyişinde Hatalı Uygulamaların
Bulunması
107. Yağmur Sularının Uzaklaştırılması, Dere Islahları ve Haliç Çamur Bertarafı Kapsamında
Yapılan İşlere İlişkin Bedellerin İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresine Gönderilmemesi
108. İlçe Belediye Paylarının İlgili İdarelere Aktarılmaması
109. Kalkınma Ajans Payının Zamanında Gönderilmemesi
110. Mevzuatı Gereği Tahsil Edilen Eğlence Vergilerinden Verem Savaş Derneği ve
Darülacezeye Gönderilmesi Gereken Tutarların Aktarılmaması

111. Bazı Mal ve Hizmet Alımına Ait Faturaların Zamanında Ödenmemesi Nedeniyle
Gecikmeye Düşülmesi
112. İdare Aleyhine Sonuçlanan Davalara İlişkin İlamların Gereklerinin Zamanında Yerine
Getirilmemesi Nedeniyle İcra Masrafları ve Faiz Giderleri Ödenmesi
113. Bütçe Emanetlerinin Ödenmesinde Mevzuatta Belirtilen Sıraya Uyulmaması
114. Ödenek Aktarması Gerçekleştikten Sonra Yetkili Merciden Karar/Onay Alınması
115. İdareye Ait Olan İktisadi İşletme Niteliğini Haiz Tesislerin İşletilmesinde Hatalı
Uygulamaların Bulunması
116. Taşınır Mal Yönetiminde Mevzuata Aykırı Uygulamalar Yapılması

DENETİM BULGULARI
Raporda yer alan bulgular, denetimler sonucunda tespit edilen hususlara kamu idaresi
tarafından verilen cevapların değerlendirilmesi suretiyle düzenlenmiştir.
A. DENETİM GÖRÜŞÜNÜN DAYANAĞI BULGULAR
Bu bölümde, mali rapor ve tablolara verilen görüş ile ilgili olan bulgular yer almaktadır.
BULGU 1: Bağlı Kuruluştan Alınan Borç Tutarlarının Kamu İdarelerine Mali
Borçlar Hesabında İzlenmemesi ve Sürekli Borç Ötelemesi İşlemi Yapılması
İdarenin bağlı kuruluşu olan İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi’nden (İSKİ) alınan
borç tutarlarını vade yapılarına göre 303/403-Kamu İdarelerine Mali Borçlar Hesabında
izlemediği ve söz konusu borçların vadesinin sürekli ötelendiği görülmüştür.
a) İSKİ’den Alınan Borç Tutarlarının Kamu İdarelerine Mali Borçlar Hesabında
İzlenmemesi
İdarenin bağlı kuruluşu olan İSKİ’den alınan borç tutarlarını vade yapılarına göre
303/403-Kamu İdarelerine Mali Borçlar Hesabı yerine 333-Emanetler Hesabında izlediği
görülmüştür.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Belediyeler arası hizmet ilişkileri ve
koordinasyon” başlıklı 27’nci maddesinin yedinci fıkrasında; “Büyükşehir belediyesi ile bağlı
kuruluşları, belediye başkanının onayı ile birbirlerinin nakit ihtiyacını karşılayabilir. Bu
şekildeki ödünç vermelerde faiz uygulanmaz.” hükmü tesis edilmiştir.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 303-Kamu İdarelerine Mali
Borçlar Hesabının niteliğini düzenleyen 234’üncü maddesinde; bu hesabın diğer kamu
idarelerine olan kısa vadeli mali borçlar ile uzun vadeli yabancı kaynaklar ana hesap grubu
içindeki kamu idarelerine mali borçlar hesabında kayıtlı tutarlardan vadesi bir yılın altına
inenlerin izlenmesi için kullanılacağı, 403- Kamu İdarelerine Mali Borçlar Hesabının niteliğini
düzenleyen 303’üncü maddesinde ise söz konusu hesabın diğer kamu idarelerine olan ve vadesi
bir yılı aşan mali borçların izlenmesi için kullanılacağı düzenlemelerine yer verilmiştir.
Yapılan incelemede, ilgili mevzuat çerçevesinde İSKİ’den muhtelif tarihlerde ödünç
(borç) alındığı, bağlı kuruluş tarafından söz konusu nakit taleplerinin karşılandığı ve buna ilişkin 3.874.364.586,96 TL’nin 303/403-Kamu İdarelerine Mali Borçlar Hesabı yerine 333-
Emanetler Hesabının 333.99.99.99.00.00 no.lu kodunda takip edildiği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 5393 sayılı Belediye
Kanunu’nun 68’inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinden bahsedilmiş, borçlanma için
meclis kararının zorunlu olduğu belirtilmiştir. Ayrıca 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi
Kanunu’nun “Belediyeler arası hizmet ilişkileri ve koordinasyon” başlıklı 27’nci maddesinin
altıncı fıkrasına atıf yapılarak bahsi geçen işlemin meclis kararı olmaksızın yalnızca başkanlık
oluru ile sağlanan bir ödünç verme işlemi olduğu, faiz ödemesi içermediği ve dolayısıyla bir
borçlanma niteliğinde olmadığı, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 234 ve
303’üncü maddelerinde kamu idarelerine mali borçlar hesabının düzenlendiği ve madde
metninde borç ibaresinin geçtiği, bundan dolayı hesapta ilgili tutarın takibinin yapılamayacağı,
bu sebeple; söz konusu tutarın takibinin Emanetler Hesabında yapıldığı ve yapılan işlemin
doğru olduğu ifade edilmiştir.
İdare tarafından her ne kadar ilgili tutarın 333-Emanetler Hesabında takibinin yapılması
gerektiği belirtilmiş olsa da Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 260, 261 ve
262’nci maddelerinde bahsi geçen işlemin bu kapsamda takibinin yapılacağına yönelik bir
düzenleme bulunmamaktadır. Ayrıca bahsi geçen işlemin faiz ödemesi içermemesi, ödünç
olarak verilmesi söz konusu tutarın, İdare özelinde ödenmesi gereken bir borç olduğu gerçeğini
değiştirmemektedir. Diğer yandan, bahsi geçen işlemin faiz ödemesi içermemesi, 5216 sayılı
Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Belediyeler arası hizmet ilişkileri ve koordinasyon”
başlıklı 27’nci maddenin altıncı fıkrasının gereğidir.
Sonuç olarak, İdarenin yukarıda yer verilen mevzuata uygun olarak bahsi geçen tutarları
vade yapılarına göre 303/403-Kamu İdarelerine Mali Borçlar Hesabında takip etmesi
gerekmektedir. Diğer yandan, yapılan hatalı kayıtlar sonucu 333-Emanetler Hesabı bilançoda
3.874.364.586,96 TL fazla, 303- Kamu İdarelerine Mali Borçlar Hesabı ise aynı tutarda eksik
yer almıştır.
b) İdarenin İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresine Olan Borçlarının Tam Olarak
Ödenememesi ve Sürekli Borç Ötelemesi İşlemi Yapılması
İdarenin, İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresine (İSKİ) yüklü tutarda borcu bulunduğu,
söz konusu borçların vadesinin sürekli ötelendiği görülmüştür

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Belediyeler arası hizmet ilişkileri ve
koordinasyon” başlıklı 27’nci maddesinin yedinci fıkrasında; “Büyükşehir belediyesi ile bağlı
kuruluşları, belediye başkanının onayı ile birbirlerinin nakit ihtiyacını karşılayabilir. Bu
şekildeki ödünç vermelerde faiz uygulanmaz.” hükmü tesis edilmiştir.
Bu bağlamda, İSKİ’nin İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nden (İBB), İBB’nin de
İSKİ’den borç almasında bir beis bulunmamaktadır. Ancak her iki idare de ayrı tüzel kişiliğe
sahip bulunduğundan, bütçeleri birbirinden ayrı olduğundan ve sunmuş oldukları kamu
hizmetlerine paralel olarak gelir ve gider yapıları farklılık arz ettiğinden söz konusu ödünç
(borç) alma/verme işlemlerinde bütçe gereklerine uygun hareket edilmesi gerekmektedir. İSKİ
ile İBB arasındaki faizsiz ödünç para verme ilişkisinde İSKİ borç veren idare konumundadır.
Yapılan incelemede, İBB’nin İSKİ’den uzun yıllardır borç aldığı, alınan borçların bir
kısmının nakit olarak, bir kısmının mahsuplaşma suretiyle, bir kısmının taşınmaz alınarak
İSKİ’ye ödendiği anlaşılmış olup 2009-2024 yılları arasında alınan 4.391.357.779,73 TL
borcun 522.422.917,76 TL’sinin İSKİ’ye ödendiği, kalan 3.868.934.861,97 TL’nin ise
31.12.2024 tarihi itibarıyla İSKİ’ye ödenmediği, muhtelif tarihlerde yapılan protokollerle söz
konusu borçların sürekli ötelendiği tespit edilmiştir.
Aşağıdaki tabloda İSKİ tarafından İBB’ye verilen borçların 31.12.2024 tarihi itibarıyla
oluşan durumu yer almaktadır.

Başkanının oluru ile gerçekleştirilmiştir. Bu çerçevede; kalan 3.868.934.861,97 TL toplam
borcun 189.245.805,99 TL’sinin 2025 yılı sonunda, 3.679.689.055,98 TL’sinin ise 2029 yılı
sonunda ödenecek şekilde ötelenmesi işlemi gerçekleştirilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 5216 sayılı
Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Belediyeler arası hizmet ilişkileri ve koordinasyon”
başlıklı 27’nci maddenin altıncı fıkrası gereği, bahsi geçen ödünç tutarının; sabit geri ödeme
koşullarına sahip olmadığı, protokollerle son ödeme tarihine bağlı olarak takip edildiği, kamu
yararı gözetilerek ödünç alınan tutarın nakit imkanları doğrultusunda, mahsup yoluyla İSKİ’ye
ödendiği ifade edilmiştir.
Ancak her iki idare de ayrı tüzel kişiliğe sahip bulunduğundan, bütçeleri birbirinden ayrı
olduğundan ve sunmuş oldukları kamu hizmetlerine paralel olarak gelir ve gider yapıları
farklılık arz ettiğinden sürekli borç öteleme işlemi yapılmasında alacaklı idare özelinde, yıllar
itibarıyla paranın alım gücündeki azalma da dikkate alındığında ciddi manada bir menfaat kaybı
söz konusu olmaktadır.
Sonuç olarak, her iki idarenin de ayrı tüzel kişiliğe sahip olduğu göz önünde
bulundurularak İSKİ’nin İBB’den olan alacaklarının tahsilatında düzenli olarak uygulanan borç
geri ödemelerindeki vade değişikliği uygulamasından vazgeçilmesi gerektiği
değerlendirilmektedir.
BULGU 2: İdareye Ait Olmayan Yapım İşlerinin İdare Maddi Duran Varlık
Hesaplarında İzlenmesi
İdare tarafından diğer kamu idareleri mülkiyetinde sürdürülen ve geçici kabulü yapılan
yapım işlerine ait imalat tutarlarının 252-Binalar Hesabında izlendiği görülmüştür.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “252 Binalar hesabı” başlıklı
192’nci maddesinde bu hesabın; eklenti ve bütünleyici parçaları dâhil olmak üzere, kamu
idarelerinin mülkiyetinde bulunan binalar ile bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için
kullanılacağı ifade edilmektedir.
Yapılan incelemede, yapım işi hakedişlerinin imalat mahallerinde spor kulübü binaları,
şehir dışı kamu idare binaları, ibadethaneler ve diğer kamu idarelerine ait yapım işlerinin olduğu
ancak bunlara yapılan bütün imalat bedellerinin İdarenin 252-Binalar Hesabına kaydının yapıldığı, böylelikle 252-Binalar Hesabının olması gerekenden fazla bakiye verdiği tespit
edilmiştir.
Belirtilen imalatların farklı ihaleler kapsamında gerçekleşmesinden dolayı tutar tespiti
net olarak yapılamamaktadır.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından herhangi bir cevap
verilmemiştir.
Sonuç olarak, İdare ait olmayan yapım imalat bedellerinin 252-Binalar Hesabına
kaydedilmemesi gerekmektedir.
BULGU 3: Diğer Kamu İdarelerince İdareye Tahsis Edilen Bazı Taşınmazların
Muhasebe Kayıtlarında İzlenmemesi
Diğer kamu kurum ve kuruluşları tarafından İdareye tahsis edilen taşınmazlara ilişkin
muhasebe kayıtlarının gerçeğe uygun bilgi içermediği görülmüştür.
Mahalli idareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 25-Maddi duran varlıklar hesap
grubunda “Hesap grubuna ilişkin işlemler” başlıklı 187’nci maddesinde; tahsis edilen
taşınmazlardan, Hazineye ait olanların milli emlak birimlerince, diğer kamu idarelerine ait
olanların ise yetkili birimlerce muhasebe birimlerine bildirilerek gerekli kayıtların yapılacağı;
kamu idaresinin mülkiyetinde olan taşınmazların, bunlardan diğer kamu idarelerine tahsis
edilenlerin ve kamu idarelerince tahsisli olarak kullanılanların yardımcı hesaplar itibarıyla
izleneceği; taşınmazların tahsisinin kaldırılmasına karar verilmesi halinde taşınmazı tahsis eden
idare ile taşınmazın tahsis edildiği idarenin muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimleri
tarafından tahsise ilişkin muhasebe kayıtlarının kapatılacağı ifade edilmiştir.
Diğer yandan, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 252-Binalar
Hesabına ilişkin “Hesabın işleyişi” başlıklı 193’üncü maddesine göre; tahsis edilen binalar,
tahsis edilen kamu idaresine hizmet veren muhasebe birimince kayıtlı değeri üzerinden 252-
Binalar Hesabına borç, 500-Net Değer Hesabına alacak kaydedilecektir. Ayrıca, varlığa ilişkin
ayrılmış amortisman tutarı da 500-Net Değer Hesabına borç, 257-Birikmiş Amortismanlar
Hesabına alacak kaydedilmek suretiyle İdarenin muhasebe kayıtlarına dahil edilecektir.
Aynı Yönetmelik’te, 250-Arazi ve Arsalar Hesabı ile 251-Yeraltı ve Yer Üstü Düzenleri
Hesabı için de benzer düzenlemeler bulunmaktadır.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri gereğince; İdareye taşınmaz tahsis edilmesi
durumunda, muhasebe birimince taşınmazların kayıtlı değeri üzerinden ilgisine göre, 250-Arazi
ve Arsalar Hesabı, 251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı ile 252-Binalar Hesabına borç ve
500-Net Değer Hesabına alacak; amortismana tabi maddi duran varlıklar için ayrılmış
amortisman tutarının 500-Net Değer Hesabına borç, 257-Birikmiş Amortismanlar Hesabına
alacak kaydedilmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, Emlak Şube Müdürlüğü verilerine göre, son beş (5) yıl içerisinde
50 adet bina ve arsadan oluşan; Gelirler Şube Müdürlüğünden alınan verilerle toplam değeri
2.384.226.304,49 TL olan taşınmazın İdareye tahsisi söz konusu iken hiçbirinin muhasebe
kayıtlarında izlenmediği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; mülkiyeti İdareye
ait olan taşınmazların tüm kayıtlarının Emlak Bilgi Sisteminde tutulduğu, diğer kamu
idarelerince İdareye tahsis edilen taşınmazların ise değer tespit çalışmaları yapılarak sistemde
tutulması ve sonrasında muhasebe kayıtlarına alınması için çalışmaların devam ettiği, taşınmaz
kayıt ve yönetimine ilişkin faaliyetlerin Emlak Yönetimi Dairesi Başkanlığınca, taşınmazlara
ilişkin işlem ve faaliyetlerin muhasebeleştirilmesi çalışmalarının ise Mali Hizmetler Dairesi
Başkanlığınca yürütüldüğü, bu kapsamda belirtilen daire başkanlıklarının koordineli bir
çalışma yaparak İdareye tahsis edilen taşınmazların muhasebeleştirileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, söz konusu muhasebeleştirme işlemlerinin yapılmaması nedeniyle, 2024
yılı mali tablolarında 250-Arazi ve Arsalar Hesabı, 252-Binalar Hesabı ve 500-Net Değer
Hesabı ile amortismana tabi maddi duran varlıklar için 257-Birikmiş Amortismanlar Hesabı
eksik tutarla yer almıştır.
BULGU 4: Binalar Hesabında Muhasebeleştirilmesi Gereken Taşınmazların
Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında Muhasebeleştirilmesi
İdarenin harcama birimleri tarafından yapılan yatırım harcamalarına ilişkin bazı ihale
durum bilgilerinin muhasebe birimine verilmediği, muhasebe biriminin iş tasfiyesi, geçici
kabul, kesin kabul durumuna ilişkin bilgiye sahip olmadığı, 2020 yılından bu yana herhangi bir
muhasebe işlem kaydı olmadığı ve muhasebe sisteminde ilgili ihalelerin yapılmakta olduğunu
gösteren kayıtların devrederek 2024 yılına kadar aynı şekilde devam ettiği görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 61’inci maddesinde muhasebe
hizmeti; gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi
ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemi olarak
tanımlanmıştır.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “258 Yapılmakta olan yatırımlar
hesabı” başlıklı 204’üncü maddesinde özetle; bu hesabın yapımı süren maddi duran varlıklar
için yapılan her türlü madde ve malzeme ile işçilik ve genel giderlerin; geçici ve kesin kabul
usulüne tabi olan hallerde geçici kabulün yapıldığını gösteren tutanağın idarece onaylandığı
tarihte, diğer hallerde işin fiilen tamamlandığını gösteren belgenin düzenlendiği tarihte, ilgili
maddi duran varlık hesabına aktarılıncaya kadar izlenmesi için kullanılacağı, 205’inci
maddesinde de özetle, tamamlanıp geçici kabulü yapılan işlere ilişkin tutarların 258-
Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabına alacak, ilgili maddi duran varlık hesaplarına borç
kaydedileceği belirtilmektedir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 47’nci maddesinde sözleşmenin feshi, işin tasfiyesi
halinde; işin yüklenici tarafından yapılmış kısımları için, tasfiye onay tarihi geçici kabul tarihi
sayılmak üzere, geçici kabul, teminat süresi ve bu süredeki bakım sorumluluğu, kesin kabul ve
teminatın geri verilmesi hakkında sözleşmesinde bulunan hükümlerle bu Şartname’nin 41, 42,
43, 44 ve 45’inci maddeleri hükümleri, normal şekilde bitirilmiş işlerde olduğu gibi aynen
uygulanacağı belirtildiğinden tasfiye halinde de geçici kabul hükümlerinin tabi olmasından
dolayı tasfiye edilen işlerin muhasebe kayıtlarında da geçici kabul işlemlerinin muhasebesinde
olduğu gibi 258-Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabına alacak, ilgili maddi duran varlık
hesaplarına borç kaydedileceği anlaşılmaktadır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, tüm malî işlemlerin
kayıtlarının yapılması ve raporlanmasının muhasebe hizmeti olduğu, iş tasfiyesi ve geçici kabul
işlemlerine ilişkin durumların muhasebe birimine bildirilerek muhasebe kayıtlarında 258-
Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı kapatılarak ilgili varlık hesaplarına kayıt yapılması
gerekmektedir.
Yapılan incelemede, yatırımcı birimlerin yaklaşık 352 adet ihalesine ilişkin ihale
durumlarını muhasebe birimine bildirmediği, ilgili ihalelerin durumlarının muhasebe mali
tablolarını yansıtmadığı, 2020 yılından bu yana herhangi bir işlem veya kayıt yapılmadığı, 258-
Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında izlenen 24.196.784.175,80 TL tutarında bakiyenin
mevcut olduğu, yıllar itibarıyla bu tutarın devredilerek kayıt altına alındığı, ilgili ihale işlemlerinin tasfiyesi veya geçici/kesin kabulü yapılan işlerin muhasebe birimine bildirilmediği
tespit edilmiştir.
Söz konusu hatalı uygulama, ilgili harcamacı birim tarafından yapılan 352 adet ihalenin,
muhasebe birimi tarafından yürütülen muhasebe hizmetine ilişkin mali işlem kayıtlarının eksik
yapılmasına böylelikle gerekli raporlanmanın hatalı sonuç vermesine neden olmaktadır.
Aşağıdaki tabloda 2020 yılından bu yana herhangi bir işlem görmeyen işlerin
müdürlükler bazında detayı gösterilmiştir.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulgu konusu
husus hakkında gerekli çalışmaların yapılmaya başlandığı ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, yatırımcı birimlerin ihalelerinin mevcut durumlarını muhasebe birimiyle paylaşması, mali rapor ve tabloların mevcut durumu tam, doğru ve eksiksiz bir şekilde göstermesi gerekmektedir.
BULGU 5: İşletme Hakkı Devredilen ve İrtifak Hakkı Kurulan Taşınmazlardan Bazılarının Hizmet İmtiyaz Varlıkları Hesabında İzlenmemesi İdarenin mülkiyetinde veya tasarrufunda bulunan; kamu-özel iş birliği çerçevesinde sözleşmeye konu edilen varlıklar ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 26’ncı maddesi kapsamında belediye şirketlerine işletme hakkı devredilen ve irtifak hakkı kurularak
hizmet imtiyazı sağlanan taşınmazlardan bazılarının, 256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları Hesabında takip edilmediği görülmüştür.
5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesinde; İdarenin, mülkiyeti veya tasarrufundaki
hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini
işletebileceği ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak
olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 2886 sayılı
Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve
bedelle işletilmesini devredebileceği belirtilerek bu gibi taşınmazlara ilişkin belediye
şirketlerine hizmet imtiyazı sağlanabileceği ifade edilmektedir.
Muhasebat Genel Müdürlüğü’nün 18.08.2015 tarih 28165485-010.05-7968 sayı Kamu
Özel İş Birliği Uygulamalarının Muhasebe İşlemleri konulu genelgesinde; 01.01.2015
tarihinden geçerli olmak üzere 23.12.2014 tarihli ve 29214 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin “Kamu özel iş birliği sözleşmelerine ilişkin
envanter işlemleri” başlıklı geçici birinci maddesi birinci fıkrasında; “Bu Yönetmeliğin
yürürlüğe girdiği tarihte mevcut olan ya da yapımı süren kamu özel iş birliği modeli
çerçevesindeki sözleşmelere konu varlıklar ile bunlara ilişkin yükümlülük, garanti ve
taahhütlerin envanteri 15/9/2015 tarihine kadar yapılır. Bu maddenin uygulamasına ilişkin
usul ve esasları belirlemeye Bakanlık yetkilidir.” düzenlemesi yer almaktadır.
Diğer yandan, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 256-Hizmet
İmtiyaz Varlıkları Hesabının niteliğini açıklayan 200’üncü maddesinin birinci fıkrasında; bu
hesabın, hizmet imtiyaz sözleşmesine konu maddi duran varlıkların izlenmesi için kullanılacağı
ifade edilmiş olup, hesabın işleyişi başlıklı 201’inci maddesinin birinci fıkrasının (a/1)
bendinde; mahalli idarelere ait maddi duran varlıklardan hizmet imtiyaz sözleşmesine konu edilenlerin işletme süresinin başladığı tarihte bu hesaba borç, ilgili maddi duran varlık hesabına
alacak kaydedileceği ve anılan maddenin birinci fıkrasının (b/1) bendinde ise hizmet imtiyaz
sözleşmesinin sona erdiğinde, hizmet imtiyaz varlıklarının kayıtlı değerleri üzerinden bu hesaba
alacak, ilgili maddi duran varlık hesabına borç kaydedileceği belirtilmiştir.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; hizmet imtiyazına konu
edilen kamu-özel iş birliği çerçevesinde sözleşmeye konu edilen varlıklar ile 5216 sayılı
Kanun’un 26’ncı maddesi kapsamında belediye şirketine devredilen veya irtifak hakkı
kurularak hizmet imtiyazı sağlanan taşınmazlara ilişkin işletilme süresinin başladığı tarihten
itibaren ilgili varlık hesaplarından çıkışlarının yapılarak 256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları
Hesabında takip edilmesi gerekmektedir.
Bu bağlamda, İdare tarafından, farklı tarihlerde alınan meclis kararlarına dayalı olarak
işletme hakları belediye şirketlerine devredilen otopark, rekreasyon alanı ve sosyal tesis gibi
taşınmazlar ile kamu-özel iş birliği çerçevesine konu varlıklar ve irtifak hakkı kurularak hizmet
imtiyazı sağlanan taşınmazların ilgili duran varlık hesabından çıkışlarının yapılarak, 256-
Hizmet İmtiyaz Varlıkları Hesabında kayıt altına alınması gerekmektedir.
Yapılan incelemede, İdare tarafından 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesi kapsamında
ve kamu-özel iş birliği çerçevesinde, bazı taşınmazlar için hizmet imtiyazı sağlandığı ancak
hizmet imtiyazı sağlanan bu taşınmazlar ile bazı irtifak hakkı kurularak hizmet imtiyazı
sağlanan diğer taşınmazların, ilgili duran varlık hesaplarından çıkarılarak 256-Hizmet İmtiyaz
Varlıkları Hesabına aktarılmadığı tespit edilmiştir. Bu kapsamda bulunan 30 adet taşınmazın
14 tanesi, 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesine istinaden imtiyaz hakkı sağlanan işletmeler,
16 tanesi de kamu-özel işbirliği ile işletilen yerlerden oluşmaktadır.
Ayrıca 256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları Hesabında kayıtlı bulanan 14 adet taşınmazdan
birinin sözleşme süresi dolmasına rağmen 256-Hizmet İmtiyaz Varlıkları Hesabından çıkışı
yapılmamıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından; bulgu doğrultusunda gerekli
çalışmaların devam ettiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak; yukarıda yer verilen mevzuat kapsamında, bahsi geçen işlerin 256-Hizmet
İmtiyaz Varlıkları Hesabında takip edilmesi, işletme süresi dolan yerlerin ise bu hesaptan
çıkışının yapılarak ilgili duran varlık hesaplarına kaydının yapılması gerekmektedir.

BULGU 6: Zemin Altı Otoparklarının Binalar Hesabında İzlenmesi Gerekirken
Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabında Takip Edilmesi
Zemin altı otoparkların 252-Binalar Hesabında izlenmesi gerekirken 251-Yeraltı ve
Yerüstü Düzenleri Hesabında izlendiği görülmüştür.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “251-Yeraltı ve Yerüstü
Düzenleri Hesabı” başlıklı 190’ıncı maddesinde; bu hesabın, herhangi bir işin gerçekleşmesini
sağlamak veya kolaylaştırmak için, yeraltında veya yerüstünde inşa edilmiş her türlü yol, köprü,
baraj, tünel, bölme, sarnıç, iskele, hark ve benzeri yapılar ile bunların eklenti ve bütünleyici
parçalarının ve bunlardan tahsise konu edilenlerin izlenmesi için kullanılacağı, “252-Binalar
hesabı” başlıklı 192’nci maddesinde de; eklenti ve bütünleyici parçaları dâhil olmak üzere,
kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunan binalar ile bunlardan tahsise konu edilenlerin Binalar
Hesabında izleneceği düzenlemelerine yer verilmiştir.
Bu bağlamda, İdare mülkiyetinde bulunan binalar ile bunlardan tahsise konu edilenlerin
252-Binalar Hesabında; yol, köprü, baraj, tünel ve benzeri yapıların da 251-Yeraltı ve Yerüstü
Düzenleri Hesabında izlenmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, İdarece yapımı gerçekleştirilen stadyum, spor kompleksi ve
tesisleri, camii, okul, hizmet binaları vb. içinde bulunan ve bütünleyici parça mahiyetinde olan
zemin altı otoparklarından dolayı bütün bu yapıların 252-Binalar Hesabında izlenmesi
gerekirken 251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabında izlendiği görülmüştür. Belirtilen
imalatların farklı ihaleler kapsamında yapılması ve tamamlatılmasından dolayı tutar tespiti
yapılamamıştır.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulguda belirtilen
hususların yerine getirilebilmesi için İdarenin tüm birimlerine stadyum, spor kompleksi ve
tesisleri, camii, okul, hizmet binaları vb. yapım işleri içinde bulunan ve bütünleyici parça
mahiyetindeki zemin altı otopark yapımı işlerinde, geçici kabul öncesinde 258-Yapılmakta
Olan Yatırımlar Hesabına kaydedilmiş olan tutarların geçici kabulün onaylanmasından sonra
251-Yeraltı ve Yerüstü Düzenleri Hesabı yerine 252-Binalar Hesabına borç kaydedilmek
suretiyle muhasebeleştirilip takip edilmesine yönelik 18.12.2024 tarih ve 2310497 sayılı Kurum
içi tebliğin yayımlandığı ifade edilmiştir.

İdare cevabında her ne kadar gerekli çalışmaların başladığı ifade edilmiş olsa da
muhasebe kayıtlarında herhangi bir düzeltme yapılmadığından bulgu konusu husus devam
etmektedir.
Sonuç olarak, bütünleyici mahiyette olan zemin altı otoparklarının 252-Binalar
Hesabında izlenmesi gerekmektedir.
BULGU 7: Kiralık Binalara Yapılan Harcamaların Hatalı Muhasebeleştirilmesi
İdarece kiralık olarak kullanılan binalara yapılan değer arttırıcı bakım onarım
harcamaları ile bu binaların kullanılması için yapılıp kira süresinin sonunda mal sahibine
bırakılacak varlıkların, 264-Özel Maliyetler Hesabı kullanılmadan 630-Giderler Hesabı’na
kaydedilerek muhasebeleştirildiği görülmüştür.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 212’nci maddesinde, 264-Özel
Maliyetler Hesabının niteliğine ilişkin olarak; bu hesabın, kiralanan gayrimenkullerin
geliştirilmesi veya ekonomik değerinin sürekli olarak artırılması amacıyla yapılan giderler ile
bu gayrimenkullerin kullanılması için yapılıp, kira süresinin sonunda mal sahibine bırakılacak
olan varlıkların izlenmesi için kullanılacağı ifade edilmiştir.
Yönetmelik’te belirtildiği üzere, kiralık olarak kullanılan gayrimenkullere yapılan
geliştirici veya değerini kalıcı olarak arttıran harcamalar ile söz konusu gayrimenkullerin
kullanılması için yapılıp kira süresinin sonunda mal sahibine bırakılacak varlıklara ilişkin
harcamaların 264-Özel Maliyetler Hesabında izlenmeleri gerekmektedir.
İdare tarafından kişi ve kurumlardan kiralamak suretiyle kullanılan taşınmazların
kiralama işleminin Emlak Yönetimi Daire Başkanlığı tarafından, kiralanan taşınmazlara
yapılan geliştirici veya değerini kalıcı olarak arttıran harcamaların ise Destek Hizmetleri
Dairesi Başkanlığı ve Fen İşleri Dairesi Başkanlığı tarafından yapıldığı anlaşılmıştır. Birimler
arasısağlıklı bir bilgi paylaşımının olmamasından ve bu harcamaların toplu olarak tek bir yapım
işi ihalesi kapsamında yapılmasından kaynaklı olarak, İdare tarafından kişi ve kurumlardan
kiralanarak kullanılan taşınmazlara yapılan değer arttırıcı harcamaların ayrıntısı tam olarak
bilinememektedir.
Yapılan incelemede, yukarıda açıklanan sebepten dolayı İdarenin kullandığı kiralık
taşınmazları için yapmış olduğu geliştirici veya değer arttırıcı harcamalar ile kira süresisonunda
mülk sahibine bırakacağı varlıklar için yaptığı giderlerin, 264-Özel Maliyetler Hesabı yerine 630-Giderler Hesabına kaydedilerek muhasebeleştirildiği tespit edilmiştir.
Yevmiye kayıtları ve mali tabloların incelenmesi neticesinde; denetim yılı olan 2024
yılı içerisinde 264-Özel Maliyetler Hesabı ile ilgili herhangi bir muhasebe kayıt işleminin
olmadığı, ancak İdare tarafından şahıslardan ve kurumlardan kiralanarak hizmet binası,
kütüphane, yurt binası, gençlik merkezi, kent lokantası vb. olarak kullanılan 201 adet taşınmaz
olduğu anlaşılmıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından; bulgu doğrultusunda
çalışmaların yapılmaya başlandığı ve konuya ilişkin kurum içi tebliğ yayımlandığı ifade
edilmiştir.
Sonuç olarak, İdarenin kiralık olarak kullandığı gayrimenkulleri için yaptığı değer
arttırıcı harcamaları ile bu gayrimenkullerin kullanılması için yaptığı ve kira süresi sonunda
mülk sahibine bırakacağı varlıklarını, Yönetmelik hükümleri uyarınca 264-Özel Maliyetler
Hesabında takip etmesi gerekmektedir.
BULGU 8: Düzenleme Ortaklık Payı Konusu Taşınmazların Muhasebe
Kayıtlarında Yer Almaması Düzenleme ortaklık payı uygulamaları ile muhtelif tarihlerde İdareye terk edilen
taşınmazların muhasebe kayıtlarında takip edilmediği görülmüştür.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun “Parselasyon planlarının hazırlanması” başlıklı 18’inci
maddesinde; belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı
sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme alanındaki nüfusun kentsel
faaliyetlerini sürdürebilmeleri için gerekli olan umumi hizmet alanlarının tesis edilmesi ve
düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında “düzenleme ortaklık payı”
olarak düşülebileceği, bu doğrultuda bölgenin ihtiyacına ayrılan alanlardan belediye hizmetleri
ile ilgili olanların bu amaçlarla kullanılmak kaydıyla ilgili belediyesi adına, diğer alanlar ise
imar planındaki kullanım amacı doğrultusunda bu amacı gerçekleştirecek olan idareye tahsis
edilmek üzere Hazine adına tescil edileceği hüküm altına alınmıştır.
Yapılan incelemede, 31.12.2024 tarihi itibarıyla parselasyonlarda yapılan düzeltmeler
sonucunda düzenleme ortaklık payı ile edinilen taşınmazların muhasebe kayıtlarında yer
almadığı tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; tapuda kayıtlı
taşınmaz bilgilerinin İdare kayıtlarıyla uyumlu hale getirilmesi akabinde, muhasebede kayıt
açılması ile ilgili birimlerce koordineli bir çalışma yapılarak düzenleme ortaklık payı ile
edinilen taşınmaz kayıtlarının muhasebeleştirilmesi işlemlerinin tamamlanacağı ifade
edilmiştir.
Sonuç olarak, bulgu bünyesinde yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalara
uygun olarak; bahsi geçen taşınmazların mevzuatında belirtildiği üzere muhasebe kayıtlarına
alınması gerekmektedir.
BULGU 9: İdarenin Emlak Bilgi Sisteminde Bulunan Ancak İlgilisine İhbarname
Gönderilmediği İçin Muhasebe Kayıtlarına Alınmamış Ecrimisil Tahakkuklarının
Bulunması İdare taşınmazları üzerinde işgalci durumda bulunan gerçek veya tüzel kişiler adına
işgalde bulundukları her ay için Belediyenin emlak bilgi sistemi üzerinden tahakkuk
oluşturulduğu, oluşturulan tahakkukların tahsilat yapan bankalara ve muhasebeye bildirildiği,
ancak muhasebe birimi tarafından söz konusu ecrimisil alacaklarının muhasebe hesaplarına
kaydedilmediği görülmüştür.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nde 120-Gelirlerden Alacaklar
Hesabına ilişkin düzenlemeler Yönetmelik’in 86, 87 ve 88’inci maddelerinde yer almıştır. Buna
göre; 120-Gelirlerden Alacaklar Hesabı, tahakkuk ettirilen faaliyet alacakları ile bunlardan
yapılan tahsilat ve terkinlerin izlenmesi için kullanılacak, ilgili servislerce tahakkuk bordroları
ya da tahakkuk fişleri ile muhasebe birimine bildirilen gelirlerden alacak tahakkukları,
düzenlenecek muhasebe işlem fişiyle ilgili hesaplara alınarak tahakkuk kayıtları yapılacaktır.
İdare tarafından yapılan uygulamada; Belediye taşınmazı üzerinde işgalci durumda olan
gerçek veya tüzel kişinin bulunması halinde bu kişi hakkında ecrimisil dosyası açılmakta ve
İdare personelince yapılan tespitlere istinaden işgalci durumda bulunan kişiye ecrimisil
ihbarnamesi gönderilmektedir.
Ecrisimil ihbarnamesinin gönderilmesinden sonra Belediye taşınmazı üzerindeki
işgalcinin tahliyesine ilişkin herhangi bir işlem yapılmamakta, aksine gönderilen ihbarnameden
sonra emlak bilgi sistemi üzerinden işgalci adına aylık olarak ecrimisil tahakkuku
gerçekleştirilmektedir. Yeni bir ecrimisil ihbarnamesi düzenlenip ilgilisine tebliğ edilinceye kadar tahakkuk yapılmaya devam edilmekte, işgalcinin rızaen erken ödeme yapması ihtimaline
karşı da yapılan tahakkuklar tahsilata aracılık eden bankalara bildirilmektedir.
Ancak, bir önceki ihbarnameden sonra İdarenin emlak bilgi sistemi üzerinden yaptığı
ve bankalara bildirdiği tahakkuk ettirilen tutarlar başka bir ihbarnameye bağlanıp ilgisine tebliğ
edilmediğinden muhasebe kayıtlarına alınmamaktadır.
Yapılan incelemede, kendisine daha önce ecrimisil ihbarnamesi gönderildikten sonra
adına ecrimisil tahakkuk ettirilmeye devam edilen fuzuli şagillere söz konusu tahakkuk tutarları
bir ihbarnameye bağlanarak tebliğ edilmediğinden herhangi bir muhasebe kaydının yapılmadığı
ve muhasebede kayıtlı olmayan ecrimisil tutarının 804.247.925,47 TL olduğu; söz konusu
tutarın tahakkuk etmiş ecrimisil alacağının; sistemde tahakkuku işlenmiş ancak bu işlenen
tahakkuklar için henüz ihbarname hazırlanmamış işgalciler ile işlenen tahakkuklar için
ihbarname hazırlanmış ancak imza sürecinde ve posta sürecinde olduğu için işgalcilere henüz
tebliğ edilmemiş tahakkuklardan oluştuğu tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespitleri üzerine, İdare tarafından özetle; ecrimisil
işlemlerinde fuzuli şagilin İdareye karşı olan borç yükümlülüğünün, borcun fuzuli şagile tebliğ
edilmesi ile başladığı Emlak Bilgi Sisteminde (EBİS) oluşturulan ancak henüz ihbarnameye
konu edilmeyen veya ihbarnameye konu edilen fakat ilgilisine tebliğ edilmeyen her kaydın
sadece veri niteliğinde olduğu ve muhasebesel anlamda tahakkuk niteliği taşımadığı, bulguda
da belirtildiği üzere EBİS’te mevcut bulunan borç verisinin muhasebe kayıtlarına tahakkuk
olarak yansıtılabilmesi için ilgilisine tebliğ edilme zorunluluğu bulunduğu, bu kapsamda;
ecrimisil ihbarnamelerinin ilgililerine tebliğine yönelik işlemlerin yürütüldüğü ve ilgilisine
tebliğ edilebilen tahakkukların da muhasebe kayıtlarına alınmakta olduğu ifade edilmiştir.
Halbuki; kamu idaresine ait bir taşınmazın fuzuli şagillerce işgalinin tespiti halinde,
fuzuli şagile bir ecrimisil ihbarnamesi gönderilmesi, sonrasında ise taşınmazın tahliyesine
ilişkin işlemlerin yapılması gerekmektedir. Ancak İdare tarafından işgallerin tespiti yapıldıktan
sonra EBİS üzerinden işgalci adına aylık olarak ecrimisil tahakkuku düzenlenmesi ve bunların
ilgilisine tebliğ edilmemesinden kaynaklı olarak EBİS’te bulunan tutarın muhasebe kaydının
yapılmaması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
Sonuç olarak, İdarenin emlak bilgi sisteminde kayıtlı tahakkukların ecrimisile ilişkin
gerekli süreçler işletilerek muhasebe kayıtlarına alınması sağlanmalıdır.

BULGU 10: İktisadi Faaliyet Konusu Olmayan Giderlere İlişkin Katma Değer
Vergisinin İndirim Konusu Yapılması
İdarenin Katma Değer Vergisi (KDV) indirimine konu edilmemesi gereken
harcamalarını 191-İndirilecek Katma Değer Vergisi Hesabında izlediği görülmüştür.
3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanunu’nun “Verginin konusunu teşkil eden işlemler”
başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrasının 3/g bendinde;
“Genel ve katma bütçeli idarelere, il özel idarelerine, belediyeler ve köyler ile bunların
teşkil ettikleri birliklere, üniversitelere, dernek ve vakıflara, her türlü mesleki kuruluşlara ait
veya tabi olan veyahut bunlar tarafından kurulan veya işletilen müesseseler ile döner sermayeli
kuruluşların veya bunlara ait veya tabi diğer müesseselerin ticari, sınai, zirai ve mesleki
nitelikteki teslim ve hizmetleri…” hükmü yer almaktadır.
Katma Değer Vergisi Genel Uygulama Tebliği’nin “B. Verginin Konusu ile İlgili Çeşitli
Hususlar” başlıklı bölümünün “2. Kamu Kurum ve Kuruluşları, Dernek ve Vakıflar ile Mesleki
Kuruluşların Vergilendirilmesi” başlığı altında;
“2.1. Genel Olarak
3065 sayılı Kanunun (1/3-g) maddesinde sayılan; genel bütçeye dâhil idareler, özel
bütçeli idareler, il özel idareleri, belediyeler ve köyler ile bunların teşkil ettikleri birlikler,
üniversiteler, dernek ve vakıflar ile her türlü mesleki kuruluşların ticari, sınai, zirai ve mesleki
faaliyet kapsamına girmeyen, kuruluş amaçlarına uygun teslim ve hizmetleri vergiye tabi
değildir.
Gelir Vergisi Kanununun 70 inci maddesi kapsamına giren mal ve hakların kiralanması
işlemleri Kanunun (1/3-f) maddesine göre KDV’ye tabidir. Ancak yukarıda sayılan
kuruluşların, iktisadi işletmelerine dâhil olmayan gayrimenkullerinin kiraya verilmesi işlemleri
Kanunun (17/4-d) maddesine göre vergiden istisnadır.
Öte yandan yukarıda sayılan kuruluşlara ait veya tabi olan veya bunlar tarafından
kurulan ve işletilen müesseseler ile döner sermayeli kuruluşlar, iktisadi işletme olarak mütalaa
edilir. Bunların ticari, sınaî, zirai ve mesleki faaliyetleri vergiye tabi tutulur. Bu çerçevede
belediyelere bağlı otobüs, havagazı, su, elektrik, mezbaha, soğuk hava deposu vb. işletmeler
ilE döner sermayeli kuruluşlar, istisna kapsamına girmeyen faaliyetleri dolayısıyla vergiye tabi
olurlar.” düzenlemelerine yer verilmiştir.

Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; belediyelerin ticari, sınai,
zirai ve mesleki nitelikteki teslim ve hizmetleri kapsamında sayılmayan ve kuruluş amaçlarına
uygun teslim ve hizmetlerinin 3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanunu kapsamına girmediği,
bu sebeple, belediyelerin kurumsal anlamda katma değer vergisi mükellefi olmadığı
anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, yasal düzenlemede kurumsal olarak KDV mükellefi kılınmayan
belediyeler yine yasal düzenlemede belirtilen ve katma değer oluşturan faaliyetleri icra etmeleri
halinde, sadece belirtilen faaliyetler açısından KDV mükellefi olmaktadır. Belediyelerin
yukarıda belirtilen katma değer oluşturucu alanların dışındaki harcamalarına ait KDV tutarları,
indirime konu yapılmaksızın doğrudan maliyet unsuru olarak giderleştirilecek ya da ilgili varlık
hesaplarına kaydedilecektir.
Diğer yandan, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “191 İndirilecek
katma değer vergisi hesabının niteliği” başlıklı 153’üncü maddesinde;
“(1) Bu hesap, mal ve hizmetin satın alınması sırasında satıcılara ödenen veya
borçlanılan ve kurum açısından indirim hakkı doğuran katma değer vergisinin izlenmesi için
kullanılır.
(2) Mahalli idareler, bir bedel karşılığı satmak üzere ürettikleri mal veya hizmetin
üretim girdisi olarak satın aldıkları mal veya hizmetlere ilişkin olarak ödemiş oldukları Katma
Değer Vergisini indirim konusu yaparlar. Bunun dışında kurumun satışa konu olmayan kamu
hizmeti üretiminde nihai tüketici olarak kullanmak veya tüketmek üzere satın alınmış mal veya
hizmet için ödenen Katma Değer Vergisi indirim konusu yapılmaz ve bu tutarlar ilgili gider
hesabı veya varlık hesabına yapılacak muhasebe kaydında maliyet bedeline ilave edilir.”
denilmektedir.
Bu bağlamda; belediyelerin sadece, satış işlemlerinden katma değer vergisi tahsilatı
yaptığı mal ve hizmetin üretiminde, üretim girdisi olarak kullanılan mal ve hizmet alımları
nedeniyle satıcılara ödenen veya borçlanılan giderin KDV’sinin indirim konusu yapılması,
bunların dışındaki mal ve hizmet alımlarına ilişkin KDV’nin ise indirim konusu yapılmaksızın
doğrudan malın veya hizmetin maliyetine eklenmesi ve gider veya ilgili varlık hesaplarına
kaydedilmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, kamu ve eğitim binalarının bakım-onarımı kapsamında ödenen
hakedişlerden toplam 86.757.397,77 TL’nin 191-İndirilecek Katma Değer Vergisi Hesabına
kaydedilerek indirim konusu yapıldığı görülmüştür.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Mahalli İdareler
Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “191 İndirilecek katma değer vergisi hesabının niteliği”
başlıklı 153’üncü maddesine yer verilerek, 3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanunu’na tabi
olan mal teslimi ve hizmet ifalarında KDV ödendiği, bulguda belirtilen işler ile ilgili 2025
yılında bulgu doğrultusunda işlem yapılmaya başlandığı ifade edilmiştir.
Öncelikle belirtmek gerekir ki; İstanbul Büyükşehir Belediyesi kurumsal olarak KDV
mükellefiyetine haiz değildir. Belediyenin KDV tahsilatına konu olan mal ve hizmet satışı da
çok sınırlı alanlarda kendisine yer bulmaktadır. 3065 sayılı Kanun ile Katma Değer Vergisi
Genel Uygulama Tebliği’ndeki düzenlemeler de dikkate alındığında, katma değer vergisi
mükellefi olmayan Belediyenin indirim hakkı doğurmayan KDV tutarlarını 191-İndirilecek
Katma Değer Vergisi Hesabında değil, bir maliyet unsuru olarak gider veya ilgili varlık
hesaplarında takip etmesi gerekmektedir. 2025 yılına ilişkin muhasebe kayıtlarının bulgu
doğrultusunda gerçekleştirilmesi yerindedir.
Yukarıda yer verilen KDV ödemelerinin de indirim kapsamında değerlendirilmesi ve
bu doğrultuda muhasebeleştirilmesi nedeniyle; 31.12.2024 tarihli bilançoda, 190-Devreden
Katma Değer Vergisi Hesabı ile 191-İndirilecek Katma Değer Vergisi Hesabında olması
gerekenden fazla tutar, 630-Giderler Hesabı (veya ilgili varlık hesabında) ile 360-Ödenecek
Vergi ve Fonlar Hesabında olması gerekenden eksik tutar yer almıştır.
Sonuç olarak, KDV indirimine konu edilemeyecek harcamaların 191-İndirilecek Katma
Değer Vergisi Hesabında izlenmemesi gerekmektedir.
BULGU 11: Mali Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabının Hatalı
Kullanılması
240-Mali Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabında kayıtlı tutarın olması gerekenden
fazla olduğu görülmüştür.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “240 Mali kuruluşlara yatırılan
sermayeler hesabı” başlıklı 178’inci maddesine göre bu hesap, kanuni yetkilere dayanılarak
mali kuruluşların sermayesine iştirak edilen tutarlar ve bu sermaye tutarlarının işletilmesinden
doğan kar ve zararlar, bütçeye iade olunan tutarlar ile bu kuruluşlara ikrazen verilen ve mahsup
edilen tutarların izlenmesi için kullanılmaktadır.

Buna göre, mahalli idarelerin mali kuruluşlar ile ortaklık ilişkisi kurması halinde, iştirak
edilen sermayeler 240-Mali Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabı ile ilişkilendirilmektedir.
5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay
Verilmesi Hakkında Kanun’a istinaden il özel idareleri ve belediyelere genel bütçe vergi
gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden pay verilmektedir.
6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un “Ortaklık yapısı ve
sermaye” başlıklı 4’üncü maddesinin birinci fıkrasında; Bankanın ortaklarının il özel idareleri
ve belediyeler olduğu belirtilmiştir. Bu ortaklık sebebi ile İller Bankasının sermayesi, il özel
idareleri ve belediyeler tarafından ödenmektedir.
Bu kapsamda; aynı maddenin üçüncü fıkrasının (a) bendi gereğince, 5779 sayılı Kanun
göre her ay Hazine ve Maliye Bakanlığı ve İller Bankası tarafından dağıtılacak vergi gelirleri
paylarının toplamı üzerinden aylık olarak yüzde iki oranında kesilecek tutar Bankanın ödenmiş
sermayesine eklenmektedir.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 179’uncu maddesinin birinci
fıkrasının (a) bendinde, 240-Mali Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabı ile ilgili olarak;
sermayesine iştirak edilen mali kuruluşlara nakdi veya ayni sermaye şeklindeki katılımlara
ilişkin bu hesaba kaydedilen tutarların, ilgili mali kuruluşların öz kaynak hesaplarında karşılık
olarak yer alan tutarlarla eşit olması gerektiği belirtilmiştir.
Mezkûr Yönetmelik’in hesabın işleyişini gösteren 180’inci maddesinin birinci
fıkrasının (a) bendinde ise ödeneğine dayanılarak nakden verilen sermayenin 240-Mali
Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesaba borç, 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri
Hesabına veya ilgili diğer hesaplara alacak kaydedileceği ve bu tutarın aynı zamanda bütçe
gideri kaydının da yapılacağı ifade edilmiştir.
İstanbul Büyükşehir Belediyesi (İBB), İller Bankasının ortakları arasında yer
almaktadır. Bu sebeple, genel bütçe vergi gelirlerinden İBB’ye gelen pay üzerinden %2
oranında sermaye kesintisi yapılmaktadır. Kesinti tutarı; İller Bankası tarafından öz kaynak
hesaplarında, İdare tarafından ise 240-Mali Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabı hesapta
izlenmektedir. Bu sebeple, İller Bankasının öz kaynak hesaplarında İdareye ilişkin olarak
biriken tutarlar ile İdarenin bilançosunda 240-Mali Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler Hesabı
bakiyesinin eşit olması beklenmektedir.

İller Bankası AŞ’nin Belediye Bilgi ve Veri Bankası modülünden genel bütçe vergi
gelirlerinden İdareye gelen pay ile bunun üzerinden aylık olarak yapılan sermaye kesintisine
ilişkin verilere, yani Bankanın öz kaynak hesaplarında İdareye ilişkin olarak biriken tutar
bilgisine ulaşılabilmektedir.
Yapılan incelemede, İller Bankası sermayesine ilişkin kesinti toplamının
9.305.861.587,40 TL olduğu ancak İdarenin 2024 yılı bilançosunda 240-Mali Kuruluşlara
Yatırılan Sermayeler Hesabının İller Bankasına ilişkin bakiyesinin ise 9.768.707.259,08 TL
olduğu tespit edilmiştir.
Muhasebe kayıtlarındaki hata sebebiyle 240-Mali Kuruluşlara Yatırılan Sermayeler
Hesabı 133.271.059,84 TL fazla görünmekte olup bu durum mali tabloların doğruluğu ve
güvenilirliğini etkilemektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İller Bankası ile
yazışmaların gerçekleştirildiği ve farkın bir kısmının giderildiği, nihai durumda ilgili hesap
kodunda 985.969,87 TL tutarında fazlalık bulunduğu ve bu tutara ilişkin yazışmaların
sürdürüleceği ifade edilmiştir. Yapılan düzeltmelere ve yazışmalara ilişkin ise herhangi bir
kanıtlayıcı belge sunulmamıştır.
Sonuç olarak, İller Bankasının öz kaynak hesaplarında İdare nezdindeki toplam kesinti
tutarı ile İdare muhasebe kayıtlarında izlenen tutar arasındaki farkın sebebi tespit edilerek
gerekli işlemlerin yapılması sağlanmalıdır.
BULGU 12: Haklar Hesabında İzlenmesi Gereken Bazı Tutarların Doğrudan
Giderler Hesabına Kaydedilmesi
Hizmet alımlarıyla edinilen plan/projelerinin ve bazı bilgisayar yazılımı ve lisans
alımları ile bunların güncellenmesi, yenilenmesi gibi kullanım ömrünü artıran hizmet
alımlarının 260-Haklar Hesabında izlenmediği ve giderleştirildiği görülmüştür.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “26 Maddi olmayan duran
varlıklar” başlıklı 208’inci maddesinde; bu hesap grubunun herhangi bir fiziksel varlığı
bulunmayan ve kurumun belli bir şekilde yararlandığı veya yararlanmayı beklediği
aktifleştirilen giderler ile belli koşullar altında hukuken himaye gören haklar gibi varlıklar ile
bunlar için hesaplanan birikmiş amortismanların kaydı için kullanılacağı ifade edilmiştir. Bu grupta yer alan hesaplar ise 260-Haklar Hesabı, 264-Özel Maliyetler Hesabı, 268-Birikmiş
Amortismanlar Hesabıdır.
Yönetmelik’in 210’uncu maddesinde, 260-Haklar Hesabının bedeli karşılığı edinilen
hukuki tasarruflar ile belirli alanlarda tanınan kullanma ve yararlanma gibi hak ve yetkiler
dolayısıyla yapılan ve ekonomik değer taşıyan harcamaların izlenmesi için kullanılacağı
belirtilmiştir.
Yapılan incelemede, 260-Haklar Hesabında izlenmesi gereken plan/projelerin,
bilgisayar yazılımı ve lisanslarının ve bunların kullanım ömrünün arttırılması amacıyla yapılan
geliştirme-yenileme hizmet alımlarının 630-Giderler Hesabına kaydedildiği tespit edilmiştir.
Projelerin haklar hesabında izlenmesiyle ilgili olarak;
Projelerin hazırlatılmasına ilişkin danışmanlık hizmet alımlarına ait birim fiyat
cetvellerinde, proje hazırlanabilmesi için gerekli çalışmalara da yer verilmekte olup yürütülen
bu çalışmalar için de ödeme yapılmaktadır. Ayrıca birim fiyat teklif cetvellerinde doğrudan
“plan/proje hazırlanması” kalemi de bulunmaktadır. Dolayısıyla ödenen hakedişler, hazırlık
sürecini ve nihai plan/projeyi kapsamaktadır. Nihai plan/proje için yapılan ödemelerin, belirli
alanlarda kullanma ve yararlanma gibi hak ve yetki tanınmış olması sebebiyle 260-Haklar
Hesabında izlenmesi gerekmektedir.
Projeler, bir yapım işine bağlanıldığı takdirde, yapım işi tamamlandığında ortaya çıkan
varlığın maliyetinin bir unsuru haline gelmektedir. Bu sebeple, 260-Haklar Hesabında izlenen
projelerin, yapım işinde kullanılması halinde, işin geçici kabulünün yapılmasıyla birlikte imal
edilen yapının maliyetine eklenmesi gerekmektedir.
Bilgisayar yazılımı ve lisanslarla ilgili olarak;
Söz konusu duran varlıkların edinimi gerçekleştiğinde 260 No.lu hesapta alınan yazılım
ürünü için açılan alt kodlara kaydedilmesi gerektiği açıktır. Söz konusu varlıkların kullanım
ömrünü veya değerini artıran harcamalar ise varlığın maliyetine eklenmelidir. Bu kapsamda
yenileme, güncelleme veya geliştirme adı altında yapılan ve yazılım ürünün kullanım ömrünü
bir seneden daha uzun olmak üzere artıran hizmet alımlarında, hizmet için ödenen tutarın 260
No.lu hesapta ilgili yazılım ürününe ilişkin alt koda eklenmesi gerekmektedir.
Bahsi geçen gayri maddi hak niteliğindeki alımların doğrudan giderleştirilmesi
sebebiyle 260-Haklar Hesabı eksik görünmekte iken 630-Giderler Hesabı ise aynı tutarda fazla görünmektedir. İdare tarafından yapılan tüm hizmet alımları 630-Giderler Hesabında
izlendiğinden mevzu bahis alımlara ilişkin tutarlar ayrıştırılamamıştır. Dolayısıyla bu hatanın
mali tablolarda yarattığı etki tutar olarak saptanamamıştır.
Ayrıca 630-Giderler Hesabı kullanılarak giderleştirme işlemi yapıldığında bahsi geçen
varlıklar mali tablolarda takip edilememektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; plan/projelerin
hazırlatılmasına ilişkin danışmanlık hizmet alımı işlerinde ödeme emirleri hazırlanırken
ödenecek tutarların 630-Giderler Hesabı yerine 260-Haklar Hesabında takip edilmesi
gerektiğine yönelik tüm birimlere kurum içi tebliğ yapıldığı, bulgu doğrultusunda işlem
yapılacağı ifade edilmiştir. Bilgisayar yazılımı ve lisanslara ilişkin ise İdare tarafından herhangi
bir açıklama yapılmamıştır.
Her ne kadar plan ve projelere ilişkin uygulama başlatılmış olsa da söz konusu hatalı
uygulamanın düzeltildiğine ilişkin herhangi bir tevsik edici belge sunulmamıştır. Ayrıca ilgili
hesaplar 2024 yılına ait mali tablolarda hatalı gözükmeye devam etmektedir.
Sonuç olarak, 630-Giderler Hesabındaki ilgili tutarların hesaplanarak 260-Haklar
Hesabında muhasebeleştirilmesi gerekmektedir.
BULGU 13: Altyapı Kazı İzni Harçları ile Bu Kazılardan Elde Edilen Gelirlere
İlişkin Tahakkuk Kayıtlarının Yapılmaması
Altyapı kazı izni harçları ile kazılardan elde edilen diğer gelirlerin (irat, kontrollük,
malzeme zayiat bedellerinin) tahakkuk kayıtlarının yapılmadığı ve ilgili birimler tarafından
yapılan muhasebe kayıtlarının birbiri ile uyumlu olmadığı görülmüştür.
2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun “Altyapı kazı izni harcı” başlıklı mükerrer
79’uncu maddesine göre; belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde umumi hizmet alanlarında
yapılacak kazı işlemleri için belediyece verilecek altyapı kazı izni, altyapı kazı izni harcına
tabidir. Altyapı kazı izni harcı, alan tahrip tutarı üzerinden binde 2 oranında alınır. Altyapı kazı
izni başvuruları on beş gün içerisinde sonuçlandırılır.
Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin “Görev ve
yetkileri” başlıklı 8’inci maddesinde; büyükşehir belediyesi sorumluluğuna bırakılan yerlerde
altyapı ile ilgili kazı yapacak gerçek ve tüzel kişilere izin ve kazı ruhsatı verileceği ve buna
ilişkin bedelin belirleneceği ifade edilmektedir.

Aynı Yönetmelik’in “Personel görevlendirilmesi” başlıklı 25’inci maddesinde ise, Alt
Yapı Koordinasyon Merkezi’nin (AYKOME) işlerini yürütmek üzere oluşturulan birimlerde
kontrollük hizmetlerinde personel görevlendirilebileceği belirtilmektedir.
25.10.2013 tarihli ve 2013/2-25 No.lu AYKOME Kararında; kaplama yapım işleri
analizlerine uygulanan belirli yüzdeliklerin, malzeme zayiatlarına (TL/m2
) tekabül eden
tutarların kazı talebinde bulunan kurum, kuruluş, tüzel veya özel kişilerden tahsil edilerek irat
olarak kaydedileceği belirtilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kayıt zamanı” başlıklı
50’nci maddesine göre; bir ekonomik değer yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde,
mübadeleye konu edildiğinde, el değiştirdiğinde veya yok olduğunda muhasebeleştirilir. Bütün
malî işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve her muhasebe kaydının belgeye dayanması
gerekmektedir.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nde, 12-22 kodlu faaliyet alacakları
hesap grubunun açıklamasına göre; kurumca gelir olarak tahakkuk ettirilen ve bir yıl içinde
ve/veya bir yıldan daha uzun sürede tahsili öngörülen her türlü vergi, resim, harç gelirleri, mal
veya hizmet satış gelirlerinden kaynaklanan senetli ve senetsiz alacaklar, verilen depozito ve
teminatlar ile mevzuatı gereğince bir yılı aşan bir süreyle tecil veya tehir edilen alacakların
izlenmesi için kullanılmaktadır.
Söz konusu Yönetmelik’in 120-Gelirlerden Alacaklar Hesabına ilişkin işlemleri
düzenleyen 87’nci maddesinde ise ilgili servislerce tahakkuk bordroları ya da tahakkuk
fişleriyle muhasebe birimine bildirilen gelirlerden alacak tahakkuklarının düzenlenecek
muhasebe işlem fişiyle ilgili hesaplara alınması suretiyle tahakkuk kayıtlarının yapılacağı, gün
içindeki gelirlerden alacak tahakkuklarının gün sonuna kadar muhasebe servisine bildirileceği,
diğer kamu idarelerinden alınması gereken yardımlar, paylar veya benzeri gelirler ile nakden
alınacak hasılat ve kâr paylarının da tahakkuk ettiğinde gelirlerden alacaklar hesabına
kaydedileceği ifade edilmiştir.
Özetle; kazı işlemleri için belediyece verilecek altyapı kazı izni, altyapı kazı izni harcına
tabi olup altyapı kazı izni harcı ise alan tahrip tutarı üzerinden binde 2 oranında alınmaktadır.
İdare tarafından altyapı ile ilgili kazı yapacak gerçek ve tüzel kişilere izin ve kazı ruhsatı
verilmekte olup AYKOME’nin işlerini yürütmek üzere oluşturulan birimlerde kontrollük
hizmetlerinde personel görevlendirilmektedir. AYKOME kararları ile de kazılara ilişkin belirlenen bazı bedeller zemin cinslerine göre tahsil edilip irat olarak kaydedilmektedir. Bu
kapsamda yapılan bütün malî işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve her muhasebe kaydının da
belgeye dayanması gerekmektedir. Bu kayıtların tahakkukunda ve tahsil edilmeyen bedellerin
takibinde faaliyet alacaklarının niteliğine göre bu grup içinde yer alan alt hesapların
kullanılması gerekmektedir.
Başvuru sahipleri (gerçek ve tüzel kişiler) tarafından kazılara ilişkin yapılan başvuralar
İdarece değerlendirildikten sonra sonuçlandırılmaktadır. Bu kapsamda “altyapı kazı ruhsat
formu” oluşturulmakta ve bu form vasıtasıyla ruhsat bedelini oluşturan kalemler
hesaplanmaktadır. Altyapı kazı ruhsat bedelini oluşturan kalemlerin tahakkukları Altyapı
Koordinasyon Şube Müdürlüğü, tahsilatlar ise Gelirler Şube Müdürlüğü tarafından
yapılmaktadır.
Yapılan incelemede, Altyapı Koordinasyon Şube Müdürlüğü tarafından altyapı kazı izni
harçlarının ve kazılardan elde edilen gelirlerin (irat, kontrollük ve malzeme zayiat bedellerinin)
tahakkuk kayıtlarının yapılmadığı tespit edilmiştir.
İSKİ, İGDAŞ ve BEDAŞ tarafından konuya ilişkin olarak ödenmesi gereken tutarların
mahsuben yapıldığı, mahsuptan önce Gelirler Şube Müdürlüğü tarafından tahakkuk kaydının
yapıldığı görülmüştür. Ancak bu üç tüzel kişilik haricindeki kişilerden tahsil edilecek ilgili gelir
kalemleri için Altyapı Koordinasyon Şube Müdürlüğü tarafından kullanılan sistemde
tahakkuklar oluşturulmakta ancak bu tutarlar muhasebe sistemine yansıtılmamaktadır.
Ayrıca Altyapı Koordinasyon Şube Müdürlüğünce sistem üzerinde tahakkuk edilmiş
olarak görünen tutarlar ile Gelirler Müdürlüğü tarafından tahsil edilen tutarların birbiri ile
uyuşmadığı görülmüştür.
Bu kapsamda 31.12.2024 tarihi itibarıyla;
Altyapı Koordinasyon Şube Müdürlüğü verilerine göre; altyapı kazı izin harcı
1.672.989,55 TL, kazılardan elde edilen gelirler (irat, kontrollük ve malzeme zayiat bedeli)
670.950.409,03 TL olarak tahakkuk etmiştir.
Gelirler Şube Müdürlüğü verilerine göre ise altyapı kazı izin harcı 1.317.745,97 TL,
kazılardan elde edilen gelirler ise 689.547.552,02 TL olarak tahsil edilmiştir.
Söz konusu tahsil edilen tutarlara ilişkin mali tablolarda tahakkuk kaydı
görünmemektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulguya konu edilen
hususa ilişkin işlemlerin gerçekleştirileceği, Altyapı Bilgi Sistemleri (AYBİS) programı için
çalışmalara başlandığı ifade edilmiştir.
İlgili birimler tarafından yapılan muhasebe kayıtları birbiri ile uyumlu olmadığı için 120-
Gelirlerden Alacaklar Hesabının ne tutarda eksik veya fazla göründüğü tam olarak tespit
edilememiştir.
Sonuç olarak, söz konusu bedellerin önce tahakkuk kaydının sonra da duruma göre
tahsilat ve takip kayıtlarının yapılması halinde İdare hesaplarında tutarlılık sağlanacaktır.
BULGU 14: İdarenin Banka Hesaplarından Doğrudan Kesilen Tutarların Hatalı
Muhasebeleştirilmesi
İdarenin banka hesaplarından doğrudan/haczen kesilen icra ödemeleri, banka komisyon
giderleri, kredilere ilişkin giderler ile genel bütçe vergi gelirlerinden yapılan kesintilere ilişkin
tutarların hatalı muhasebeleştirildiği görülmüştür.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 140-Kişilerden Alacaklar
Hesabına ilişkin “Hesabın niteliği” başlıklı 110’uncu maddesinde; 140-Kişilerden Alacaklar
Hesabının, faaliyet alacakları ve kurum alacakları dışında kalan alacakların izlenmesi için
kullanılacağı,
“Hesaba ilişkin işlemler” başlıklı 111’inci maddesinde; hesaba yapılacak kayıtlara
ilişkin olarak, Sayıştay ve diğer mahkemelerce verilip ilgili dairelerden kuruma tebliğ olunan
ilamlarla, denetim elemanlarının yaptıkları inceleme ve denetimler veya idare amirlerinin
yaptıkları kontroller sonucunda düzenleyecekleri raporlarla ortaya çıkan alacakların hesaba
kaydedileceği,
Belirtilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde 140-Kişilerden
Alacaklar Hesabına kayıt gerektiren alacakların Sayıştay ve mahkeme tarafından kuruma tebliğ
edilen ilamlarda yer alan alacaklar ile denetimler sonucu tespit olunan alacaklar olduğu ifade
edilerek, bu kapsamda yer almayan alacakların hesapla ilişkilendirilmemesi gerektiği
belirtilmiştir.

Yapılan incelemede, İdarenin yevmiye defterinde 140-Kişilerden Alacaklar Hesabına
ilişkin hatalı muhasebe kayıtlarının yapıldığı tespit edilmiştir. Şöyle ki; İdare aleyhine
sonuçlanan kamulaştırma veya tazminat davaları sonucunda yapılan kesintiler, bankalardan
çekilen kredilere ilişkin masraf ve sigorta giderleri, bankalardan alınan teminat mektubu
komisyon giderlerine ilişkin masraflar, İdarenin taraf olduğu davaların aleyhte sonuçlanması
sonucu üçüncü kişilere ödenmek üzere icra daireleri tarafından kesilen tutarlar ve genel bütçe
vergi gelirlerinden metro ve genel aydınlatma giderlerine ilişkin kesilen tutarlar; 140-Kişilerden
Alacaklar Hesabına borç, 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabına alacak kaydı
yapılarak muhasebeleştirilmektedir. Söz konusu tutarlar, İdarenin banka hesaplarından
doğrudan/haczen çekilen giderlere ilişkin tutarlar olup bu tutarların, 630-Giderler Hesabı
kullanılarak muhasebeleştirilmesi gerekmektedir.
Ayrıca Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nde 140-Kişilerden Alacaklar
Hesabına borç, 103-Verilen Çekler ve Gönderme Emirleri Hesabına alacak kaydı olacak şekilde
iki hesabın karşılıklı çalışacağına ilişkin bir düzenlemede bulunmamaktadır. Giderler Şube
Müdürlüğünün banka hesap özetinden gördüğü ilgili tutarları, kişi borcu açılmasını gerektiren
bir durumun bulunup bulunmadığını kontrol etmeden 140-Kişilerden Alacaklar Hesabında
izlemesi mevzuata uygun değildir. Zira mevcut durumun bu şekilde muhasebe kayıtlarına
alınması, İdarenin hesabından çekilmiş bir tutarın, İdarenin bir alacağı varmış gibi 140-
Kişilerden Alacaklar Hesabında bakiye birikmesine, giderlere ilişkin tutarların
aktifleştirilmesine ve mali tablo kullanıcılarına yanıltıcı bilgi sunulmasına neden olmaktadır.
Yıllar itibarıyla süre gelen ve 2024 yılsonu itibarıyla İdarenin banka hesaplarından icra
daireleri ve bankalar tarafından çekilen veya genel bütçe vergi gelirlerinden kesilen toplam
2.782.087.071,97 TL’lik tutarın 140-Kişilerden Alacaklar Hesabında izlenmesi mevcut
durumda kişi borcu olmamasına rağmen hesabın yanlış bilgi sunmasına neden olmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; haczen alınan
tutarların mahiyeti bilinmediğinden 630-Giderler Hesabının kullanılamayacağı, söz konusu
tutarların büyük çoğunluğunun kamulaştırmasız el atma davaları neticesinde kesilen tutarlardan
kaynaklı olduğu, diğer taraftan banka hesabından çekilen paranın hangi müdürlüğün işi olduğu
bilenemediğinden takip edilmesi açısından en uygun hesabın 140-Kişilerden Alacaklar Hesabı
olduğu düşünülerek kayıt yapıldığı ifade edilerek belirli periyotlarla hukuk müşavirliği ile
kesilen paranın mahiyeti hakkında yazışmalar yapıldığı ve kayıt edilen tutarların mahiyeti
belirlendiğinde 140-Kişilerden Alacaklar Hesabından çıkartıldığı belirtilmiştir. İdare tarafından her ne kadar kesilen paranın mahiyetinin bilinmediğinden kaynaklı 140-Kişilerden Alacaklar
Hesabının kullanıldığı ifade edilse de bilindiği üzere mahkeme kararı sonucu ödenmesine
hüküm olunan haciz vb. ödemeler idarelere bildirilmekte ve kesintiler belirli bir süre sonra
yapılmaktadır. Bu noktada davaların takibini yapan hukuk müşavirliğinin muhasebe birimiyle
gerekli yazışmaları yaparak, kesilecek paralar hakkında bilgilendirme yapması gerekmektedir.
Bu bağlamda, kesilen paranın mahiyetinin bilinmemesi, İdarenin birimleri arasındaki
koordinasyon eksikliğinden kaynaklı olup söz konusu tutarların 140-Kişilerden Alacaklar
Hesabında izlenmesi sonucunu doğurmayacaktır. Kaldı ki 140-Kişilerden Alacaklar Hesabı
İdarenin alacakları için kullanılması gereken bir hesap olup İdarenin borcundan kaynaklı
tutarların bu hesapta izlenmesi mevzuata aykırılık oluşturmaktadır.
Sonuç olarak; İdarenin banka hesaplarından doğrudan/haczen kesilen icra kesintileri ile
bankalar tarafından çekilen komisyon giderlerinin hatalı muhasebeleştirilmesi nedeniyle, 2024
yılı bilançosunda 140-Kişilerden Alacaklar Hesabı 2.782.087.071,97 TL fazla tutarla, faaliyet
sonuçları tablosunda da 630-Giderler Hesabı 2.782.087.071,97 TL eksik tutarla yer almıştır.
İdarenin banka hesaplarından yapılan bu kesintileri yukarıda belirtildiği şekilde mevzuata
uygun yapması gerekmektedir.
BULGU 15: Doğrudan Hizmet Alımı Kapsamında Çalıştırılan İşçiler İçin Kıdem
Tazminatı Karşılıklarının Ayrılmaması
İdarede 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca belediye şirketlerinden
doğrudan hizmet alımı yöntemiyle temin edilerek istihdam edilen işçiler için kıdem tazminatı
karşılığının ayrılmadığı görülmüştür.
4857 sayılı İş Kanunu’nun “Bazı kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanların kıdem
tazminatı” başlıklı 112’nci maddesinde, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci
maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi uyarınca yapılan alımlar kapsamında alt işverenler
tarafından çalıştırılan işçilerin kıdem tazminatlarının ilgili kamu kurum ve kuruluşları
tarafından ödenmesi hükme bağlanmış; bu madde kapsamında alt işverenler yanında çalışan
işçilerin bu işyerlerinde geçen hizmet süresinin hesabının, alt işverenden ve alt işveren
işçisinden istenecek belgeler ve ödeme süreci ile ilgili diğer usul ve esasların Hazine ve Maliye
Bakanlığı ile Kamu İhale Kurumunun görüşleri alınarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik
Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği, hüküm altına alınmıştır

Bahsi geçen madde çerçevesinde hazırlanan Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen
Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımları Kapsamında İstihdam Edilen İşçilerin Kıdem
Tazminatlarının Ödenmesi Hakkında Yönetmelik’teki düzenlemelere göre; idarelerin
bünyesinde 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesi birinci fıkrasının (e) bendine göre çalışan
personelin sayısının, çalıştıkları sürelerin, aldıkları ücretlerin, kıdem tazminatına dâhil olan ve
olmayan unsurlar da dikkate alınmak suretiyle hesaplanması, 472-Kıdem Tazminatı Karşılığı
Hesabında kıdem tazminatı karşılığı olarak gösterilmesi ve bu karşılıklardan faaliyet dönemi
içinde ödeneceği öngörülen tutarların uzun vadeli bu hesaptan çıkışının yapılarak 372-Kıdem
Tazminatı Karşılığı Hesabına aktarılması gerekmektedir.
Diğer yandan, 696 sayılı KHK’de belediyelerin, 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesi
birinci fıkrasının (e) bendine göre personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalesi
yapamayacağı, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri doğrudan hizmet alımı suretiyle
şirketlerine gördüreceği, daha önce bu kapsamda çalışan işçilerin de belediye şirketlerine
geçişinin yapılacağı hüküm altına alınmıştır.
4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesi 696 sayılı KHK ile değiştirilerek, personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları sonlandırılmıştır. Ancak, 375 sayılı KHK ile belediyeler
için personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerin, belediyelerin doğrudan hizmet alımı
yöntemiyle kendi şirketlerinden yapmaları düzenlenmiştir. Böylece, belediyelerin kendi
şirketlerinden yapmış olduğu personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarını, 4857 sayılı İş
Kanunu’nun 112’nci maddesi kapsamında değerlendirilmesi gerekecektir. Nitekim, bu
kapsamda çalıştırılan işçilerin kıdem tazminatları da İdare tarafından ödenmektedir.
Yapılan incelemede, 696 sayılı KHK öncesinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun
62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi uyarınca yapılan hizmet alımları kapsamında alt
işverenler tarafından çalıştırılan işçilerin kıdem tazminatlarının hesaplanmadığı, bu haliyle 696
sayılı KHK kapsamında şirketlere geçişi sağlanan işçiler açısından da benzer uygulamanın
devam ettiği, dolayısıyla bu işçiler için de kıdem tazminatı karşılığı ayrılmadığı tespit
edilmiştir.
Bu çerçevede, gerek muhasebenin temel kavramlarından olan ihtiyatlılık ve dönemsellik
ilkesi gerekse de mali tabloların İdarenin mali durumunu tam ve doğru olarak yansıtabilmesi
açısından kıdem tazminatı karşılık işlemlerinin ilgili mevzuat hükümlerine uygun
gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; doğrudan hizmet
alımı kapsamında çalıştırılan işçilerin kıdem tazminatı karşılıklılarının ayrılması için
çalışmaların devam ettiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, 696 sayılı KHK uyarınca belediye şirketlerinden doğrudan hizmet alımı
yöntemiyle temin edilerek istihdam edilen işçiler için kıdem tazminatı karşılıklarının
mevzuatında belirtilen şekilde ayrılıp muhasebeleştirilmemesi, 372/472-Kıdem Tazminatı
Karşılığı Hesabının olması gerektiğinden daha az görünmesine neden olmuştur.
B. DİĞER BULGULAR
Bu bölümde, mali rapor ve tablolara verilen görüş ile ilgili olmayan bulgular yer
almaktadır.
BULGU 1: Bazı Organizasyon İhalelerinde Hatalı Uygulamaların Bulunması
Kültür Daire Başkanlığı ile Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Daire Başkanlığı tarafından
yapılan bazı ihalelerde mevzuata aykırı uygulamaların bulunduğu görülmüştür.
Bulguya konu edilen ihaleler:
– Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğüne ait 2023/1318097 ihale kayıt numaralı İstanbul
Genelinde Yapılacak Muhtelif Kültürel &Sanatsal Etkinlikler, Muhtelif Kültür & Sanat
Organizasyonları, Bu Etkinlik ve Organizasyonların Tanıtım ve Duyuru Hizmetleri ile Muhtelif
Baskılı Materyallerin Temini Hizmet Alımı İşi,
– Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2023/1346092 ihale kayıt numaralı
2024 Yılı İstanbul Geneli Muhtelif Organizasyonlar ile Tanıtım- Duyuru Çalışmaları ve Baskılı
Materyallerin Temini Hizmet Alımı İşi,
– Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2023/1347879 ihale kayıt numaralı
2024 Yılı Muhtelif Video Çekimleri, Film Yapımları, Kitap ve Dergi Basımları, Medya / Basın
Takip Hizmetleri ile Mobil İletişim Araçları Temini Hizmet Alımı İşi,
Olup bahsi geçen ihaleler bulgu içinde ihale kayıt numarası ile anılacaktır

a) Planlamanın Doğru Yapılamaması Sebebiyle İhale Konusu İşlerin Doğrudan
Temin Yöntemi ile Yaptırılması
Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğüne ait 2023/1318097 ihale kayıt numaralı hizmet
alımı işine ilişkin planlamanın doğru yapılamaması sebebiyle hem bir önceki ihale ile bu ihale
arasındaki dönemde hem de söz konusu ihaleye ilişkin sözleşme süresi içinde doğrudan temin
yöntemi ile birçok kez hizmet alımı yapıldığı görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama talimatı ve
sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinin ikinci fıkrası ile harcama yetkililerinin harcama
talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin
etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken
diğer işlemlerden sorumlu olduğu hükmü tesis edilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinin birinci
fıkrasında; idarelerin, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde, ihtiyaçların uygun şartlarla ve
zamanında karşılanmasından sorumlu oldukları belirtilmiştir.
4734 sayılı Kanun’un “Doğrudan temin” başlıklı 22’nci maddesinin birinci fıkrasının
(d) bendinde; büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde bulunan idarelerin 2024 yılı için
431.810,00 Türk Lirasını aşmayan ihtiyaçlarının ihale komisyonu kurma ve 10’uncu maddede
sayılan yeterlik kurallarını arama zorunluluğu bulunmaksızın, ihale yetkilisince
görevlendirilecek kişi veya kişiler tarafından piyasada fiyat araştırması yapılarak doğrudan
temin edebileceği ifade edilmiştir.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme kapsamında
yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 24’üncü maddesi uyarınca;
hizmet alım ihalelerinde öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması
halinde, artışa konu olan iş; İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya
ekonomik olarak mümkün olmaması halinde sözleşme bedelinin %20’sine kadar oran dahilinde,
süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye
yaptırılabilmektedir.
Yapılan incelemede;
–

İstanbul genelinde yapılacak muhtelif kültürel-sanatsal etkinlikler, muhtelif kültürsanat organizasyonları, bu etkinlik ve organizasyonların tanıtım ve duyuru hizmetleri ile muhtelif baskılı materyallerin temini amacıyla her yıl aynı Şube Müdürlüğü tarafından hizmet alım ihalesi yapıldığı, periyodik olarak alım yapılmasına rağmen önceki döneme ait sözleşmenin bittiği tarih (31.12.2023) ile yeni döneme ait sözleşmenin (İKN: 2023/1318097)
başladığı tarih (25.01.2024) arasında planlama eksikliği sebebiyle yaklaşık 1 aylık sürenin bulunduğu, bu süre içinde 13 adet doğrudan temin usulü ile ihale kapsamına dahil olabilecek nitelikteki mal ve hizmet alımının yapıldığı ve bu alımlardan bazılarının doğrudan temin limitinin aşılmaması amacıyla parçalara ayrıldığı,- 2023/1318097 ihale kayıt numaralı ihaleye ait sözleşme bedelinin 934.447.750,00 TL
olduğu, sözleşme süresinin devamında ise ayrılan ödeneğin bitmesi ve 02.05.2024 tarihi itibarıyla iş artışı üstsınırına ulaşılmasısebebiyle ihale konusu işler için 10 defa doğrudan temin ile hizmet alımı yapıldığı,
Tespit edilmiştir.
Tablo 12: İhaleye Ayrılan Ödeneğin Tükenmesinin Ardından Doğrudan Temin Usulü ile Yapılan Alımlara İlişkin Bilgiler

Ayrıca Cumhurbaşkanlığı tarafından 30.06.2021 tarihli ve 31527 sayılı Resmî
Gazete’de yayımlanan 2021/14 sayılı ve “Tasarruf Tedbirleri” konulu Genelge’nin “Temsil,
Tören, Ağırlama ve Tanıtım Giderleri” başlıklı bölümünde, “Uluslararası toplantılar ile milli
bayramlar hariç açılış konferans seminer yıldönümü ve benzeri kutlama ve organizasyonlara
ilişkin faaliyetler nedeniyle gezi kokteyl yemek ve benzeri davetler düzenlenmeyecek, hediye
verilmeyecek ve diğer adlar altında ödeme yapılmayacaktır. Temsil ve ağırlama ödenekleri,
zorunlu haller dışında kullanılmayacaktır.” ifadesi yer almakta olup söz konu ihale veya
doğrudan temin ile gerçekleştirilen bu kapsamdaki iş ve işlemlerin, Genelge’de yer alan
düzenlemelere de uygun olmadığı anlaşılmıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 2023/1318097 ihale
kayıt numaralı hizmet alımına ilişkin çalışmalara 2023 yılının ekim ayında başlanmasına karşın birtakım prosedürler sebebiyle sürecin 2024 yılı ocak ayında tamamlandığı, bulguya konu
edilen doğrudan teminlerin farklı tarihlerde gerçekleştirilen bağımsız işlerden oluştuğu, bazı
işlerin gerçekleştirilmediği ve gerçekleştirilen alımların Tasarruf Genelgesine uygun olduğu
ifade edilmiştir.
2023/1318097 ihale kayıt numaralı hizmet alımında olduğu gibi İdare nezdinde
gerçekleştirilen pek çok ihale konusu işin her yıl düzenli olarak gerçekleştirildiği göz önüne
alındığında, süreklilik arz eden alımların ihale sürecinde bahsi geçen prosedürler sebebiyle
aksaklık yaşanmasının temel olarak planlama eksikliğinden kaynaklandığı düşünülmektedir.
İdare tarafından gerçekleştirilen işlerin birbirinden bağımsız olduğu iddia edilmiş olsa
da yapılan doğrudan teminlerden örneğin; “Kadınlara Özel Düzenlenen Etkinliklerde
Dağıtılmak Üzere Bez Çanta Alımı” ve “Kadınlara Özel Düzenlenen Etkinliklerde Dağıtılmak
Üzere Şal Alımı” işlerinin aynı nitelikte olduğu ve sözleşme tarihleri arasında bir gün
bulunduğu açıktır. Ayrıca Tasarruf Genelgesi’nde uluslararası toplantılar ile milli bayramlar
haricinde organizasyonların düzenlenmeyeceği belirtilmiş olup doğrudan temin ile
gerçekleştirilen bu işler kapsam dahilinde değildir.
Sonuç olarak, İdare tarafından yapılacak hizmetler ihale usulü ile gördürülecek ise
planlamanın doğru yapılarak ihale konusu hizmetlerin zamanında ve ihale kapsamında
karşılanması ve ihalelerde temin edilecek mal ve hizmetlerin miktarına ilişkin analizlerin doğru
yapılması gerekmektedir.
b) Aralarında Kabul Edilebilir Doğal Bir Bağlantı Bulunmayan Mal ve Hizmet
Alımlarının Bir Arada İhale Edilmesi
Kültür Etkinlikler Şube Müdürlüğü ve Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından
yapılan bazı ihalelerde aralarında doğal bağlantısı olmayan mal ve hizmet alımlarının bir arada
ihale edildiği ve rekabete aykırı şartlar sebebiyle bu iş kalemlerine ilişkin olarak ihale
maliyetinin arttığı görülmüştür.
4734 sayılı Kanun’un “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinin ikinci fıkrasında;
aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım
işleri bir arada ihale edilemeyeceği ifadesi bulunmaktadır.
Kanun’un temel ilkelerinden biri, mahiyetleri itibarıyla birbirinden farklı nitelik arz
ettiği için mal alımı, hizmet alımı ve yapım işinin bir arada ihale edilmemesidir. İdare tarafından yapılacak bir ihalenin hangi ihale türüne dâhil olduğunun ve buna bağlı olarak uygulanacak
ihale mevzuatının tespitinin yapılması gerekmektedir. Nitekim mal alımı, hizmet alımı ve
yapım işlerinde ihalenin konusu ve buna bağlı olarak mevzuatta yer alan hükümlerin
uygulanması farklılık göstermektedir.
Mal ve hizmet alımı veya yapım işlerinin bir arada ihale edilmesi, bu işlerden yalnız
biri hakkında teknik imkâna sahip isteklilerin ihaleye katılımını engellemektedir. Bu nedenle,
aralarında kabul edilebilir bir bağlantı olmadıkça mal alımı, hizmet alımı ve yapım işi ihaleleri
bir arada yapılması rekabet ilkesine de aykırılık teşkil etmektedir.
4734 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesine göre; “tedarikçi”, mal alım
ihalesine teklif veren gerçek veya tüzel kişileri veya bunların oluşturdukları ortak girişimleri
ifade ederken, “hizmet sunucusu” ise hizmet alım ihalelerine teklif veren gerçek veya tüzel
kişileri veya bunların oluşturdukları ortak girişimleri ifade etmektedir. Aralarında doğal
bağlantı bulunmayan mal ve hizmet alımının piyasada mal tedarikçisi tarafından karşılanan bir
ihtiyacın hizmet alımı içerisine dâhil edilerek, hizmet sunucusundan alınması rasyonel bir işlem
değildir. Çünkü hizmet sunucusu söz konusu malı satın alıp üzerine ayrıca yüklenici karı
ekleyerek teklif bedelini oluşturacağı için kaynakların verimli kullanılması ilkesine de aykırı
olacaktır. İdare ise hem mal satıcısına hem hizmet sunucusuna ayrı ayrı kar ödemiş olacaktır.
Yapılan incelemede; Kültür Etkinlikler Şube Müdürlüğü ve Halkla İlişkiler Şube
Müdürlüğüne ait aşağıdaki tabloda detayları gösterilen ihalelerde aralarında doğal bağlantı
olmayan mal ve hizmet kalemlerinin bir arada ihale edilerek rekabet ilkesine aykırı hareket
edildiği tespit edilmiştir.
Bulguya konu edilen üç ihalenin de yüklenicisinin İdarenin iştirak şirketleri olduğu
ancak aralarında doğal bağlantı bulunmayan bu iş kalemlerinin tedarikçisinin/hizmet
sunucusunun alt yüklenici olduğu, söz konusu iş kalemlerinin alt yükleniciden temin edilmesi
sebebiyle, diğer bir ifadeyle; rekabetçi koşullarda ihale iş ve işlemleri gerçekleştirilmemesi
sonucunda mal ve hizmetlerin doğrudan işi gerçekleştirecek kişilerden temin edilememesi
sebebiyle fiilen daha az maliyetle alınabilecek mal ve hizmetlerin daha yüksek bedelle
yaptırıldığı anlaşılmıştır.
– Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2023/1318097 ihale kayıt
numaralı ihalede; en az 50 farklı mal kaleminin (toplamda 822.500 adet ürünün) ihaleden
ayrılabilir nitelikte olduğu,Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2023/1346092 ihale kayıt numaralı
ihalede; en az 28 farklı mal kaleminin (1.496.250 adet ürünün) ihaleden ayrılabilir nitelikte
olduğu,
– Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2024 Yılı Muhtelif Video
Çekimleri, Film Yapımları, Kitap ve Dergi Basımları, Medya /Basın Takip Hizmetleri ile Mobil
İletişim Araçları Temini Hizmet Alımı İşinde (2023/1347879) ise ihalenin adından da
görüleceği üzere video çekimi/film yapımı işinin, kitap/ dergi basımı işinin, medya /basın takip
hizmetlerinin ve mobil iletişim araçları temini işinin birbirinden ayrılabilir nitelikte olduğu,
Anlaşılmıştır.
Bahsi geçen üç ihalede ayrılabilir nitelikte olup İdare tarafından sunulan veriler
üzerinden, alt yükleniciye yaptırılan iş kalemlerinde İdarenin ve yüklenicinin maliyetine ilişkin
karşılaştırma yapıldığında iş kalemleri arasındaki maliyet farkının %2 ile %22 arasında
değiştiği görülmüştür.
Tablo 13: Alt Yükleniciye Yaptırılan Örnek İş Kalemlerindeki Maliyet Farkı

Yukarıda bahsi geçen maliyet farkı, bir iş kaleminin alt yükleniciye yaptırılmasının
doğal sonucu olup buradaki eleştiri konusu, işin alt yükleniciye yaptırılması veya bu sebeple
fazladan maliyete katlanılması değildir. Bulguya konu edilen husus; rekabet ilkesinin gereği
olarak aralarında doğal bir bağlantı bulunmayan mal ve hizmet kalemlerinin bir arada ihale
edilmesi sonucunda ihalede istekli olabileceklerin kısıtlanmış olması ve daha uygun maliyete
elde edilebilecek ürünler için daha fazla ödeme yapılmasıdır. Şöyle ki;
Tablo 14: İhale Dokümanının İndirilme Sayısı ve Teklif Sayılarının Karşılaştırılmasına İlişkin Tablodan da anlaşılacağı üzere, ihale ile ilgilenen kişi sayısı fazla olmasına rağmen
rekabeti kısıtlayıcı unsurlar sebebiyle teklif veren birer firma bulunmaktadır ve bu firmalar da
İdarenin iştiraki olan şirketlerdir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; mevzu bahis alımlar
arasında doğal bir bağlantı olduğu, birlikte ihale edilmelerinin kamu yararı sağladığı, birden
fazla yüklenici ile muhatap olunması halinde işe ilişkin organizasyonun sağlıklı
yürütülemeyeceği ifade edilmiştir.
Ancak mevzuat hükümleri gereği konusuna göre ayrıştırılabilecek olan alımların bir
arada ihale edilmesi, rekabetin engellenmesine ve kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve
verimli kullanılamamasına yol açmaktadır.
Sonuç olarak; İdarece, aralarında doğal bağlantı olmayan iş kalemlerinin aynı ihale
kapsamında temin edilmemesi veya ihalenin kısmi teklife açılarak rekabetin sağlanması
gerekmektedir.
c) İhale İlan ve Dokümanında İşlerin Niteliklerinin Tam Olarak Belirtilmemesi
Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğünün 2023/1318097 ihale kayıt numaralı ihalesinde,
bazı iş kalemlerine ilişkin olarak ihale dokümanlarında işin niteliği, miktarı gibi hususların net
ve anlaşılır şekilde belirlenmediği görülmüştür.
4734 sayılı Kanun’un “İhale ve ön yeterlik dokümanının içeriği ve idari şartnamede yer
alması zorunlu hususlar” başlıklı 27’nci maddesinde, ihale dokümanında; isteklilere talimatları da içeren idari şartnameler ile yaptırılacak işin projesini de kapsayan teknik şartnameler,
sözleşme tasarısı ve gerekli diğer belge ve bilgilerin bulunacağı hükmü yer almaktadır.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması
ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinin birinci fıkrasında, birim fiyat üzerinden teklif
alınan ihalelerde; her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren
bir cetvel hazırlanacağı, bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata
dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurların gösterileceği, birim fiyata dahil olan maliyetlerin
iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenleneceği ve bu iş kalemine dahil
olmayan başka giderlerin öngörülmeyeceği düzenlenmiştir.
Yapılan incelemede, 2023/1318097 ihale kayıt numaralı ihalede; çocuk
oyunu/dans/gösteri hizmeti temini, konser/dinleti/gösteri hizmeti temini, performans sanatçıları
temini gibi performansa dayalı toplamda 143 adet hizmet kaleminin bulunduğu, Teknik
Şartname’de bu hizmet kalemlerine ilişkin olarak performansı gerçekleştirecek
sanatçılara/gruplara ödenecek kaşe bedelinin belirlendiği ancak gösterinin İstanbul’un
neresinde olacağı, gösteri alanının fiziki şartları, sanatçının yurt içinden/yurt dışından mı
getirileceği gibi unsurlara ilişkin açıklama yapılmadığı tespit edilmiştir.
Ayrıca söz konusu ihalede “kitap, kitap seti, eğitici oyun kartı, kartpostal seti, poster,
albüm, harita, harita kitabı, rehber ve katalog temini” işi 34 ayrı iş kalemi halinde sunulmuş
olup Teknik Şartname’de bu iş kalemlerinin tamamında;
“Aşağıda isimleri belirtilen kitap, kitap seti, eğitici oyun kartı, kartpostal seti, poster,
albüm, harita, harita kitabı, rehber ve kataloglardan ya da benzerlerinden … adet (toplam)
temini yüklenici firma tarafından gerçekleştirilecektir:
(…)
Yukarıda isimleri zikredilen eserlerin ya da benzerlerinin hangisinden kaçar adet temin
edileceğini idare belirleyecektir.”
Düzenlemesi yer almaktadır. İş kalemlerinin içeriği incelendiğinde, tedarik edilecek
eserlerin ve toplam kaç adet olması gerektiğinin belirtildiği ancak hangisinden kaçar adet talep
edileceği bilgisinin paylaşılmadığı tespit edilmiştir.
İşe ilişkin detayların şeffaf olmaması sebebiyle hem yaklaşık maliyetin hem de istekliler
tarafından verilen tekliflerin gerçeğe uygunluğu anlaşılamadığı gibi ihalede bulunan iş kalemlerinin yaklaşık %40’ında açık ve anlaşılır olmayan unsurların bulunması sebebiyle
rekabet de engellenmektedir.
Nitekim, bahsi geçen ihalede ihale dokümanının 6 kişi tarafından indirilmesine karşın
teklif sayısının ise 1 olmasının bir diğer sebebini de bu husus oluşturmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; kaşe bedeli belirlenen
kalemlerde gösteri alanı fiziki şartlarından bağımsız, sanatçının yurtiçi veya yurtdışından
geldiğine bakılmaksızın kaşe tutarının önem arz ettiği, “kitap, kitap seti, eğitici oyun kartı,
kartpostal seti, poster, albüm, harita, harita kitabı, rehber ve katalog temini” işinde ise materyal
sayılarının farklı olmasından dolayı 34 ayrı iş kalemi halinde düzenlendiği ve toplam sayıların
şartnamede belirtildiği ifade edilmiştir.
Bulguda da açıkça yer verildiği üzere, performansa dayalı hizmet kalemlerinin sadece
sanatçının kaşe bedeli üzerinden detaylandırılması ilgili sanatçının sunacağı gösteriye ilişkin
maliyetleri karşılamamaktadır. Kaşe bedeli, sanatçıya ödenecek olan tutarı göstermekte olup
bir organizasyon maliyeti; ulaşım, konaklama, organizasyon yeri temini gibi pek çok unsuru
içermektedir.
“Kitap, kitap seti, eğitici oyun kartı, kartpostal seti, poster, albüm, harita, harita kitabı,
rehber ve katalog temini” işinin materyal sayılarına göre 34 ayrı kaleme ayrıldığı doğru olmakla
birlikte, her bir iş kalemi içindeki materyallerin hangisinden kaçar adet temin edileceği bilgisi
ihale dokümanında yer almamaktadır. Bu hizmet kalemlerine ilişkin Teknik Şartname’de yer
alan “Yukarıda isimleri zikredilen eserlerin ya da benzerlerinin hangisinden kaçar adet temin
edileceğini idare belirleyecektir.” ifadesi bulgunun konusunu oluşturmaktadır.
Sonuç olarak, bir ihaleye ilişkin ilan, idari şartname, teknik şartname gibi dokümanların
işin tüm unsurlarını yansıtacak şekilde düzenlenmesi gerekmektedir.
d) İhale Kapsamındaki İşlerin Fiilen Tamamının Alt Yükleniciye Yaptırılması
Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğüne ait 2023/1346092 ihale kayıt numaralı ihale
kapsamındaki işlerin tamamının fiilen alt yükleniciye yaptırıldığı görülmüştür.
Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin “Alt yükleniciler” başlıklı 18’inci maddesinin ikinci
fıkrasında; alt yüklenici çalıştırılmasının idarenin iznine tabi olduğu işlerde, yüklenici
tarafından işin nevi itibarıyla idarece izin verilen kısımlarını yapacak alt yüklenicilerin isimleri ve yapacakları iş bölümlerini idarenin onayına sunulacağı ancak işin bütününün hiçbir suretle
alt yükleniciye yaptırılamayacağı düzenlemesi bulunmaktadır.
İhaleye ait sözleşmede ise “İdarenin izin verdiği alt yüklenicilerin listesi ve yapacakları
iş bölümleri ile bu alt yüklenicilerin çalıştırılması ve sorumlulukları bakımından Hizmet İşleri
Genel Şartnamesindeki hükümler uygulanacaktır” ibaresi yer almaktadır.
Yapılan incelemede, söz konusu ihalede toplamda 229 adet iş kalemi bulunduğu, bu iş
kalemlerinden 223 adedi için yüklenici tarafından alt yüklenici ile sözleşme imzalandığı, kalan
6 adet mal ve hizmet kalemlerine ilişkin ise gerçekleşme bulunmadığı tespit edilmiştir. Özetle,
ihale kapsamında gerçekleştirilen hizmetlerin tümü fiilen alt yüklenicilere yaptırılmıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; toplam 229 kalem iş
kaleminden 223 iş kalemi için İdarece onay verilerek alt yükleniciye yaptırıldığı, kalan 6 hizmet
kaleminin ise tasarruf tedbirleri, değişen ihtiyaçlar, teknik ve idari kısıtlar doğrultusunda
gerçekleştirilmediği, ihale işlemlerinin yürütülmesinde öneri doğrultusunda hareket edileceği
ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, hizmet alım ihalelerinde işin bütünün alt yükleniciye yaptırılması
mevzuata aykırılık teşkil etmekte olup İdare tarafından alt yüklenici onaylarının bu hususa
dikkat edilerek verilmesi gerekmektedir.
BULGU 2: Park ve Bahçeler Dairesi Başkanlığı Tarafından Yapılan Personel
Çalıştırılmasına Dayalı Doğrudan Hizmet Alımında Hatalı Uygulamalar Bulunması
İstanbul Büyükşehir Belediyesi Park ve Bahçeler Dairesi Başkanlığı tarafından yapılan
personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımında hatalı uygulamalar bulunduğu
görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci maddesinin (e) bendinde;
“1) 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu
idareleri (MİT Müsteşarlığı hariç) ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, 375 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (I) sayılı listede yer alan idarelerin merkez ve taşra
teşkilatları, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli
idare birlikleri, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri,
belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketler; merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumu, fon,
kefalet sandığı, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı, gençlik hizmetleri ve spor il müdürlüğü, mahalli idare ve şirket bütçelerinden veya döner sermaye bütçelerinden, anılan
liste kapsamındaki diğer idareler için ise kendi bütçelerinden personel çalıştırılmasına dayalı
hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamaz ve buna imkân
sağlayan diğer mevzuat hükümleri uygulanmaz.
2) Bu bendin uygulanmasında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; bu Kanun
ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale
dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı,
yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol
giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin
hizmet alımlarını ifade eder. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl
boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin
tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde,
sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı
hizmet alımı olarak kabul edilir. Hizmet alım sözleşmesi kapsamında niteliği birbirinden farklı
hizmet türlerinin bulunması halinde personel çalıştırılmasına dayalı olup olmama yönünden
yapılacak değerlendirme her hizmet türü için ayrı ayrı yapılır. Danışmanlık hizmetleri, hastane
bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetlerine ilişkin alımlar personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmez.” hükmü,
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 20’nci maddesinde;
“İl özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli
idare birlikleri, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu
İhale Kanununun 22 nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62 nci maddesinin birinci fıkrasının
(e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı
ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı
mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu
amaçla kuracakları bir şirkete gördürebilir.” hükmü bulunmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre, kapsamdaki kamu idareleri personel
çalıştırmasına dayalı hizmet alımı yapamayacak, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini
doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu
idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu
nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa, münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete
gördürebileceklerdir. 4734 sayılı Kanunu’nun 62’nci maddesinin (e/2) bendinde ise, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı açıklanmıştır. Bu bağlamda, mahalli idare veya şirketlerinin
bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık
çalışma saatlerinin tamamı idare için kullanılan park ve bahçe bakım ve onarımı işlerine ilişkin
alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilecektir.
375 sayılı KHK’nin geçici 23 ve 24’üncü maddeleriyle, kapsamdaki idarelerin personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alım sözleşmeleri kapsamında 04.12.2017 tarihi itibarıyla
yükleniciler tarafından çalıştırılmakta olanların, mevzuatta belirtilen şartları taşımaları
kaydıyla bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on gün içinde hizmet alım
sözleşmesini yapan idareye veya şirkete, ek 20’nci madde kapsamındaki şirketlerinde işçi
statüsünde çalıştırılmak üzere başvurarak, sürekli işçi kadrolarına geçirilmeleri düzenlenmiştir.
Söz konusu KHK’nin geçici 24’üncü maddesinde, yerel yönetimler için şirketlerde işçi
statüsüne geçirilenlerin, geçiş sürecine ilişkin düzenlemelere yer verilmiş; aynı maddenin altı,
yedi ve sekizinci fıkralarında ise;
“Bu maddenin uygulanmasında, mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan,
yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin
tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde,
sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar da personel çalıştırılmasına
dayalı hizmet alımı olarak kabul edilir.
Bu madde uyarınca hizmet alım sözleşmelerinin feshedilmiş veya iş eksilişi yapılmış
sayılacağı tarihten itibaren bu madde kapsamında yer alan idarelerde ve söz konusu
şirketlerde, ek 20’nci madde hükümleri saklı kalmak kaydıyla 4734 sayılı Kanun ve diğer
mevzuat hükümleri çerçevesinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapılamaz.
Diğer kanunların bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, kapsamdaki kamu idareleri için 02.01.2018 tarihi itibarıyla personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alım uygulaması sonlandırılmış, bu tarihe kadar yapılan personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alım ihaleleri kapsamında çalışan personel, kamu idarelerinin
mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu
amaçla kuracakları bir şirkete geçirilerek, bu tarihten sonraki personel çalıştırılmasına dayalı
hizmetleri 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 22’nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62’nci
maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın, doğrudan hizmet
alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi
bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürülecektir.
Böylece kapsamdaki kamu idareleri, belirtilen tarih itibarıyla personel çalıştırmasına
dayalı hizmet alımı yapamayacak, bu hizmetlerini kendi mevcut şirketlerine, bu nitelikte
herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete
gördürebileceklerdir. Nitekim 02.01.2018 tarihinden önce halihazırda taşeron firmalarda
çalışan personel idare şirketlerinde kadroya geçirilmiş, bu tarihten sonra ise personel
çalıştırmasına dayalı hizmet alım uygulaması sonlandırılmıştır.
Yapılan incelemede, Park ve Bahçeler Dairesi Başkanlığı Yeşil Alan ve Tesisler Yapım
Şube Müdürlüğü tarafından, 696 sayılı KHK kapsamında doğrudan hizmet alımı yoluyla,
İdarenin kendi şirketi olan Ağaç AŞ’den “Yeşil Alan ve Tesisler Yapım Şube Müdürlüğü
Doğrudan Hizmet Alımı” adıyla ve 1.117.578.714,45 TL bedel ile usulüne uygun olarak
personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapıldığı (KHK Dosyası), bunun dışında yine
Ağaç AŞ’den “2024 Yılı İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet Alımı
İşi” adıyla ve 3.520.096.661,07 TL bedel ile personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı
yapıldığı (Bakım Onarım Dosyası), ancak yapılan bu (Bakım Onarım Dosyası) hizmet alımının
696 sayılı KHK ile getirilen usule uygun olarak yapılmadığı tespit edilmiştir. Şöyle ki;
İdare tarafından 696 sayılı KHK ile getirilen usule göre, “Yeşil Alan ve Tesisler Yapım
Şube Müdürlüğü Doğrudan Hizmet Alımı” adıyla ve 1.117.578.714,45 TL sözleşme bedeli ile
“KHK Dosyası” olarak adlandırılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı
yapılmıştır. Bu dosyada personel, malzeme ve ekipman temin edilerek park ve bahçe bakım ve
onarımı için gerekli olan ihtiyaçlar temin edilmiştir. Bu alım, 2018 yılından önce taşeron
kadroda bulunup, 696 sayılı KHK ile birlikte Belediyenin kendi şirketinde kadroya geçirdiği
personelden oluşan ve yeni usule göre (2018 sonrası dönem) personel çalıştırılmasına dayalı
doğrudan hizmet alımının yapıldığı alımdır.
Yine İdare tarafından “2024 Yılı İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan
Hizmet Alımı İşi” adıyla ve 3.520.096.661,07 TL sözleşme bedeli ile “Bakım Onarım Dosyası”
olarak adlandırılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapılmıştır. Bu alım
ile de park ve bahçeler bakım ve onarımı için gerekli ihtiyaçlar temin edilmiştir. Ancak bu
ihtiyaçlar işçilik dahil pozlar oluşturularak gerçekleştirilmiştir. “Bakım Onarım Dosyası”
olarak adlandırılan bu alım, 1.183 pozdan oluşan ve İstanbul geneli yeşil alanların bakım ve onarımını içeren; inşaat, elektrik, tesisat, peyzaj, havuz işletme iş kısımlarından oluşan (yüzde
86’lık kısmı peyzaj) bir doğrudan hizmet alımıdır.
28.04.2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2018/11608 karar sayılı
“İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare
Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve
Esaslar”ın “Personel Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır” başlıklı
5’inci maddesinde;
“(1) İdarelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin
gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961
tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi uyarınca tespit ve ilan
edilen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde kırkını
aşamaz. Bu oran büyükşehir belediyelerinde yüzde otuz olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık
ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz
konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların
altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılmaz.
(2) Doğrudan hizmet alım sözleşmesi kapsamında çalışan işçi sayısı, 375 sayılı Kanun
Hükmünde Kararnamenin geçici 24’üncü maddesine göre işçi statüsünde geçişe esas sözleşme
kapsamında o iş için öngörülen işçi sayısını aşamaz. Ancak birinci fıkradaki oranın altında
kalan idarelerin şirketleri; bu oranın aşılmaması kaydıyla, işten ayrılanların yerine ve iş
artışının zorunlu olduğu durumlarda idarenin talebi üzerine yeni işçi alımı yapılabilir. İdareler,
belirlenen oranın aşılmaması kaydıyla personel çalıştırmasına dayalı yeni hizmetlerini
şirketlerine gördürebilir ve bu amaçla şirketler tarafından yeni işçi alımı yapılabilir.”
düzenlemesi bulunmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalardan da anlaşılacağı
üzere; 2018 yılı öncesinde taşeron kadroda bulunup, 696 sayılı KHK ile belediye şirketlerinde
kadroya geçirilen ve doğrudan hizmet alım sözleşmesi kapsamında çalışan işçi sayısı, işçi
statüsünde geçişe esas sözleşme kapsamında o iş için öngörülen işçi sayısını aşamaz. Ancak
yüzde otuzluk personel sınırı oranını aşmayan idare şirketleri, işten ayrılanların yerine ve iş
artışının zorunlu olduğu durumlarda idarenin talebi üzerine yeni işçi alımı yapabilir. İdareler,
belirlenen oranın aşılmaması kaydıyla personel çalıştırmasına dayalı yeni hizmetlerini
şirketlerine gördürebilir.

İdare tarafından, İdarenin kendi şirketi olan Ağaç AŞ’den yapmış olduğu “2024 Yılı
İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet Alımı İşi” adıyla ve
3.520.096.661,07 TL sözleşme bedeli ile “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan personel
çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımına ilişkin hatalı uygulama tespitleri aşağıda
sıralanmıştır.
 İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan personel
çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı, 696 sayılı KHK düzenlemesine göre yapılan bir
hizmet alımıdır ve mevzuatla belirlenen personel sınırı oranının aşılmaması kaydıyla, işten
ayrılanların yerine ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda yeni işçi alımı bu dosya içerisinde
yapılabilecektir. Bunun dışında İdarenin personel çalıştırmasına dayalı yeni bir hizmeti
olmadığı sürece, aynı iş için yeni bir personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı
yapmaması gerekmektedir.
İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan doğrudan hizmet
alımının içeriği; budama, sulama, çim biçme, temizlik gibi ihtiyaçlar için 1.420 personel, çim
biçme makinası, küçük el aletleri, yedek parçalar, temizlik malzemeleri gibi malzeme, ekipman
ve çeşitli araçlardan (Binek araç, kamyon, çöp kamyonu gibi) oluşmaktadır.
“Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan doğrudan hizmet alımının içeriğinde ise,
1.183 adet pozda; budama, sulama, çim biçme, temizlik, havuz temizleme dahil park bahçe
bakım ve onarımı için gerekli olan tüm faaliyet alanları bir bütün olarak bulunmakta ve İstanbul
geneli yeşil alan mahallerini içermektedir. Örneğin; “makine ile (ağaç) fidan çukuru açılması
ve topraklı fidan dikimi” iş kaleminin poz tarifi (işin nasıl yapılacağının tarifi); “…gerekli her
türlü işçilik, malzeme ve zayiatı, makine, alet ve edevat giderleri ile her türlü yükleme, taşıma,
boşaltma; genel giderler karşılığı kazık bedeli dahil makine ile fidan çukuru açılması ve dikimi
adet fiyatı.” şeklinde yapılmıştır. Bu şekilde diğer pozlarda; personel, malzeme ve ekipman,
araç ve diğer tüm girdiler dahil poz tariflenmiş ve herhangi bir ayrıştırma yapılmadan bir bütün
olarak ilgili poz için birim fiyat belirlenmiştir.
İdare tarafından “2024 Yılı İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet
Alımı İşi” adıyla ve 3.520.096.661,07 TL sözleşme bedeli ile Ağaç AŞ’den personel
çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının yapılması; aynı iş olan “park ve bahçe bakım
ve onarımı” için, halihazırda “KHK Dosyası” olarak adlandırılan bir hizmet alımının olması
nedeniyle mümkün bulunmamaktadır. Nitekim her iki hizmet alımında da aynı nitelikte
malzeme, ekipman ve araç bulunmakta ve her iki hizmet alımı da aynı alım usulüyle ve aynı yükleniciden yapılmaktadır. İş artışının gerekli olduğu durumlarda ise, mevzuatta belirlenen
şartların sağlanması kaydıyla, “KHK Dosyası” olarak adlandırılan doğrudan hizmet alımında
iş artışı yapılabilecektir.
 İdarenin “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırdığı personel çalıştırılmasına
dayalı doğrudan hizmet alımında; inşaat, elektrik, tesisat kısımları da bulunmaktadır. Bu işler
yapım işi niteliğinde olup, yapım işlerinin personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet
alımının yapıldığı usulde yapılması mümkün değildir. Bu işlerin 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu’nda belirtilen usullere göre ihale ile yapılması gerekmektedir. Mevcut durumda yapım
işleri, birim fiyat poz tarifleriyle ve doğrudan hizmet alımı usulü ile İdarenin kendi şirketi olan
Ağaç AŞ’ye verilmiştir. Ağaç AŞ tarafından ise bu işler alt yüklenicilere verilerek
yaptırılmaktadır.
 İdare tarafından “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan ve İdarenin şirketi
Ağaç AŞ’den yapılan personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı işinde belirtilen
işlerden bir kısmının, Ağaç AŞ tarafından alt yüklenicilere yaptırıldığı, İdarenin ise Ağaç
AŞ’nin alt yüklenici çalıştırmasıyla ilgili herhangi bir takip veya işlem yapmadığı tespit
edilmiştir.
696 sayılı KHK ile gelen yeni düzenlemelerde, mahalli idarelerin personel
çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini, İdarelerin kendi şirketleri aracılığıyla gördürebileceği
düzenlenmiş, 2018 yılı itibarıyla taşeron firma personelinin İdare şirketlerinde kadroya
geçmesiyle birlikte taşeron uygulaması sonlandırılmıştır.
İdarelerin kendi şirketlerinden yaptığı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet
alımlarının şirketler tarafından alt yüklenicilere yaptırılması, 375 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname’nin Ek 20’nci maddesinde belirtilen; “Belediyeler, personel çalıştırılmasına dayalı
hizmetleri doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından
fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine,
bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete
gördürebilir.” hükmüne aykırılık teşkil etmektedir.
İdare tarafından kendi şirketinden yapılan personel çalıştırmasına dayalı hizmet
alımının, İdare şirketi tarafından alt yüklenicilere yaptırılması, bununla birlikte İdare ile İdare
şirketi arasında imzalanan sözleşmede alt yüklenici çalıştırılabilmesine ilişkin düzenleme
yapılmaması, İdare şirketi ile alt yüklenici arasında imzalanan sözleşmelerde de alt yüklenici çalıştırılabilmesine ilişkin düzenleme yapılması, 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin
birinci fıkrasının (e) bendi ile 375 sayılı KHK’nin Geçici 23 ve 24’üncü maddesi hükümlerine
aykırılık teşkil etmektedir.
Bu kapsamda, Ağaç AŞ tarafından yüklenilen ve “Bakım Onarım Dosyası” olarak
adlandırılan iş kapsamında bulunan işlerden bir bölümü, kısımlar halinde (3 adet açık ihale ve
25 adet 4734 sayılı Kanun’un 3/g istisnası kapsamında) Ağaç AŞ tarafından alt yüklenicilere
verilmiştir. Bu durum, yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmekle birlikte,
alt yüklenicinin işin maliyeti ve kârı üzerinden işleri yapması, Ağaç AŞ’nin alt yüklenici
maliyeti ve kârı olarak İdareden ödeme almasından dolayı İdarenin daha fazla maliyete
katlanmasına neden olmaktadır.
 İdarenin “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırdığı personel çalıştırılmasına
dayalı doğrudan hizmet alımının ihale dokümanında, personel sayısına yer verilmemiştir.
Yaklaşık maliyet ve birim fiyat teklif cetvellerinin, yapım işlerinde kullanılan birim fiyatlar
üzerinden oluşturularak alımlar gerçekleştirilmiştir.
İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli
İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul
ve Esasların “Hizmetlerin gördürülmesi” başlıklı 6’ncı maddesinin üçüncü fıkrasında; bu
kapsamda yapılacak personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerin bedelinin tespitinde, Hizmet
Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin yaklaşık maliyetinin tespitine ilişkin hükümlerine
uyulmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı
ihalelerde yaklaşık maliyet” başlıklı 10’uncu maddesinde;
“(1) Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde, personel maliyeti, tarım dışında ve 16
yaşından büyük işçiler için belirlenmiş brüt asgari ücret tutarı ile bu tutar üzerinden
hesaplanan işveren payı toplamından az olmamak üzere bulunan maliyetler dikkate alınarak
hesaplanır.
(2) İhale konusu işte çalışacak personele ilişkin yemek, yol gibi maliyetlerin teklif
fiyatına dahil edilmesinin öngörüldüğü hallerde, yukarıda yapılan hesaplamalara; bu
maliyetlerin brüt tutarları da eklenir. Ayrıca personele nakdi olarak ödenmesi öngörülen yemek
ve yol bedelinin günlük brüt tutarları ile söz konusu yemek ve yol bedellerinin bir ayda kaç gün
üzerinden verileceği idari şartnamede gösterilir.

(3) Yaklaşık maliyetin hesabında ilgili mevzuatı uyarınca belirlenmiş kısa vadelisigorta
kolları prim oranı dikkate alınır ve bu oran idari şartnamede belirtilir.
(4) Personele asgari ücretin üzerinde ödeme yapılmasının öngörülmesi halinde, bu
ücretin brüt asgari ücretin en az yüzde (%) kaç fazlası olacağı idarece belirlenerek, bu oran
üzerinden yaklaşık maliyet hesaplanır ve söz konusu oran idari şartnamede açıkça gösterilir.
(5) Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında, ihale konusu işin niteliği
dikkate alınarak işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemleri
bulunması halinde, bu kalemlerin kapsamındaki işler dahil, ihale konusu işin yerine getirilmesi
için çalıştırılacak asgari personel sayısının ihale dokümanında belirtilmesi kaydıyla, işçi sayısı
yerine, yaptırılacak işi oluşturan iş kalemi veya kalemleri üzerinden teklif alınabilir.”
düzenlemesi yapılmıştır.
İdare tarafından, “Bakım Onarım Dosyası” işinin ihale dokümanlarında, sözleşmeye
esas işçilik kalemleri oluşturulmamış, sözleşme kalemlerinin asgari işçilik maliyetleri
hesaplanmamış, asgari işçilik maliyetleri üzerine sözleşme giderleri ve yüklenici kâr oranı
eklenerek yaklaşık maliyetin hesaplanması gerekirken bunun yerine yapım işlerinde kullanılan
iş kalemleri üzerinden yaklaşık maliyet hesaplanarak sözleşme imzalanmıştır. Söz konusu
uygulama yukarıda ortaya konulan mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.
 Söz konusu “Bakım Onarım Dosyası” olarak adlandırılan personel
çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımında personel sayısına yer verilmemesi yani
personel maliyetinin belirlenmemesi, İdarenin personel sınırı hesaplamasının da hatalı olmasına
neden olmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle;
– Kamu İhale Tebliği’nin 78.1.3. maddesinde, 30.09.2020 tarih ve 31260 sayılı Resmî
Gazete’de yayımlanan değişiklik ile 696 sayılı KHK kapsamında birim fiyatlı sözleşme
yapılabileceğinin belirtildiği; park, bahçe ve peyzaj bakım onarımları için tek bir sözleşme
yapılmasına ilişkin sınırlayıcı veya aksi bir hüküm bulunmadığı, İdarede yapılan birim fiyatlı
sözleşme kapsamında 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine sadık kalınarak hareket
edildiği,4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 4’üncü ve 5’inci maddelerinden bahsedilerek,
hizmet alımlarında, park bahçe ve yeşil alanlarda peyzaj bakım işleri ile birlikte bu alanların
bakım ve onarımını da kapsayan basit bakım onarım işlerinin bir arada yapılabileceği,
İdarece 7 gün 24 saat boyunca İstanbullular tarafından yoğun kullanılan park alanlarında
kullanım kaynaklı, yıpranma, kırılma, sökülme gibi bozulmalar olduğu vebu bozulan
bölgelerin; park alanlarını kullanan vatandaşların sağlığı ve kamu yararı için hemen müdahale
edilmesi adına tamiri ve onarımı gerektiği için bu konu özelinde gerekli iş kalemlerine yer
verildiği,
ifade edilmiş olsa da;
Bulgu konusu husus; halihazırda İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak
adlandırılan park bahçe bakım ve onarımı için personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet
alımı varken yine park bahçe bakım ve onarımı için aynı usulde ve aynı belediye iştirakinden
personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapılmasıdır.
28.04.2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2018/11608 karar sayılı
“İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare
Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve
Esaslar”ın “Personel Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır” başlıklı
5’inci maddesinde;
“(1) İdarelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin
gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961
tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi uyarınca tespit ve ilan
edilen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde kırkını
aşamaz. Bu oran büyükşehir belediyelerinde yüzde otuz olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık
ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz
konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların
altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılmaz.
(2) Doğrudan hizmet alım sözleşmesi kapsamında çalışan işçi sayısı, 375 sayılı Kanun
Hükmünde Kararnamenin geçici 24’üncü maddesine göre işçi statüsünde geçişe esas sözleşme
kapsamında o iş için öngörülen işçi sayısını aşamaz. Ancak birinci fıkradaki oranın altında
kalan idarelerin şirketleri; bu oranın aşılmaması kaydıyla, işten ayrılanların yerine ve iş
artışının zorunlu olduğu durumlarda idarenin talebi üzerine yeni işçi alımı yapılabilir. İdareler,belirlenen oranın aşılmaması kaydıyla personel çalıştırmasına dayalı yeni hizmetlerini
şirketlerine gördürebilir ve bu amaçla şirketler tarafından yeni işçi alımı yapılabilir.”
düzenlemesi bulunmaktadır.
Bu düzenlemelere göre; 2018 yılı öncesinde taşeron kadroda bulunup, 696 sayılı KHK
ile belediye şirketlerinde kadroya geçirilen ve doğrudan hizmet alım sözleşmesi kapsamında
çalışan işçi sayısı, işçi statüsünde geçişe esas sözleşme kapsamında o iş için öngörülen işçi
sayısını aşamaz. Ancak yüzde otuzluk personel sınırı oranını aşmayan idare şirketleri, işten
ayrılanların yerine ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda, idarenin talebi üzerine yeni işçi
alımı yapabilir. İdareler, belirlenen oranın aşılmaması kaydıyla personel çalıştırmasına dayalı
yeni hizmetlerini şirketlerine gördürebilir.
– 696 sayılı KHK ile belediyelerin kendi iştirakleri eliyle hizmet alımı yapmaları
yönünde bir düzenleme getirildiği, İdarenin de belediye şirketleri üzerinden personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları gerçekleştirdiği ve 4734 sayılı Kanun ve Kamu İhale
Tebliği’ne göre, İdarenin söz konusu hizmetlerin işçilik ve birim fiyatlı sözleşme ile
düzenlenmesinin mevzuatla örtüştüğünü değerlendirdiği ve birim fiyatlı sözleşmelerin
yapılmasının, işin doğası gereği açık alan çalışmaları, değişken maliyetler ve iş kalemlerinin
farklılığı gibi nedenlerle gerekli olduğu ve İdarenin park bakım hizmetlerini belediye şirketi
aracılığıyla yürütmesi ve işçilik maliyetlerinin iş kalemleri üzerinden hesaplanmasının, 696
sayılı KHK ve Kamu İhale Tebliği’nin gerektirdiği şekilde hizmetin niteliğine uygun bir
uygulama olduğu, belediye şirketiyle yapılan doğrudan hizmet alımının, bu tür sürekli
hizmetlerin sağlanması için uygun bir yol olduğu ifade edilmiş olsa da;
Bulgu konusu husus, İdarenin kendi şirketinden birim fiyatlı personel çalıştırılmasına
dayalı doğrudan hizmet alımı yapamaması değil, yukarıda da açıklandığı üzere; halihazırda
İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan park bahçe bakım ve onarımı
için personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı varken yine park bahçe bakım ve
onarımı için aynı usulde ve aynı belediye iştirakinden personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan
hizmet alımı yapılmasıdır.
– Yapılan birim fiyatlı sözleşme kapsamında alt yüklenici çalıştırılmasına yönelik
herhangi bir düzenleme bulunmamakla birlikte, belediye iştiraki tarafından İdareye sunulan
herhangi gibi alt yüklenici sözleşmesi ve çalıştırılmasına yönelik herhangi bir bildirim
yapılmadığı ifade edilmiş olsa da;İdare Ağaç AŞ’nin alt yüklenici çalıştırmasıyla ilgili bir takip veya işlem yapmamıştır.
Nitekim, 696 sayılı KHK ile gelen yeni düzenlemelerde, mahalli idarelerin personel
çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini, İdarelerin kendi şirketleri aracılığıyla gördürebileceği
düzenlenmiş, 2018 yılı itibarıyla taşeron firma personelinin İdare şirketlerinde kadroya
geçmesiyle birlikte taşeron uygulaması sonlandırılmıştır.
İdarelerin kendi şirketlerinden yaptığı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet
alımlarının şirketler tarafından alt yüklenicilere yaptırılması; 375 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname’nin Ek 20’nci maddesinde belirtilen; “Belediyeler, personel çalıştırılmasına dayalı
hizmetleri doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından
fazlası bu idarelere ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine,
bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete
gördürebilir.” hükmüne aykırılık teşkil etmektedir. Ayrıca İBB ile Ağaç AŞ arasında
imzalanan sözleşmede alt yüklenici çalıştırılabilmesine ilişkin düzenleme yapılmaması, İdare
şirketi ile alt yüklenici arasında imzalanan sözleşmelerde de alt yüklenici çalıştırılabilmesine
ilişkin düzenleme yapılması, 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e)
bendi ile 375 sayılı KHK’nin Geçici 23 ve 24’üncü maddesi hükümlerine aykırılık teşkil
etmektedir.
Fiili durumda, Ağaç AŞ tarafından yüklenilen ve “Bakım Onarım Dosyası” olarak
adlandırılan iş kapsamında bulunan işlerden bir bölümü, kısımlar halinde (3 adet açık ihale ve
25 adet 4734 sayılı Kanun’un 3/g istisnası kapsamında) Ağaç AŞ tarafından alt yüklenicilere
verilmiştir. Bu durum, yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmekle birlikte,
alt yüklenicinin işin maliyeti ve kârı üzerinden işleri yapması göz önünde bulundurulduğunda;
Ağaç AŞ’nin alt yüklenici maliyeti ve kârı olarak İdareden ödeme almasından dolayı İdarenin
daha fazla maliyete katlanmasına neden olmaktadır.
– Yapılan her iki sözleşmenin de kapsamının açık bir şekilde belirlendiği ve çalışma
alanlarının ayrıldığı, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ile birim fiyatlı hizmet
alımlarının, işin doğası gereği farklı kapsamları içerdiği ve herhangi bir mükerrer iş
yapılmasının mümkün olmadığı, sürecin yönetilmesi aşamasında ilgili denetim mercileriyle de
iş birliği yapılarak, tüm süreçlerin şeffaf bir şekilde yürütüldüğü ve 696 sayılı KHK’nın park
bakım işleri gibi kamu hizmetlerinin belediye iştiraklerine devredilmesi gerektiğini belirten
hükümlerinin, belirli kamu hizmetlerinin daha verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak
amacıyla getirilmiş bir düzenleme olduğu, belediye iştiraklerine yapılacak işlerin belirli kurallara ve denetimlere uygun olarak yapıldığı sürece, KHK’nın gerekliliğinin yerine
getirilmiş olduğu ifade edilmiş olsa da;
Yukarıda da belirtildiği üzere, bulgu konusu edilen husus; halihazırda İdare tarafından
yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan park bahçe bakım ve onarımı için personel
çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı varken, yine park bahçe bakım ve onarımı için
aynı usulde ve aynı belediye iştirakinden personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı
yapılmasıdır.
– Park bahçe bakım ve onarım işine yönelik doğrudan hizmet alım sözleşmesinin birim
fiyatlı yapılarak; nitelik ve nicelik bakımından birçok iş kaleminin gerçekleştirilmesinin
dönemsel ve mevsimsel farklılıklar göstermesi ve bu işler için işçilik üzerinden teklif
alınmasının sağlıklı ve uygun olmayacağının değerlendirilmesi, sunulan her hizmet işinde
işçilik, malzeme ve teknolojik gereçler gibi farklı girdi unsurlarının bulunması, yürütülen işin
temel ediniminin işçilik olmaması ve sözleşmede işçilerin mesailerinin tamamını İdarede
harcamaları yönünde herhangi bir düzenlemenin bulunmaması, İdare açısından hizmet işinin iş
kalemlerinin zamanında ve uygun olarak gerçekleştirilmesinin temel alınması sebebiyle işçi
sayısı yerine, yaptırılacak işi oluşturan iş kalemi veya kalemleri üzerinden teklif alındığı ve
İdare tarafından gerçekleştirilen park bakım ve onarım hizmetlerinin, 696 sayılı KHK, 4734
sayılı Kamu İhale Kanunu ve Kamu İhale Tebliği’ne dayanılarak yapıldığı ve bu konuda anılan
mevzuat hükümlerinde kısıtlayıcı ve yasaklayıcı bir hüküm bulunmadığı ifade edilmiş olsa da;
İdare tarafından yapılan ve “KHK Dosyası” olarak adlandırılan personel çalıştırılmasına
dayalı doğrudan hizmet alımı, 696 sayılı KHK düzenlemesine göre yapılan bir hizmet alımı
olup mevzuatla belirlenen personel sınırı oranının aşılmaması kaydıyla, işten ayrılanların yerine
ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda, yeni işçi alımı bu dosya içerisinde yapılabilecektir.
Bunun dışında, İdarenin personel çalıştırmasına dayalı yeni bir hizmeti olmadığı sürece, aynı iş
için yeni bir personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı yapmaması gerekmektedir.
Sonuç olarak, İdarenin kendi şirketinden yapacağı personel çalıştırılmasına dayalı
doğrudan hizmet alımının, 696 sayılı KHK ile belirlenen usule göre yapılması; inşaat, elektrik,
tesisat gibi yapım işi niteliğindeki alımlarının, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda belirtilen
usullere göre yapılması; İdare şirketinin yüklendiği personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan
hizmet alım işini alt yüklenicilere yaptırmaması; İdarenin söz konusu doğrudan hizmet alımında
personel maliyetine yer verilerek yaklaşık maliyetin hesaplanması ve personel sayısına ihale
dokümanında yer verilmesi; söz konusu doğrudan hizmet alımında personel maliyetine verilerek, İdarenin toplam yıllık personel giderinin doğru olarak hesaplanmasının sağlanması
gerekmektedir.
BULGU 3: Çözüm Merkezi İşletim Hizmet Alım İşi Kapsamında Hatalı
Uygulamaların Bulunması
Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından ihale edilen 2023/1349349 ihale kayıt
numaralı “Çözüm Merkezi İşletim Hizmet Alım İşi” kapsamında mevzuata aykırı
uygulamaların bulunduğu görülmüştür.
a) Personele Servis Hizmeti ile Yol Ücreti Ödeme İmkanının Birlikte Sağlanması ve
Personelin Servis Kullanımına İlişkin Kontrollerin Tam Yapılmaması
İhale kapsamında çalıştırılan personele yol ücreti ödenmesinde izlenen yöntemin
suistimale açık olduğu ve bazı durumlarda İdarenin fazladan maliyete katlandığı görülmüştür.
Çözüm Merkezi İşletim Hizmet Alım İşi çözüm merkezlerinde toplam 1.491 personel
ile hizmet verilmesine ilişkin olup sözleşme eklerinde her unvan için istenen şartlar ve günlük
ücret, prim gibi ödeme kalemleri gösterilmektedir.
İdari Şartname’nin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinde;
Sözleşme kapsamında çalıştırılacak her bir personele sözleşme süresince günlük brüt 120,00
TL yemek ücreti ve brüt 100,00 TL yol ücreti olmak üzere nakdi ödeme yapılacağı, ödemenin
ücret bordrosunda gösterileceği, yüklenici tarafından aylık 22 gün üzerinden yemek ve yol
hesaplanacağı, yemek, yol ücreti, fazla mesai ve prim bedellerinin banka aracılığı ile personele
ödeneceği ve bankadan alınan ödeme yaptığına ilişkin belgelerin İdareye ibraz edileceği ifade
edilmiştir.
Ayrıca birim fiyat teklif cetvelinde 55 adet servis hizmeti kalemi öngörülmüş olup bu
hizmete ilişkin detaylara Teknik Şartname’nin “9. Servis Hizmeti” başlığı altında yer
verilmiştir. Buna göre, her lokasyon için mesai başlangıç ve bitiş saatlerine göre ayrı servis
hizmeti kalemi belirlenmiştir. Güzergâh ve mesai saat bilgisi ise Teknik Şartname’nin ekinde
yer verilen tabloda yer almaktadır. Tablo incelendiğinde; bazı merkezi lokasyonların
gösterildiği, maliyetin hesaplanabilmesi için belli bir kilometre bilgisi verildiği fakat personelin
tam olarak nereye bırakılacağı hususunun muallakta bırakıldığı anlaşılmıştır. Tablonun bir
kısmı örnek olarak aşağıda bulunmaktadır:
Tablo 15: Servis Güzergahlarına İlişkin Tablo

Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından konuya ilişkin uygulamanın; gündüz
vardiyasında çalışan personelin toplu olarak mesai başlangıcında belli merkezlerden alınması
ve bu merkezlere bırakılması, gece vardiyasında çalışan personele mesai başlangıcında servis
imkânı sunulmaması ancak mesai bitişinde ise isteyen personelin adresine kadar götürülmesi
şeklinde yürütüldüğü belirtilmiştir. Ayrıca yol ücretinin her hâlükârda verildiği, sadece gece
vardiyası bitişinde servis kullanan kişilerden kesinti yapıldığı ifade edilmiş olup hakediş
ödemelerinin de bu doğrultuda yapıldığı görülmüştür.
Yapılan incelemede, servis hizmetinin uygulama detaylarına sözleşme ve eklerinde yer
verilmediği, bu sebeple hem yüklenici için bağlayıcı bir unsurun bulunmadığı hem de denetimin
zorlaştığı, gece vardiyasında görev alan personelden servis kullananların tespitinin sistemli bir
şekilde yapılmadığı ve tutulan listelerin suistimale açık olduğu, adresine kadar bırakılacağı
halde servis kullanmak istemeyen personele yol ücretinin tam ödenmesi ve servis hizmet
kalemine ilişkin hakediş ödemelerinin de kullanıcı sayısına bakılmaksızın yapılan sefere göre
hesaplanması sebebiyle iki kere maliyete katlanıldığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; servis hizmetinin
uygulamasına yönelik bulguda yer alan ifadelere paralel bilgi verilmiştir. Yapılan tespitlere
ilişkin açıklama yapılmamış olup sadece yürütülen taşıma hizmetinin tam teşekküllü bir servis
hizmeti değil, esnek ve sınırlı kapsamlı bir shuttle organizasyonu olarak değerlendirildiği ve
gece servisini kullanan personele ilişkin günlük olarak imza karşılığında kayıt tutulduğu ve bu
verilerin İdareye düzenli olarak teslim edildiği ifade edilmiştir.
Bulguda gece servisi hizmetinden yararlananlara ilişkin kayıt tutulmadığı değil, tutulan
kayıtların suistimale açık olduğu belirtilmiştir. Sunulan hizmetin adının ne olduğundan ziyade uygulama kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanılması açısından tekrar değerlendirilmelidir.
Sonuç olarak, yol ücretlerinin personele hangi şartlar altında ödeneceğine ve servis
hizmetinin sağlanacağı güzergahların detayına sözleşme eklerinde yer verilmesi, gece
vardiyasında görev alan personel arasında servis kullananlara ilişkin listelerin daha sistemli bir
şekilde tutulması ve ulaşım maliyetinin daha iyi analiz edilmesi gerekmektedir.
b) Bazı Unvanlar İçin İstenen Deneyim Süresi Şartının Mevzuata Uygun Olmaması
İhale kapsamında çalıştırılan bazı unvanlar için en az 6 ay süreli deneyim şartı getirildiği görülmüştür.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Personel durumuna ilişkin
belgeler” 40’ıncı maddesinin ikinci fıkrasında; çalıştırılacak personelin nitelikleri ve deneyim
süresi ile bunları tevsik edecek belgelere ilişkin düzenlemelerin teknik şartnamede yapılacağı,
asgari deneyim süresi öngörülmesi halinde, bu sürenin bir yıldan az beş yıldan fazla olmamak
üzere idare tarafından belirleneceği ifade edilmiştir.
Yapılan incelemede, Çözüm Merkezi İşletim Hizmet Alımı İşi kapsamında toplamda
28 ayrı unvanda 1514 personel öngörüldüğü, işin teknik şartnamesinde çağrı merkezi operatörü
ile çağrı merkezi operatörü (engelli) unvanları için kamu veya özel sektörde en az 6 ay çağrı
merkezi deneyimi şartı getirildiği tespit edilmiştir.
Teknik şartnamede öngörülen personel sayısının çağrı merkezi operatörü unvanı için
900, çağrı merkezi operatörü (engelli) unvanı için 30 olduğu dikkate alındığında bu iki unvan
için istihdam edilecek personel sayısının toplam sayının %61’ine tekabül ettiği görülmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; söz konusu işe ilişkin
çalışanların işten ayrılma oranının yüksek olması sebebiyle deneyim süresinin 6 ay olarak
belirlenmesinin zorunlu olduğu ifade edilmiştir.
Ancak istihdam sağlanacak pozisyonlara ilişkin deneyim süresi belirlenmesi zorunlu
olmayıp belirlenmesi halinde mevzuat düzenlemelerine riayet edilmelidir.
Sonuç olarak, teknik şartnamede personel için deneyim süresi öngörmek İdarenin
takdirinde olmakla birlikte bu sürenin mevzuata uygun olarak 1 yıl ile 5 yıl arasında
belirlenmesi gerekmektedir.

c) Engelli Personel Sayısının Mevzuatta Öngörülenden Az Olması
İhale kapsamında 4857 sayılı İş Kanunu hükümleri gereğince çalıştırılması gereken
sayıda engelli personelin istihdam edilmediği görülmüştür.
4857 sayılı Kanun’un “Engelli ve eski hükümlü çalıştırma zorunluluğu” başlıklı
30’uncu maddesinin birinci fıkrasında; elli veya daha fazla işçi çalıştırılan özel sektör iş
yerlerinde işverenlerin %3 oranında engelli personel çalıştırmakla yükümlü tutulduğu, aynı il
sınırları içinde birden fazla işyeri bulunan işverenin bu kapsamda çalıştırmakla yükümlü olduğu
işçi sayısının toplam işçi sayısına göre hesaplanacağı, oranın hesaplanmasında yarıma kadar
kesirlerin dikkate alınmayacağı, yarım ve daha fazla olanların tama dönüştürüleceği, iş yerinin
işçisi iken engelli hâle gelenlere öncelik tanınacağı belirtilmiştir. Aynı maddenin üçüncü
fıkrasında ise işverenlerin çalıştırmakla yükümlü oldukları işçileri Türkiye İş Kurumu aracılığı
ile sağlayacağı ifade edilmiştir.
Mezkûr Kanun’un “Engelli ve eski hükümlü çalıştırma zorunluluğuna aykırılık” başlıklı
101’inci maddesinde, bu Kanun’un 30’uncu maddesindeki hükümlere aykırı olarak engelli ve
eski hükümlü çalıştırmayan işveren veya işveren vekiline çalıştırmadığı her engelli ve eski
hükümlü ve çalıştırmadığı her ay için 20.901 TL (2024 yılı için) idari para cezası verileceği
hüküm altına alınmıştır.
Çözüm Merkezi İşletim Hizmet Alımı İşi kapsamında çağrı merkezi hizmeti
sunulmaktadır. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer
kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin ikinci alt bendi gereğince
mahalli idareler tarafından yapılan çağrı merkezi hizmetlerine ilişkin alımlar personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmemektedir. Bu sebeple çağrı merkezi
hizmet alımı doğrudan temin ile İdarenin iştirak şirketinden değil, ihale ile piyasadan
yapılmaktadır. İhalenin sözleşme süresi sona erdiğinde yeni sözleşmenin yüklenicisi değişse
bile çalışan personel değişmemekte istihdamda süreklilik sağlanmaktadır. Bu çerçevede,
personelin alt işvereni yüklenici firma iken asıl işvereni İdare olmaktadır.
Her ne kadar İdare tarafından teknik şartnamede öngörülen engelli personel sayısı 4857
sayılı Kanun’dahükmedilen asgari orana uygun olsa da istihdam edilen engelli personel
sayısıyla ilgili olarak alt işveren kadar asıl işveren olan İdarenin de sorumluluğu bulunmaktadır.
Yapılan incelemede, iş kapsamında istihdam edilen 1176 personelden 29’unun engelli
olduğu, bu sayının mevzuatta öngörülenden 6 kişi kadar eksik olduğu tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; çağrı merkezi
operatörlüğü görevinin yürütülebilmesi için görme ve işitme engelinin olmaması, bilgisayar
üzerinde işlem yapılabilmesi için iki elin de kullanabilmesi ve zihinsel bir engelin olmaması
gerektiği ifade edilmiştir.
Ancak İdare tarafından hazırlanan Teknik Şartname’de; “Çağrı Merkezi Operatörü
İşaret Dili Engelli” pozisyonunda 1 kişi, “Çağrı Merkezi Operatörü Yardımcısı (Engelli)”
pozisyonunda 15 kişi ve “Çağrı Merkezi Operatörü (Engelli)” pozisyonunda ise 30 kişi
çalıştırılması öngörülmüştür. Şartname’de engelli personele ilişkin belirlemelerin daha açık
yapılması önem arz etmektedir. Ayrıca Şartname’de bahsi geçen unvanlar haricinde 25 farklı
unvan daha bulunduğundan engelli personelin diğer görevler için de istihdam edilebileceği
değerlendirilmektedir.
Sonuç olarak, engelli personel sayısının en az 4857 sayılı Kanun’da belirtilen asgari
oranı karşılayacak şekilde arttırılması gerekmektedir.
BULGU 4: Spor Tesisleri, Okul Spor Salonları ve Spor Merkezlerinin İşletilmesi
ve Hazır Halde Bulundurulması Hizmet Alım İşinde Hatalı Uygulamalar Bulunması
İdare tarafından ihalesi yapılan ve birim fiyatlı olarak sözleşmesi imzalanan “2024 yılı
İstanbul Büyükşehir Belediyesine Ait Spor Tesisleri, Okul Spor Salonları ve Spor
Merkezlerinin İşletilmesi ve Hazır Halde Bulundurulması Hizmet Alım İşi” kapsamında
yapılacak iş kalemlerinin belli olmadığı ve bahse konu iş kapsamında yer almayan yerlerde
çalıştırılacak personelin, ihale kapsamında temin edildiği ve Teknik Şartname’nin açık ve
anlaşılır olmadığı görülmüştür.
a) Birim Fiyatlı Olarak Yapılan İhalede Yapılacak İş Kalemlerinin Belli Olmaması
İdare tarafından ihalesi yapılan ve birim fiyatlı olarak sözleşmesi imzalanan “2024 yılı
İstanbul Büyükşehir Belediyesine Ait Spor Tesisleri, Okul Spor Salonları ve Spor
Merkezlerinin İşletilmesi ve Hazır Halde Bulundurulması Hizmet Alım İşi” kapsamında
yapılacak iş kalemlerinin belli olmadığı görülmüştür.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme türleri” başlıklı 6’ncı
maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, yapım işlerinde; ön veya kesin projelere ve bunlara
ilişkin mahal listeleri ile birim fiyat tariflerine, mal veya hizmet alımı işlerinde ise işin ayrıntılı
özelliklerine dayalı olarak; idarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için istekli tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan
toplam bedel üzerinden birim fiyat sözleşme düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Şartnameler” başlıklı 12’nci maddesinin birinci
fıkrasında, ihale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin her türlü özelliğini belirten
idari ve teknik şartnamelerin idarelerce hazırlanmasının esas olduğu, ikinci fıkrasında ise ihale
konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir
parçası olan teknik şartnamelerde yer verileceği hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; mal veya hizmet
alımı işlerinde yapılacak olan işin ayrıntılı özelliklerine dayalı olarak, idarece hazırlanmış
cetvelde yer alan iş kalemleri ile teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan toplam
bedel üzerinden birim fiyat sözleşme düzenlenmesi, ihale konusu mal veya hizmet alımının her
türlü özelliğini belirten idari ve teknik şartnamelerin idarelerce hazırlanması ve mal veya hizmet
alımlarının teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer
verilmesi gerekmektedir.
İdare tarafından, 2023/1223204 ihale kayıt numaralı “2024 yılı İstanbul Büyükşehir
Belediyesine Ait Spor Tesisleri, Okul Spor Salonları ve Spor Merkezlerinin İşletilmesi ve Hazır
Halde Bulundurulması Hizmet Alım İşi” kapsamında ihaleye çıkıldığı, 1.784.178.000,00 TL
bedelle sözleşme imzalandığı görülmüştür.
Yapılan incelemede, ihalenin 24 iş kaleminden oluştuğu, bunlardan 19 iş kaleminin (1
ile 19 arasındaki iş kalemleri) 1. Grup, 2. Grup, (…), 19. Grup Spor Tesislerinin İşletilmesi ve
Hazır Halde Tutulması Hizmeti olarak 19 farklı gruba ayrıldığı, söz konusu ihaleye ait Teknik
Şartname incelendiğinde ise Şartname’nin 2’nci maddesinde, İdareye ait 78 adet spor tesisinin
faaliyet göstermiş olduğu spor branşlarına göre 19 farklı grupta değerlendirildiği, Şartname’nin
3 ile 26’ncı maddeleri arasında gruplandırılmış olan spor tesislerine ait yapılacak işlere detaylı
bir şekilde yer verildiği, ancak, Teknik Şartname’de detayları verilen işlerden hangi işin ne
miktarda yapılacağının ayrıntılı özelliklerine dayalı olarak birim fiyat teklif cetvelinde
gösterilmediği tespit edilmiştir.
Şöyle ki; birim fiyatlı olarak ihaleye çıkılan bir işte iş kalemlerinin miktarı ve her bir iş
kalemine ait birim fiyatın birim fiyat teklif cetvelinde gösterilmesi zorunludur. Ancak gruplar
halinde iş kalemlerinin belirlenmiş olduğu söz konusu ihalede böyle bir bilgiye
ulaşılamamaktadır.

Örneğin, ihalenin birim fiyat cetveli incelendiğinde; 1 sıra numaralı iş kaleminin
“1.Grup Spor Tesislerinin İşletilmesi ve Hazır Halde Tutulması Hizmeti” olduğu ve miktarının
365 gün olduğu, Teknik Şartname’nin 5’inci maddesinde “Spor Tesislerinde Üyelik Hizmetleri
ve Online Kayıt Hizmeti” ile ilgili işin yaptırılacağı, 6’ncı maddesinde “Spor Branşları Eğitim
ve Uygulama Hizmetleri” işinin yaptırılacağı, devamı maddelerde de farklı işlerin yaptırılacağı
belirtilmiştir. Ancak nitelik olarak her birinin bir iş kalemi olduğu bu hizmetlere ilişkin
yaptırılacak olan işlerin; ne miktarda yaptırılacağı, işlerin her birisi için yükleniciye ne tutarda
bedel ödeneceği ile ilgili işin ayrıntılı özelliklerine dayalı olarak hazırlanması gereken birim
fiyat cetvelinde bu bilgiler yer almamaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İdarenin sorumluluk
alanında 78 adet spor tesisi bulunduğu, her bir tesisin işlevselliğinin farklı olması sebebiyle bu
tesislerin 19 gruba kategorize edildiği, iş kapsamında İdare tarafından temin edilecek personelin
doğrudan hizmet alımı işi ile temin edildiği, spor tesislerinin işletilmesi ve hazır halde tutulması
işine ait teknik şartnamede bunların detaylandırıldığı ifade edilmiştir.
Halbuki; spor tesislerinin farklı şekilde kategorize edilmesi ve tesislerin birbirinden
farklı olması ihale aşamasında bu tesislere ilişkin oluşturulacak birim fiyat teklif cetvellerinin
detaylandırılmaması hususunu doğurmamaktadır. Bulgu metninden de anlaşılacağı üzere birim
fiyatlı olarak ihale edilen işlerin ilgili Kanun hükümleri doğrultusunda her bir iş kaleminin
ayrıntılı özelliklerine dayalı olarak birim fiyat teklif cetvellerinin hazırlanması gerekmektedir.
Ancak gruplar halinde iş kalemlerinin belirlenmiş olduğu söz konusu ihalede böyle bir bilgiye
ulaşılamamaktadır.
Sonuç olarak, birim fiyatlı işlere ait cetvellerin her bir iş kaleminin ayrıntılı özelliklerine
dayalı bir şekilde hazırlanarak ihale edilmesi gerekmektedir.
b) Spor Tesislerinin İşletilmesi İhalesi ile İlgili Olmayan İşlerin İhale Kapsamında
Alınması ve Teknik Şartnamenin Açık ve Anlaşılır Olmaması
“2024 Yılı İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne Ait Spor Tesisleri, Okul Spor Salonları
ve Spor Merkezlerinin İşletilmesi ve Hazır Halde Bulundurulması Hizmet Alım İşi”
kapsamında yer almayan yerlerde çalıştırılacak personelin ihale kapsamında temin edildiği ve
Teknik Şartname’nin açık ve anlaşılır olmadığı görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesine göre;
İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Mezkûr Kanun’un aynı maddesinde aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı
olmadığı sürece yapım işleri, mal alımı ve hizmet alımı işlerinin bir arada ihale edilemeyeceği
belirtilmiştir. Bu hükmün sadece mal ve hizmet alımı ile yapım işlerinin birbirleri arasında
birlikte ihale edilemeyeceği şeklinde değil, doğal bağlantı olmadığı sürece belirtilen ihale
türlerinin müstakil olarak kendi içlerinde de uygulanması gerektiği şeklinde anlaşılması
gerekmektedir.
Yapılan incelemede, İdare tarafından “2024 Yılı İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne Ait
Spor Tesisleri, Okul Spor Salonları ve Spor Merkezlerinin İşletilmesi ve Hazır Halde
Bulundurulması Hizmet Alım İşi” ihalesi gerçekleştirilmiştir. Söz konusu ihale İdareye ait 78
adet spor tesisinde hizmet alanlarının işletilmesi, spor araç-gereç ve malzemelerin spor
tesislerine ait hizmet alanlarında hazır bulundurulması, hizmet birimlerine idari-teknik ve
uzman personelin temini, spor tesisi tekniğine, teknolojisine ve amacına uygun işletilmesiyle
her türlü beden eğitimi ve spor hizmetlerinin yerine getirilmesi, spor tesisi bulunan ilçelerdeki
halkın fiziksel ve ruhsal yönden gelişimlerine katkı sağlamak amacıyla her yaştan sporcu
adayları ve abonelerine muhtelif spor branşlarında hizmet verilmesi, altyapı çalışmaları ışığında
yetenekli sporcu adaylarının Türk sporuna kazandırılması, spor tesislerinin ulusal ve
uluslararası müsabakalara hazır tutulması ve çeşitli kurum ve kuruluşların düzenleyeceği
sportif, sosyal ve kültürel amaçlı toplantı, konferans, panel ve çeşitli etkinliklere tahsis edilmesi
hizmetinin sağlanması ile ilgili hizmet alım ihalesidir.
Ayrıca ihale dokümanı içerisinde yer alan Teknik Şartname’nin, “Spor tesislerinin
işletilmesi ve hazır halde tutulması hizmetine ilişkin hususlar” başlıklı 3’üncü maddesinde; her
türlü beden eğitimi ve spor hizmetlerinin yerine getirilmesi, spor tesisi bulunan ilçelerdeki
halkın fiziksel ve ruhsal yönden gelişimlerine katkı sağlamak amacıyla her yaştan sporcu
adayları ve abonelerine muhtelif spor branşlarında hizmet verilmesini sağlayacağı belirtilmiştir.
Madde devamında, yüklenicinin tesislerin işletilmesi hizmeti kapsamında iş kalemi içerisinde
belirtilen hizmetlerin İdare tarafından görevlendirilen personelle birlikte yürüteceği de
belirtilmiştir. Hizmetlere bakıldığında spor branşları eğitimi ve uygulama hizmeti ile temizlik
hizmetinin bu kapsamda olduğu görülmüştür.
Söz konusu hükümler kapsamında, yüklenicinin spor ve temizlik hizmeti kapsamında
İdarenin personeli yanında kendi personelinin de ihale kapsamında çalıştırılacağı anlaşılmaktadır. Ancak ihale konusu işte yükleniciye ait herhangi bir spor eğitimi verecek
personel veya temizlik personeli olmadığı, söz konusu hizmetlerin İdarenin doğrudan hizmet
kapsamında aldığı personelle yürütüldüğü görülmüştür. Bu noktada, yüklenicinin spor eğitimi
ve temizlik hizmeti kapsamında vereceği hizmetin ne olduğu anlaşılamamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, İdarenin gerçekleştirmiş olduğu söz konusu ihaleye, ihale ile
ilgisi olmayan işlerin dâhil edilmesinin mevzuata aykırılık oluşturduğu düşünülmekle birlikte
ihale dokümanı içerisinde yer alan Teknik Şartname’nin açık ve anlaşılır olmadığı tespit
edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; ihalenin yapıldığı
tarihte personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarında birim fiyat teklif cetvelinde
personel için ayrı bir satır açılması ve işçilik giderlerine yer verilmesi hususunda bir zorunluluk
bulunmadığı, bu zorunluluğun ihale yapıldıktan sonraki bir tarihte geldiği, bundan sonraki
ihalelerde teknik şartnamenin daha açık ve anlaşılır olmasına özen gösterileceği ifade edilmiştir.
Halbuki; birim fiyatlı olarak ihale edilen bir işte yüklenici, teklifi teknik şartnamede yer
alan hususlara göre verileceğinden, ihale ile ilgisi olmayan veya ihale aşamasında gerçekleşip
gerçekleşmeyeceği belli olmayan işlerin teknik şartnamede yer almaması gerekmektedir.
Sonuç olarak, İdarenin yapacağı ihaleleri 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda yer alan
hükümlere uygun şekilde gerçekleştirmesi ve ihale dokümanı içerisinde yer alan şartnamelerin
daha açık ve anlaşılır olması gerekmektedir.
BULGU 5: Bazı İhalelerin Planlama Eksikliği Sebebiyle Pazarlık Usulü ile
Yapılması Sonucunda Rekabetin Engellenmesi
Bazı hizmet alım ihalelerinin planlama eksikliği sebebiyle pazarlık usulü ile yapılması
sonucunda İdare tarafından rekabetin sekteye uğratıldığı görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinin birinci
fıkrası gereği; idareler, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit
muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve
zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aynı maddenin dördüncü fıkrasında ise bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde açık ihale
usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel usulü olduğu, diğer ihale usullerinin
Kanun’da belirtilen özel hallerde kullanılabileceği hükmü yer almaktadır.

Mezkur Kanun’un “Pazarlık usulü” başlıklı 21’nci maddesinin (b) bendine göre; doğal
afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen veya yapım
tekniği açısından özellik arz eden veya yapı veya can ve mal güvenliğinin sağlanması açısından
ivedilikle yapılması gerekliliği idarece belirlenen hallerde veyahut idare tarafından önceden
öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu
olması halinde pazarlık usulü ile ihale yapılabilmektedir. Söz konusu hükme istinaden pazarlık
usulü ile ihale yapılması halinde ilan yapılması zorunlu değildir. İlan yapılmayan hallerde ise en
az üç istekli davet edilerek, yeterlik belgelerini ve fiyat tekliflerini birlikte vermeleri
istenmektedir.
Aynı Kanun’un “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin
birinci fıkrasının (b) bendinde; öngörülen ödeneklerin kullanılmasına imkan verecek süre dikkate
alınarak, idarelerce ihalelerin zamanında yapılması, birden fazla yılı kapsayan ve yatırım niteliği
olan işlerde (doğal afetler nedeniyle yapılması gerekenler hariç) ise yılın ilk dokuz ayında ihalenin
sonuçlandırılmasının esas olduğu ancak ertesi malî yılda gerçekleştirilecek süreklilik arz eden
mal ve hizmet alımları için bir önceki malî yıl sona ermeden ihaleye çıkılabileceği ifade
edilmektedir. Bentte yer alan “ihalelerin zamanında yapılması” ifadesi mevzuatta öngörülen
süreler doğrultusunda planlama ile ilgilidir.
Mevzuatta öngörülen sürelerin dikkate alınması hususu ise temel ihale usullerinden biri
olması sebebiyle açık ihale üzerinden açıklanacaktır. 4734 sayılı Kanun’un çeşitli hükümlerine
göre; yaklaşık maliyeti eşik değerlere eşit veya bu değerleri aşan açık ihalelerde ihaleden en az
40 gün önce ilan verilmesi gerekmektedir. Ancak 01.06.2019 tarihinden itibaren ihaleye katılmak
için ihale dokümanın Elektronik Kamu Alımları Platformu üzerinden e-imza veya elektronik
yöntemlerden birisi kullanılarak indirilmesi zorunluluğunun getirilmesi ile bu süre 28 gün olarak
uygulanmaktadır. İhale komisyonunca ihale kararının verilmesinin ardından ihale yetkilisi
tarafından ihale karar tarihini izleyen en geç beş iş günü içinde karar onaylanmakta veya iptal
edilmektedir. İhale kararının ihale yetkilisi tarafından onaylandığı günü izleyen en geç üç gün
içinde, ihale üzerinde bırakılan dahil olmak üzere, ihaleye teklif veren bütün isteklilere ihale
sonucu bildirilmektedir. Açık ihalelerde sözleşmenin imzalanabilmesi için ihale sonucunun
isteklilere bildirilmesinden itibaren on gün süre ile beklenmelidir. Bu on günlük süre şikâyet
mekanizmasının işletilebilmesi için tanınmıştır. On günlük sürenin bitişini izleyen günden
itibaren ve eğer yapıldıysa ön mali kontrolün tamamlandığı tarihten itibaren üç gün içinde ihale
üzerinde bırakılan istekliye sözleşmeyi imzalaması için davet gönderilmektedir. Davetin tebliğini
tarihini izleyen on gün içinde ise sözleşme imzalanmaktadır.

Kanun’da ihale komisyonu tarafından ihale kararının verilmesine ilişkin bir süre
belirlenmemiştir. Komisyonca, karara varılmadan önce, tekliflere ilişkin yazılı açıklama
yapılması veya belgelerde bilgi eksikliği olması halinde bu eksikliğin giderilmesi için isteklilere
süre tanınabilmektedir. Komisyon tarafından ihale kararının ihale tarihinde verildiği varsayımı
altında, yukarıda yer verilen sürecin en hızlı şekilde ilerlemesi halinde dahi ihale ilanından
itibaren en az 42 günlük bir süreye ihtiyaç duyulurken bu süre 59 güne kadar çıkabilmektedir.
Komisyon tarafından ihale kararının verilme süresinin değişkenliği göz önünde
bulundurulduğunda daha fazla süreye ihtiyaç duyulabileceği aşikardır. Bu durumda, mali yılın
başı itibarıyla süreklilik arz eden bir mal ve hizmet alımının gerçekleşebilmesi için önceki yılın
bitişine en az iki ay kala ihale ilanının yapılmış olması gerekmektedir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Süreklilik arz eden mal ve hizmet alımlarının kesintiye
uğratılmadan temini” başlıklı 20.1. maddesinde ise 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin (b)
bendinde atıfta bulunularak; ihale ile ilgili ilan süresi ve ihale sürecinin belirli bir zaman alacağı
da dikkate alınarak ertesi yılda gerçekleştirilecek bu tür mal ve hizmet alımı ihalelerine mali yıl
sona ermeden çıkılabilmesi için imkan tanındığı ancak yılın sonunda ya da ertesi yılın başında
çıkılan ihalelerde, önceden öngörülemeyen nedenlerle ihale sürecinin uzadığı durumlarda
süreklilik arz eden bu alımların kesintiye uğratılmamasını teminen, ihale sonuçlandırılıncaya
kadar geçecek süre içindeki ihtiyaçların 4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin (b) bendindeki
kapsamında değerlendirilebileceği düzenlenmiştir.
Buna göre; ertesi yılda gerçekleştirilecek süreklilik arz eden mal ve hizmet alımlarında
ihale süreci mali yıl sona ermeden başlatılabilmektedir. Yıl sonunda veya ertesi yılın başında
çıkılmış bir ihalede, öngörülemeyen bir sebeple ihale sürecinin uzaması halinde, ihale
sonuçlanıncaya kadarki süre için ilgili mal veya hizmet pazarlık usulü ile temin edilebilmektedir.
Yapılan incelemede, süreklilik arz eden mal ve hizmet alımlarında, planlama eksikliği
sebebiyle ihalelere geç çıkılması sonucunda ilan yapılmaksızın İdare tarafından belirlenen üç
firmanın ihaleye davet edilmesi suretiyle pazarlık usulüne başvurulduğu tespit edilmiştir.
Açık ihale sürecinin aksaması neticesinde hem ihtiyaçların zamanında karşılanması ve
kaynakların verimli kullanılması ilkeleri zedelenmiş olup hem de ilgili hizmet, ihale
sonuçlanana kadar geçecek süre için rekabet sağlanmaksızın temin edilmiş olmaktadır.
Tablo 16: Süreklilik Arz Eden Mal ve Hizmetlerden Pazarlık Usulü ile Alımı Yapılanlar
Birim Aksaklık Yaşanan Açık İhalenin Pazarlık Usulü ile Yapılan İhalenin

Doğru planlama yapılması halinde mal ve hizmet alımlarının rekabet koşulları sekteye
uğratılmaksızın açık ihale ile gerçekleştirilmesi veya pazarlık usulü ile alım yapılmasının
kaçınılmaz olduğu hallerde de sözleşme süresinin daha kısa tutulmasının mümkün olduğu
görülmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdarenin ilgili her bir birimi tarafından özetle;
yukarıda yer verilen tabloda belirtilen aksaklık sebepleri tekrar edilmiş ve yürütülen faaliyetlerin devamlılığı açısından yaşanan aksaklık sonucunda pazarlık usulü ile alım
yapılmasının elzem olduğu ifade edilmiştir.
Ancak bulgu konusu edilen husus; pazarlık usulü yapılan söz konusu alımlara ilişkin
değil, açık ihale sürecinde yaşanan aksaklıkların etkilerinin planlama eksikliği sebebiyle
bertaraf edilememesine ilişkindir.
Sonuç olarak, ihale sürecinde görev alan tüm birimlerin görevlerini zamanında yerine
getirmesi ve 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerine uygun hareket edilmesi gerekmektedir.
BULGU 6: Aralarında Doğal Bir Bağlantı Olmayan İşlerin Bir Arada İhale
Edilmesi
İdare tarafından aralarında doğal bir bağlantı bulunmayan bazı işlerin bir arada ihale
edildiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde;
İdarelerin, bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu; aralarında
kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işlerinin
bir arada ihale edilemeyeceği hüküm altına alınmıştır. Bu ilkelerin ortak ve temel gayesi,
ihalelerde rekabeti engelleyecek düzenlemelerin önüne geçmek, katılımın artmasını sağlamak
ve bunun sonucunda idarelerin ihtiyaçlarını uygun şartlarla karşılamasını ve kamu
kaynaklarının verimli kullanılmasını sağlamaktır.
Yapılan incelemede, İdare tarafından aralarında doğal bir bağlantı bulunmayan bazı mal
ve hizmet alımları ile yapım işlerinin birlikte ihale edildiği tespit edilmiştir. Söz konusu hatalı
uygulamaya ilişkin bazı örnekler şu şekildedir:

Mevzuat hükümleri gereği birbirinden bağımsız hizmet işlerinin hizmet sunucusuna,
mal alımlarının mal tedarikçisine ve yapım işlerinin de yapım müteahhidine yaptırılması
gerekmektedir. Bu durumun tek istisnası ise bu işler arasında kabul edilebilir doğal bağlantı
olması halidir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Çevre Koruma ve
Hafriyat Kontrol Merkezinin Hizmete Hazır Halde Tutulmasına Yönelik Makine, Ekipman,
Malzeme Temini ile Merkezin İşletilmesi ve Bakım Onarımı Hizmeti Alımı İşi ile ilgili olarak,
yeni yapılacak ihalede gerekli çalışmaların yapılarak aralarında kabul edilebilir doğal bir
bağlantı bulunmayan işlerin bir arada ihale edilmeyeceği; 2024 Yılı Akaryakıt ve Seçici
Katalitik İndirgeme Sıvısı Alım İşi ile ilgili olarak, ihaleyi oluşturan tüm kalemlerin işin niteliği
ve sürekliliği açısından bir bütünü ihtiva ettiği ancak ihalede yer alan ve İdare’nin akaryakıt
depolarının yapımını içeren iş kalemlerinin 2025 yılı ihalesinde yer alan iş kalemleri arasından
çıkarıldığı; 2024 Yılı Muhtelif Gençlik ve Spor Organizasyonları ile Bu Organizasyonların
Tanıtım Duyuru Çalışmaları Hizmet Alım İşi ile ilgili olarak ihalenin 363 kalemden oluştuğu,
ihale konusu işin baştan sona yürütülmesi için gereken bütünlüklü bir iş olduğu, işin
gerçekleşmesi esnasında İdare tarafından birden fazla yüklenici ile muhatap olmanın iş sahası
paylaşımının program ve organizasyon tarafında sorunlar oluşturacağı, bu durumların işin
yapılmasında etkinlik ve verimliliği engelleyeceği; Organizasyon Hizmeti Alımı İşi ile ilgili
olarak ise ihale konusu işe ait kalemlerin arasında kabul edilebilir doğal bir bağlantı bulunduğu
belirtilmiş olup bundan sonraki süreçte mevzuat hükümleri ve bulguda belirtilen hususlar da
dikkate alınarak gerekli çalışmaların yapılacağı ifade edilmiştir.
Halbuki; bulgu metninden de anlaşılacağı üzere aralarında kabul edilebilir doğal bir
bağlantı olmayan mal ile hizmet ve yapım işlerinin bir arada ihale edilemeyeceği hüküm altına alınmıştır. Burada mevzuat hükmünün amacı, ihale aşamasında rekabeti, saydamlığı ve eşit
muameleyi sağlamaktır. Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı bulunmayan işlerin bir
arada ihale edilmesi 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerine ayrılık teşkil etmektedir.
Sonuç olarak, aralarında kabul edilebilir doğal bağlantı bulunmayan mal ve hizmet
alımları ile yapım işlerinin bir arada ihale edilmemesi gerekmektedir.
BULGU 7: Bazı İhaleler Kapsamındaki Hizmetlerin İdarenin Görev ve Yetki
Alanı Dışında Gerçekleştirilmesi
Halkla İlişkiler Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2023/1346092 ihale kayıt numaralı
2024 Yılı İstanbul Geneli Muhtelif Organizasyonlar ile Tanıtım- Duyuru Çalışmaları ve Baskılı
Materyallerin Temini Hizmet Alımı İşi’ne ait birim fiyat teklif cetveline dahil edilen “dağıtım
hizmeti 4” ile 2023/1347879 ihale kayıt numaralı 2024 Yılı Muhtelif Video Çekimleri, Film
Yapımları, Kitap ve Dergi Basımları, Medya/Basın Takip Hizmetleri ile Mobil İletişim Araçları
Temini Hizmet Alımı İşi’ne ait birim fiyat teklif cetveline dahil edilen “dergi dağıtımı 1” iş
kalemleri kapsamında İstanbul ili dışında da dergi dağıtımı yapıldığı görülmüştür.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “2. Mahalli idareler” başlıklı 127’nci maddesi ile
mahalli idarelerin il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere
kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanunda gösterilen, seçmenler tarafından
seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri olduğu hüküm altına alınmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 2’nci geçici maddesine göre bu Kanun’un
yürürlüğe girdiği tarihte; büyükşehir belediye sınırları, İstanbul ve Kocaeli ilinde, il mülkî
sınırıdır.
Anılan Kanun’un “Diğer hükümler” başlıklı 28’inci maddesinde, 5393 sayılı Belediye
Kanunu ve diğer ilgili kanunların bu Kanun’a aykırı olmayan hükümlerinin ilgisine göre
büyükşehir belediyeleri hakkında da uygulanacağı hükmü yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesine göre belediye,
belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar
organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel
kişisini ifade etmektedir.
Mezkûr Kanun’un “Belediyenin görev ve sorumlulukları” başlıklı 14’üncü maddesi ise
“mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla” ifadesiyle başlamaktadır.

Buna göre, İstanbul Büyükşehir Belediyesinin görev ve yetki alanı ilin mülki sınırıdır.
Bu kapsamda İdare, İstanbul ili sınırları içinde müşterek ihtiyaçları karşılamak amacıyla
oluşturulmuş bir tüzel kişiliktir. İdare tarafından sunulacak hizmetlerin hem mahalli hem de
müşterek ihtiyaçlara yönelik olması kanuni bir gerekliliktir.
Ayrıca, ihaleler 2023 yılında yapılmış olup ilgili dönemde yürürlükte olan 2021/14
sayılı tasarruf tedbirleri konulu Genelge’nin “Basın ve Yayın Giderleri” başlıklı maddesinde,
idare faaliyetlerini tanıtmaya yönelik rapor, dergi, bülten ve benzeri yayınların basılmayacağı,
bu tür dokümanların dijital ortamda hazırlanıp dağıtılacağı ifade edilmiştir.
Söz konusu ihalelere ait teknik şartnamelerde sırasıyla;
“209. DAĞITIM HİZMETİ 4
(…) toplam 75.000 adet paketin yurt içine kurye ile dağıtımı yüklenici firma tarafından
gerçekleştirilecektir. Yüklenici firma her dağıtım sonrası o dağıtımla ilgili teslim tutanağını
idareye verecektir. Yurt içine dağıtımın ortalama %70’i İstanbul %25’i Ankara ve %4’ü diğer
iller olacaktır. Kalan %1’in yurtdışına posta ile dağıtımı öngörülmektedir. (…)”
“28. DERGİ DAĞITIMI 1
(…) toplam 195.000 adet derginin şehir içi, şehir dışı ve yurt dışına kurye, kargo, posta
marifeti ile dağıtımı yüklenici firma tarafından gerçekleştirilecektir. Bahse konu dergilerin her
sayıda ortalama %15’i (± %5) ambalajlı ve etiketli olarak şehir içi ve şehir dışına (ortalama
4.000 farklı lokasyon), ortalama 5 adedi yine ambalajlı ve etiketli olarak yurt dışına, kalan
kısmı ise ambalajsız ve etiketsiz olarak şehir içine dağıtılacaktır. (…)”
Düzenlemeleri yer almaktadır.
Yapılan incelemede, bahsi geçen ihalelerde bir mahalli idarenin oluşturulmasında en
büyük etken olan “mahalli (yerel)” kavramının dışına çıkılarak söz konusu dağıtım
hizmetlerinin İstanbul ili dışına da yapıldığı tespit edilmiştir. Ayrıca bu tür yayınların hem
basılması hem de mahalli sınırlar içinde olsa dahi dağıtılması Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’ne
de aykırılık teşkil etmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; kamuoyunu
bilgilendirme ve iletişim faaliyetleri çerçevesinde çok sayıda kurumsal paydaşı kapsayan bir
iletişim stratejisi yürütüldüğü, söz konusu dağıtımların belirli oranda diğer illeri kapsamasının,stratejik kurumlarla iletişimin sürdürülmesi ve İdarenin kurumsal faaliyetlerinin Türkiye
genelinde görünür kılınması ihtiyacından kaynaklandığı, bulgu doğrultusunda ilerleyen
dönemlerde Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’ne riayet edileceği ifade edilmiştir.
Ancak İdare tarafından dağıtımı yapılan söz konusu materyaller İdare faaliyetlerinin
tanıtımı niteliğindedir. Kamuoyu bilgilendirme araçlarının ülke genelinde kullanılması
belediyelerin görev ve sorumlulukları dahilinde yer almamaktadır.
Sonuç olarak, İdare tarafından il mülki sınırları içindeki müşterek ihtiyaçların esas
alınarak hizmet alımı yapılması ve bu alımları yaparken de Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’ne
riayet edilmesi gerekmektedir.
BULGU 8: Binek Araç Kiralamalarının Taşıt Kiralaması ile İlgisi Olmayan
İhalelerin İçinde Temin Edilmesi
Araç kiralama hizmet alımı ihalesi dışındaki birçok ihalede kontrol aracı, hizmet aracı
ve benzeri adlar altında binek araçların kiralandığı görülmüştür.
237 sayılı Taşıt Kanunu’nun 12’nci maddesine dayanılarak 2006/10193 sayılı Bakanlar
Kurulu Kararı ile “Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller”
çıkarılmış ve söz konusu Esas ve Usullerin “Temel Amaçlar” başlıklı 5’inci maddesinde; Kamu
hizmetlerinin gerektirdiği taşıt ihtiyacının hizmet alımı yoluyla karşılanmasının temel amacı,
kamudaki taşıt giderlerinin asgari seviyeye indirilmesi ve kaynakların savurganlığa yol
açılmadan, bütçe olanaklarıyla uyumlu şekilde kullanımının sağlanması olduğu düzenlenmiştir.
Ayrıca 237 sayılı Taşıt Kanunun 12’nci maddesinde; edinilecek taşıtların cinsi, adedi, yaşı,
hangi hizmetlerde kullanılacağı, kaynağı, yabancı menşeli olup olmayacağı ve diğer hususlar
için gerekli esas ve usullerin düzenlenmesi ilişkin Cumhurbaşkanına yetki verilmiştir.
Tasarruf Tedbirleri ile İlgili 2024/7 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi’nde; Kamu
kurum ve kuruluşlarınca hizmet alımı suretiyle kullanılan mevcut taşıtların, sözleşme süresi
sonunda izin alınmadan yeniden kiralanamayacağı düzenlenmiştir.
Ayrıca, Kamu İhale Genel Tebliğinde 23.08.2024 tarihinde yapılan değişiklik ile konu
ile ilgili;
“15.3. İdarece kullanılmak üzere araç, gereç, makine ve ekipmanın yükleniciler
tarafından temin edilmesi İhale dokümanında ihale konusu işin yürütülmesi sırasında sözleşme konusu işlerin
kontrolü, takibi gibi gerekçelerle idarece kullanılmak üzere araç, gereç,makine ve ekipmanın
yüklenici tarafından temin edileceğine ilişkin düzenleme yapılmayacaktır.” hükmü
düzenlenmiş, “Yapım işinin yürütülmesinde ihtiyaç duyulan araç, gereç ve malzemelerin
yüklenicilere aldırılması” başlıklı 49’uncu madde ise mülga edilmiştir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden; taşıtlara ilişkin asıl amacın, giderlerin asgari
seviyeye indirilmesi ve kaynaklarda savurganlığa yol açılmadan araç temin edilmesi olduğu,
ayrıca kiralanacak olan araçlarla ilgili hususların belirlenmesinde Cumhurbaşkanının yetkili
olduğu anlaşılmaktadır. Bu kapsamda, araçlarla ilgili Cumhurbaşkanı tarafından Genelge
çıkarılmış ve kamu kurumlarının taşıt kiralamalarında sözleşme süresi sonunda izin alınmadan
yeniden kiralanamayacağı ve Kamu İhale Genel Tebliğinde yapılan son değişiklikle birlikte bu
husus değişiklik tarihi itibarıyla tamamıyla yasaklanmıştır.
Bu bağlamda, İdareler söz konusu Genelge ile Esas ve Usullerde yer alan şartlara
uymakla yükümlüdür.
Yapılan incelemede, Büyükşehir Belediyesi Destek Hizmetleri Müdürlüğü tarafından
ihale edilen araç kiralama ihalesinde 753 adet binek araç kiralaması yapılmıştır. Ancak, söz
konusu İhale dışında aşağıda açıklanan daire başkanlıkları tarafından 2024 yılında;
– Kültür Varlıkları Daire Başkanlığı toplam 35 adet binek araç,
– Afet İşleri Daire Başkanlığı toplam 10 adet binek araç,
– Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Daire Başkanlığı toplam 30 adet binek araç,
– Bilgi İşlem Daire Başkanlığı 28 adet binek araç,
– Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığı 42 adet binek araç,
– Deprem Risk Yönetimi ve Kentsel İyileştirme Daire Başkanlığı 7 adet binek araç,
– Gençlik ve Spor Hizmetleri Daire Başkanlığı 105 adet binek araç,
– İnsan Kaynakları ve Eğitim Daire Başkanlığı 8 adet binek araç,
– İmar Daire Başkanlığı 14 adet binek araç,
– İtfaiye Daire Başkanlığı 12 adet binek araç

– Kültür Daire Başkanlığı 17 adet binek araç,
– Park ve Bahçeler Daire Başkanlığı 113 adet binek araç,
– Sosyal Hizmetler Daire Başkanlığı 237 adet binek araç,
– Zabıta Daire Başkanlığı 51 adet binek araç,
– Mezarlıklar Daire Başkanlığı 42 adet binek araç,
– Sağlık İşleri Daire Başkanlığı 118 adet binek araç,
– Raylı Sistem Daire Başkanlığı 73 adet binek araç,
– Emlak Yönetimi Daire Başkanlığı 11 adet binek araç,
Olmak üzere muhtelif ihalelerde toplam 953 adet binek araç kiralaması yapıldığı tespit
edilmiştir. Müdürlüklerin asıl araç ihalesi dışında farklı birçok ihale ile araç edinilmesini genel
alım yöntemi haline getirdiği anlaşılmaktadır.
237 sayılı Taşıt Kanuna tabi idarelerin hizmet alımı suretiyle araç kiralama
hizmetlerinde uyacağı kurallar Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve
Usuller ile Cumhurbaşkanınca belirlenen esaslar çerçevesinde düzenlenmekle birlikte edinilen
araçlara ilişkin belirlenen cins, adet, yaş, kaynak ve yabancı menşeili olmama kriterlerinin
idareler açısından bağlayıcılığı bulunmaktadır. Bu kapsamda, Belediye tarafından ilgili olsun
veya olmasın birçok ihalede binek araç temin edinilmesi ve edinilen araçların mevzuatların izin
verdiği şartları sağlayıp sağlamadıklarının takibi güçleşmektedir. Kaldı ki bahsi geçen
ihalelerin bazılarında mevzuata aykırı araçların kiralandığı da görülmüştür.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; ihale konusu araçların
eğitim, mezarlık, temizlik, park ve bahçe gibi birbirinden farklı nitelikte birçok hizmetin yerine
getirilmesi için tamamlayıcı unsur olduğu, ilgili işlerin yapılması esnasında kiralanan taşıtların
ihale konusu işlerle aralarında kabul edilebilir doğal bağlantı bulunduğu, işin gerçekleştirilmesi
esnasında İdare açısından birden fazla yüklenici ile muhatap olmanın program ve
organizasyona ilişkin sorunlar yaratabileceği, işlerin etkinlik ve verimliliğini azaltabileceği
ifade edilmiştir.
İdare tarafından her ne kadar birbirinden farklı nitelikteki hizmetlerin yerine getirilmesi
için bu araçların tamamlayıcı unsur olduğu ve ihale konusu işlerle aralarında kabul edilebilir

doğal bağlantı bulunarak kiralandığı ifade edilmiş olsa da söz konusu araçlar binek araç
niteliğine sahip araçlardır. Ayrıca İdarenin binek araç ihtiyacını yerine getirebilmek için Destek
Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından genel araç kiralama ihalesi yapılarak toplam 753 adet
binek araç kiralaması yapılmıştır.
Sonuç olarak, Belediyenin ihtiyaç duyduğu binek araç kiralamalarını araç kiralaması
ihalesi içerisinde temin etmesi bu kapsamda araç kiralaması ile ilgisi olmayan diğer ihaleler
içerisinde binek araç kiralamalarına yer verilmemesi gerektiği düşünülmektedir. Ayrıca İdareye
ait araçların mevzuatın öngördüğü hususlara uyup uymadığı ve gerekli şartları sağlayıp
sağlamadığının takibinin yapılması ve ihtiyaç fazlası araçların kiralanmaması konusunda
gerekli tedbirlerin alınmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.
BULGU 9: Araç Kiralama Hizmet Alım İhalesindeki Yaklaşık Maliyetlerin
Gerçek Piyasa Fiyatlarına Göre Oluşturulmaması
İdare tarafından yapılan 2024/1083650 ihale kayıt numaralı 3.060.871.676,25 TL
sözleşme bedelli “Araç Kiralama Hizmet Alımı İşi” ihalesinde araç kiralama hizmet alımı için
belirlenen yaklaşık maliyet bedellerinin piyasa rayiçlerinin çok üzerinde olduğu görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde;
“Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü
fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir
ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik
ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere
açıklanmaz.” Hükmü yer almaktadır.
Hizmet Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler”
başlıklı 7’nci maddesinde de; “İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen
esas ve usullere göre ihale konusu malın KDV hariç olmak üzere yaklaşık maliyeti hesaplanır
ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir.” Düzenlemesine yer verilmiştir.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına
esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinde ise;(2) Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;
a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,
b) İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki
fiyatlar,
c) İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,
ç) İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan
yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması
alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak
oluşturulan fiyatlar,
d)…
Esas alınır.
(3) İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d)
bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası
olmaksızın kullanabilirler.
(4) …İstenen özellikleri taşımayan veya gerçek piyasa rayiçlerini yansıtmadığı
düşünülen fiyat bildirimleri ve proforma faturalar değerlendirmeye alınmaz ve buna ilişkin
gerekçeler yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.
(5) Özelliği bulunan hizmet alımlarında; önceki yıllarda bitirilmiş benzer nitelikteki
işlerde oluşan fiyatların piyasa fiyatları ile karşılaştırılması suretiyle bulunan fiyatlar veya
benzer nitelikteki hizmetlerde uzmanlık ve deneyimini kanıtlamış kamu ve özel sektör
kuruluşları ile gerçek kişilerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar kullanılabilir. Yapılan her
türlü araştırmaya rağmen fiyatın tespit edilemediği veya tespit edilen fiyatların rayiçleri
yansıtmadığının anlaşıldığı durumlarda; idarece re’sen fiyat belirlenir ve gerekçesi yaklaşık
maliyet hesap cetvelinde gösterilir.” Düzenlemesi yer almaktadır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere yaklaşık maliyetin
tespit edilmesi hususunda idareler kısıtlanmamış, kamu kurumlarınca belirlenen fiyatlardan,
kamu kurum ve kuruluşlarınca alımı yapılan benzer nitelikteki işlerden oluşan fiyatlardan, ilgili
odalarca belirlenen fiyatlardan ve piyasadan yapılabilecek fiyat araştırmalarından
yararlanılabileceği hüküm altına alınmıştır.

Mezkûr Yönetmelik maddesinin dördüncü fıkrasında açıkça belirtilen “…İstenen
özellikleri taşımayan veya gerçek piyasa rayiçlerini yansıtmadığı düşünülen fiyat bildirimleri
ve proforma faturalar değerlendirmeye alınmaz ve buna ilişkin gerekçeler yaklaşık maliyet
hesap cetvelinde gösterilir.” düzenlemesi ile gerçek piyasa rayiçlerine aykırı olarak bildirilen
fiyatların değerlendirmeye alınmaması gerektiği açıkça ifade edilmiş ve bu konuda idarelere
seçimlik hak tanınmamıştır.
Bu bağlamda, İdare; gerçek piyasa fiyatlarını yansıtmayan ve yaklaşık maliyetin
hesaplanmasında hatalara sebep olabilecek fiyat bildirimlerini ve proforma faturaları
değerlendirmeye almaksızın yaklaşık maliyeti piyasa rayiçlerine uygun olarak belirlemekle
mükelleftir.
Söz konusu ihale kapsamında İdare, kiralanacak olan araçlar için 16 farklı grupta
muhtelif araçlar belirlemiş ve yaklaşık maliyet hesabında kullanılmak üzere 3 adet firmadan
fiyat araştırması yapmış, yapılan bu araştırma neticesinde aşağıdaki tabloda gösterilen yaklaşık
maliyeti oluşturmuştur. Aynı zamanda yaklaşık maliyet fiyat araştırmasına teklif veren
firmalardan bir tanesi ihaleye istekli olarak katılmış ve ihale neticesinde yüklenici olarak
tabloda belirtilen bedeller üzerinden ihaleyi kazanmıştır.

Yapılan incelemede, İdare tarafından ihale kapsamındaki araçlarla ilgili yüklenici firmaya ödenecek bedeller ile araçların harcama talimatının verildiği ay itibarıyla kasko değerlerine ilişkin Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği tarafından
yayımlanan ve Motorlu Kara Taşıtları Kasko Değer Listesinde yer alan kasko sigortası değer incelenmiş ve aşağıdaki tabloda gösterildiği üzere bazı gruplarda yer alan araçların aylık kira
bedelleri ile araçlara ait kasko değerlerinden ulaşılan edinim (satın alma) bedelleri arasında sadece birkaç aylık fark olduğu tespit edilmiştir.

Yukarıda yer verilen tablodan da anlaşılacağı üzere ihale kapsamında kiralanan araçlara
ilişkin olarak belirlenen kira bedellerinin aracın edinim bedellerine göre çok yüksek olduğu
aşikardır.
Örnek vermek gerekirse, 5. grup içerisinde yer alan bir araçların ortalama kasko değeri
1.270.043,51TL’dir. Araç için İdare tarafından ödenen bir aylık kira bedeli ise 339.500 TL’dir.
Buna göre araç kiralanmak yerine İdare tarafından satın alınmak istense 3,74 aylık kira bedeli
üzerinden araç satın alınabilecektir. Bu durum ise kaynakların etkili, ekonomik ve verimli
kullanımı açısından hayatın olağan akışına aykırı bir durum teşkil etmektedir.
Bu bağlamda, yaklaşık maliyet belirlenirken yaklaşık maliyetin piyasa rayiçlerinin çok
üzerinde belirlendiği, bu sebeple araçlara ait kiralama bedelleri ile yaklaşık maliyetin birbiri ile
gerçekçi bir uyum içerisinde olmadığı değerlendirilmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 4734 sayılı Kanun
hükümlerine göre yaklaşık maliyetin oluşturulduğu, 16 gruptan ibaret olan araç kiralama
ihalesinde bulgu metninde yer almayan 1, 2, 3, 4, 7, 8 ve 9’uncu araç grupları için Türkiye
Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği tarafından yayımlanan ve harcama talimatının verildiği ay itibarıyla uygulanacak Motorlu Kara Taşıtları Kasko Değer Listesinde yer alan
kasko sigortası değerinin %2’si aylık kira bedeli olarak ödendiği, bu bedelin güncel araç
kiralama bedelinin altında seyrettiği, bu hususla alakalı yasal düzenlemelerin yapılmasının araç
kiralamaihalelerinde gerek yaklaşık maliyet belirleme sürecinde gerekse de ihale aşamasında
sağlıklı bir işleyişin önünü açacağı belirtilmiştir. İdare tarafından ayrıca yaklaşık maliyet tespit
çalışmalarında bulguda belirtildiği haliyle 3 adet firmadan değil, 7 adet firmadan piyasa fiyat
araştırmasının yapıldığı ifade edilmiştir.
Halbuki; İdare cevabında konu edilen 1, 2, 3, 4, 7, 8 ve 9’uncu araç gruplarının bulgu
bünyesinde yer almaması söz konusu araçların yasal sınırlar kapsamında kiralanmasından
kaynaklanmaktadır. Bulgu metninde yer alan gruplardaki araçlar için yaklaşık maliyet
belirlenirken, kaç firmadan teklif alındığından bağımsız olarak, yaklaşık maliyetin piyasa
rayiçlerinin çok üzerinde olduğu ve kiralama bedelleri ile yaklaşık maliyetin birbiri ile gerçekçi
bir uyum içerisinde olmadığı ise açıktır.
Sonuç olarak, belediye tarafından yapılan ihalede temin edilecek ve farklı gruplarda yer
alan araçlara ait yaklaşık maliyetlerin belirlenmesi adına firmalarca bildirilen fiyatların piyasa
rayiçlerini yansıtıp yansıtmadığı kontrol edilmeksizin yaklaşık maliyet hesabında
değerlendirilmesinin mevzuata aykırı bir uygulama olduğu düşünülmektedir.
BULGU 10: Servis Kiralama Hizmet Alım İhalesinde Hatalı Uygulamalar
Bulunması İdarenin kiralama yoluyla personel servis hizmeti yapılmasına ilişkin olarak yaptığı
hizmet alım ihalesinde;
– Personel servis hizmetinde kullanılacak araçların yaklaşık maliyetinin tespitinde, ilgili
esnaf odasının belirlediği servis ücret tarifelerinin dikkate alınmadığı,
– Servis hizmeti sunan taşımacıya uygulanan ceza ve yaptırımların meslek odasına
bildilmediği,Görülmüştür.
a) Personel Servis Hizmetinde Kullanılacak Araçların Yaklaşık Maliyetinin
Tespitinde Esnaf Odasının Belirlediği Ücret Tarifelerinin Dikkate Alınmaması İdare tarafından, kiralama yoluyla edinilen personel servis hizmetinde kullanılacak
araçların yaklaşık maliyetinin tespitinde, ilgili esnaf odasının belirlediği servis ücret
tarifelerinin dikkate alınmadığı görülmüştür.
Kamu Kurum ve Kuruluşları Personel Servis Hizmet Yönetmeliği’nin “Taşımacılar
tarafından sağlanan servis hizmetlerinin ücreti” başlıklı 8’inci maddesinde;
“Personel servis hizmetini kiralama yoluyla temin edecek kamu kurum ve kuruluşları
yaklaşık maliyet tespitinde; 7/6/2005 tarihli ve 5362 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar Meslek
Kuruluşları Kanununun 62 nci maddesine göre ilgili odanın belirlediği ücret tarifelerini de
dikkate alırlar.
5362 sayılı Kanunun 62 nci maddesine göre ilgili esnaf odalarınca belirlenecek
personel servis hizmet ücret tarifeleri, içinde bulunulan yılın eylül ayı sonuna kadar ilan
olunur.”
Düzenlemesi yer almaktadır.
Bu bağlamda, personel servis hizmetini kiralama yoluyla temin edecek idareler servis
hizmetinde kullanılacak araçların yaklaşık maliyet tespitinde, ilgili esnaf odasının belirlediği
ücret tarifelerini de dikkate alacaklardır.
Yapılan incelemede, İdare tarafından kiralama yoluyla personel servis hizmeti yapıldığı,
ancak personel servis hizmetinde kullanılacak araçların yaklaşık maliyetinin tespitinde, ilgili
esnaf odasının belirlediği servis ücret tarifelerinin dikkate alınmadığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; personel servis
hizmetinde kullanılacak araçların yaklaşık maliyet tespitinde ilgili esnaf odasının belirlediği
servis ücret tarifelerinin dikkate alınması hususunun dikkate alınacağı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, personel servis hizmetini kiralama yoluyla temin eden İdarenin, servis
hizmetinde kullanılacak araçların yaklaşık maliyet tespitinde, ilgili esnaf odasının belirlediği
ücret tarifelerini de dikkate alması gerekmektedir.
b) Servis Hizmeti Sunan Taşımacıya Uygulanan Ceza ve Yaptırımların Meslek
Odasına Bildirilmemesi İdarenin sözleşmesinde belirlediği ve servis hizmetini sunan taşımacıya uyguladığı ceza
ve yaptırımları hizmeti sürdüren taşımacının bağlı olduğu meslek odasına bildirmediği
görülmüştür.
Kamu Kurum ve Kuruluşları Personel Servis Hizmet Yönetmeliği’nin “Personel servis
hizmeti bulunan kamu kurum ve kuruluşlarının sorumluluğu” başlıklı 10’uncu maddesinde;
“Personel servis hizmetinin ilgili kanunlar ve bu Yönetmelik hükümlerine uygun bir
şekilde düzenlenmesinden ve çalıştırılmasından ilgili kurumun en üst amiri veya
yetkilendireceği personel sorumludur.
Kamu kurum ve kuruluşları, personel servis hizmetleri ile ilgili olarak trafik
komisyonlarının kararlarına uymakla yükümlüdür.
Kamu kurum ve kuruluşu, servis hizmetlerindeki aksaklıkları ve kural dışı hareketleri
tespit ederek sözleşmesinde belirlediği ceza ve yaptırımları uygular, ayrıca hizmeti sürdüren
taşımacının bağlı olduğu meslek odasına bildirir. Bu odalar, ilgililer hakkında kendi
mevzuatınca disiplin işlemlerini bir ay içinde yapar ve sonucu ilgili kurum veya kuruluşa
bildirir.” düzenlemesi,
Aynı Yönetmelik’in “Taşımacının yükümlülüğü” başlıklı 13’üncü maddesinde;
“Taşımacılar; (…)
f) Gerçek kişi ise, 5362 sayılı Kanuna tabi meslek odalarına, özel hukuk tüzel kişisi ise,
ilgili ticaret veya sanayi odaları ile ticaret ve sanayi odalarına kayıtlı olmakla,
yükümlüdürler.”
Düzenlemesi yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre, İdarelerin personel servis hizmeti
yapması işine ilişkin olarak, sözleşmesinde belirlediği ve servis hizmetini sunan taşımacıya
uyguladığı ceza ve yaptırımları hizmeti sürdüren taşımacının bağlı olduğu meslek odasına
bildirmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, İdarenin kiralama yoluyla personel servis hizmet alım işine ait
sözleşmesinde belirlediği ve servis hizmetini sunan taşımacıya uyguladığı ceza ve yaptırımları
hizmeti sürdüren taşımacının bağlı olduğu meslek odasına bildirmediği tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; personel servis
hizmeti yapılmasına ilişkin, servis hizmeti sunan taşımacıya uygulanan ceza ve yaptırımların
meslek odasına bildirileceği ve devam eden ihalelerde bu süreçlerin dikkate alınacağı ifade
edilmiştir.
Sonuç olarak, İdare tarafından servis hizmetini sunan taşımacıya uygulanan ceza ve
yaptırımların hizmeti sürdüren taşımacının bağlı olduğu meslek odasına bildirilmesi, ilgili
odanın ise ilgililer hakkında kendi mevzuatınca disiplin işlemlerini bir ay içinde yaparak sonucu
ilgili kurum veya kuruluşa bildirmesi gerekmektedir.
BULGU 11: Taşıt Kiralama İhalelerinin Akaryakıt Dâhil Olarak Yapılması
İdare tarafından yapılan bazı ihalelerde mevzuata aykırı şekilde akaryakıt dâhil araç
kiralamaları yapıldığı görülmüştür.
237 sayılı Taşıt Kanunu’nun 12’nci maddesine istinaden hazırlanan Hizmet Alımı
Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usullerin “Temel amaç” başlıklı 5’inci
maddesinde; kamu hizmetlerinin gerektirdiği taşıt ihtiyacının hizmet alımı yoluyla
karşılanmasının temel amacının, kamudaki taşıt giderlerinin asgari seviyeye indirilmesi ve
kaynakların savurganlığa yol açılmadan, bütçe olanaklarıyla uyumlu bir biçimde kullanımının
sağlanması olduğu belirtilmiştir.
Aynı Esasların “Genel esaslar” başlıklı 6’ncı maddesinde ise; “Taşıtlar, yakıt hariç,
şoförlü veya şoförsüz olarak edinilebilecektir.” hükmü yer almaktadır.
Mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, kamu idareleri hizmet alımı suretiyle
araç kiralaması yapabilmekte ve bu şekilde yapılan araç kiralamaları şoförlü ya da şoförsüz
olabilmektedir. Ancak, hizmet alımı suretiyle yapılan taşıt kiralamaları akaryakıt hariç olarak
yapılması gerekmektedir.
Yapılan incelemede, Büyükşehir Belediyesinde hizmet alımı suretiyle taşıt edinilmesine
ilişkin Destek Hizmetleri Şube Müdürlüğü tarafından “15 Aylık Araç Kiralama Hizmet Alımı”
ihalesi akaryakıt hariç olarak yapılmıştır. Ancak, İdarenin diğer harcama birimleri tarafından
yapılan ve aşağıdaki tabloda da gösterilen bu ihalelerdeki araç kiralamalarında akaryakıtın da
dâhil edilerek ihaleye çıkıldığı tespit edilmiştir.
Bu kapsamda, diğer harcama birimlerinin yapmış olduğu akaryakıt dâhil araç
kiralamaları özünde doğrudan hizmet alımı suretiyle taşıt edinilmesi ihalesi olmamakla birlikte bu ihalelerin veya alımların içinde akaryakıt dâhil taşıt edinilmesinin söz konusu Esas ve
Usuller kapsamında değerlendirilmesi gerekir. Aşağıdaki tabloda akaryakıt dahil araç
kiralaması yapılan bazı ihaleler gösterilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; muhtelif daire
başkanlıkları özelinde bazı açıklamalar yapılmış, İstanbul geneline yayılan hizmetlerin ve
bunların kontrollerinin sorunsuz bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için Belediyenin Edirnekapı
ve Kartal’da bulunan yakıt istasyonlarından yakıt alımı için araçların farklı bölgelerden bu
alanlara gün içerisinde gelmeleri ve tekrar yakıt almalarının trafik yoğunluğundan kaynaklı
olarak hizmetlerde aksatma yaşatabileceği, bazı ihalelerde yer alan yakıt dahil ibaresinin sadece
araçlara ilişkin değil araçlarda bulunan diğer ekipmanlara ilişkin yakıtlar olduğu, ayrıca gerekli
alt yapı çalışmaları tamamlanan işlerin bazılarında 2025 yılı Doğrudan Hizmet Alımı
dosyalarında bulunan mevcut araç ve ekipmanların akaryakıt hariç kiralamasının yapıldığı ifade
edilmiştir.
Halbuki, bulgu metninden de anlaşılacağı üzere hizmet alımı suretiyle edinilen araçlar,
mevzuat hükümleri gereği akaryakıt hariç olarak alınabilmektedir. Ayrıca, İstanbul’un
büyüklüğü göz önüne alındığında Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı tarafından yapılan
akaryakıt alım ihalesi kapsamında İdare araçlarına Taşıt Tanıma Sistemi temin edilerek farklı
bölgelerdeki akaryakıt istasyonlarından akaryakıt alınabilmesi de mümkündür. Ayrıca bazı
ihaleler özelinde 2025 yılında bulgu bünyesinde ortaya konulan hatalı uygulamadan
vazgeçilmesi ise yerinde bir uygulamadır.

Sonuç olarak, muhtelif ihaleler kapsamında yakıt dahil olarak yapılan araç
kiralamalarının yukarıda açıklanan mevzuat hükmüne aykırılık teşkil ettiği düşünülmektedir.
İdarenin söz konusu hatalı uygulamadan vazgeçmesi gerekmektedir.
BULGU 12: Kiralama Yoluyla Edinilen Araçların Bazılarında Araç Takip Sistem
Olmaması
İdare bünyesindeki tüm araçların takibini yapmak için oluşturulmuş Araç Takip
Sistemine (ATS) bazı araçların kayıtlı olmadığı ve araçların takibinin yapılmadığı görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu”
başlıklı 8’inci maddesinde;
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar,
kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,
kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için
gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek
zorundadır.” Hükmü yer almaktadır
237 sayılı Taşıt Kanunu’nun “Cezalar” başlıklı 16’ncı maddesinde;
“Bu Kanunun şümulüne giren taşıtları her ne suretle olursa olsun tahsis olunduğu işin
gayrisinde veya şahsî hususlarda kullananlar veya kullanılmasına müsaade edenler veya
kanunda yazılı olduğu şekilde kullanılmış gibi gösterenler veya kanunen bir makama veya işe
tahsis olunmadığı hâlde hakikati tağyir ile bu taşıtlardan istifade eden ve ettirenler, bunların
gidiş gelişine müsaade edenler veya kanuna aykırı olarak numara ve plaka verenlerle
kullananlar veya kullanılmaya elverişli olduğu hâlde ekonomik ömrünü doldurduğu
bahanesiyle yenileyen veya yeniletenler veya bu hususlar için masraf tahakkuk evrakını
hazırlayan veya tasdik veya bunlara ait ita emirlerini vize edenler hakkında bir seneye kadar
hapis cezasına hükmolunur. Bu yüzden hasıl olan masraf ve zararlar genel hükümlere göre
tazmin ettirilir.” Hükmü tesis edilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinde anlaşılacağı üzere kamu kaynağının elde
edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların verimli kullanılmasından ve
kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu olmakla birlikte, Taşıt
Kanunu hükümlerine tabi olan taşıtların Belediye hizmetlerinin dışında kullanımının var olması
durumunda cezai müeyyide uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.

Büyükşehir Belediyesi Destek Hizmetleri Daire Başkanlığına bağlı Destek Hizmetleri
Şube Müdürlüğüne, İdare çatısı altında hizmet veren tüm resmi ve kiralık araçların takibi görevi
verilmiştir. Bu kapsamda, Destek Hizmetleri Şube Müdürlüğü tarafından oluşturulan ATS
üzerinden araçların takibi yapılmaktadır.
Yapılan incelemede, İBB Destek Hizmetleri Daire Başkanlığına bağlı Destek
Hizmetleri Şube Müdürlüğü tarafından genel araç kiralama ihalesi yapıldığı, buna istinaden
1.942 adet araç kiralandığı görülmüş, bunun yanında İBB bünyesindeki daire başkanlıklarından
genel araç kiralama ihalesi kapsamı dışında muhtelif ihalelerde ve KHK dosyalarında kiralama
yoluyla edinilen araçlara ilişkin sayılar istenmiş, gelen bilgiler doğrultusunda İBB bünyesinde
toplam 7.784 adet araç, bulunduğu anlaşılmıştır. Ancak ATS sistemine kayıtlı araç sayısının
genel araç kiralama ihalesindeki 1.942 araç dahil 4.219 araç olduğu görüldüğünden 3.565 adet
araçta ATS bulunmadığı tespit edilmiştir.
İdarede ATS sisteminin kurulmasının temel nedeni mesai saatleri içinde veya dışında
var olabilecek kötü kullanımın önüne geçmek ve araçların kullanımını daha verimli hale
getirmektir. 3.565 adet araçta Araç Takip Sisteminin bulunmaması söz konusu araçlara ilişkin
takibin yapılamaması, kim tarafından kullanıldığının tespit edilememesi gibi sonuçlar
doğurmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Destek Hizmetleri
Müdürlüğü bünyesinde bulunan araçların tümünde Araç Takip Sistemi bulunduğu, diğer
müdürlüklerin muhtelif ihalelerde temin etmiş olduğu araçlara ATS takılması için ise 2025 yılı
itibarıyla gerekli çalışmalara başlandığı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, İdare bünyesinde bulunan araçlara ilişkin kötü kullanımın önüne geçmek
ve verimli bir şekilde kullanılmasının takibini yapmak amacıyla bütün araçlarda Araç Takip
Sisteminin bulunması ve takibinin yapılması gerekmektedir.
BULGU 13: Denizde Toplu Taşıma Hizmet Alım İhalesinde Hatalı Uygulamaların
Bulunması
Toplu Ulaşım Hizmetleri Şube Müdürlüğü tarafından yapılan 2023/1341242 ihale kayıt
numaralı “2024 Yılı Denizde Toplu Taşıma” hizmet alım ihalesi kapsamında yeterlik
kriterlerinin eksik belirlendiği ve teknik şartnamede iş kalemi olarak sayılan bazı mal ve hizmet
kalemlerine yaklaşık maliyet cetveli ile birim fiyat teklif cetvelinde yer verilmediği
görülmüştür.

a) Yeterlik Kriterinin Eksik Belirlenmesi
Söz konusu ihaleye ait teknik şartnamede deniz taksi çağrı sistemi yazılımı yapılacağı
belirtilmiş olmasına karşın bilişim hizmet alımlarında yeterlilik kriteri olarak istenmesi gereken
yetki belgelerinin istenmediği görülmüştür.
4734 sayılı Kanun’un “İhaleye katılımda yeterlik kuralları” başlıklı 10’uncu
maddesinde, ihaleye katılacak isteklilerden ekonomik ve malî yeterlik ile mesleki ve teknik
yeterliklerinin belirlenmesine ilişkin hangi bilgi ve belgelerin istenebileceği hükme
bağlanmıştır. Yine aynı maddede, istenilecek bu bilgi ve belgelerden hangilerinin yeterlilik
değerlendirmesinde kullanılacağının ihale dokümanında ve ihaleye veya ön yeterliğe ilişkin
ilişkin ilân veya davet belgelerinde belirtilmesi gerektiği hüküm altına alınmıştır.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Aday veya isteklinin mesleki
faaliyetini sürdürdüğünü ve teklif vermeye yetkili olduğunu gösteren belgeler” başlıklı 38’inci
maddesinin dördüncü fıkrasında da, ihale konusu işin yerine getirilmesi için alınması zorunlu
olan ve ilgili mevzuatında o iş için özel olarak düzenlenen sicil, izin, ruhsat vb. belgelerin
adaylar veya istekliler tarafından sunulmasına ilişkin hükümlere, ilan ve ön yeterlik şartnamesi
veya idari şartnamede yer verileceği düzenlemesi yapılmıştır.
Kamu İhale Genel Tebliğ’in “Bilişim hizmet alımı ihalelerinde istenecek belgeler”
başlıklı 89/A maddesinin;
89/A.1. numaralı bendinde; idarelerce, bilişim hizmet alımı ihalelerine ait idari
şartnamelerde Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından düzenlenen Kamu Bilişim Yetki
Belgesine yer verilmesi gerektiği,
89/A.2 numaralı bendinde; yaklaşık maliyeti maddede belirtilen limit üzerinde kalan
danışmanlık hizmetleri dahil hizmet alımı ihalelerinde de yazılım geliştirme, yazılım
entegrasyon veya yazılım bakım hizmetleri için idari şartnamede Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı
tarafından düzenlenen Yazılım Yetki Belgesine yer verilmesi gerektiği,
89/A.5 numaralı bendinde; bilişim hizmetlerini yürütecek alt yüklenicilerin Kamu
Bilişim Yetki Belgesine; yazılım geliştirme, yazılım entegrasyon veya yazılım bakım
hizmetlerinde, alt yüklenicilik sözleşme bedelinin maddede belirtilen limit üzerinde kalması
halinde, alt yüklenicilerin de Yazılım Yetki Belgesine sahip olması gerektiği,
İfade edilmiştir.

Buna göre, bilişim hizmet alımı yapılması halinde Kamu Bilişim Yetki Belgesinin
yeterlik kriteri olarak belirlenmesi gerekmektedir. Yönetmelik’te belirtilen limitin üzerinde
kalan bir hizmet alım ihalesinde ise ihale şayet yazılım geliştirme, yazılım entegrasyon veya
yazılım bakım gibi hizmetleri içeriyorsa bu durumda da yeterlilik kriteri olarak Yazılım Yetki
Belgesinin istenmesi zorunludur.
Yapılan incelemede, “2024 Yılı Denizde Toplu Taşıma” hizmet alım ihalesi kapsamına
deniz taksi çağrı sistemi kurulumu ve yönetiminin de dahil edildiği, bu sistemin deniz taksi için
randevu ve ödeme işlemlerinin gerçekleştirilmesi için kullanılacak bir yazılım ürünü olduğu,
ihalenin yaklaşık maliyetinin Tebliğ’de belirlenen alt limitin üzerinde kaldığı ancak buna
rağmen idari şartnamede “Yazılım Yetki Belgesi”nin istenmediği tespit edilmiştir.
Ayrıca ihalenin yüklenicisine ait yazılım yetki belgesinin bulunmadığı ve yeterlik
kriterlerinin mevzuata uygun belirlenmesi halinde mevcut yüklenicinin bu kriteri
karşılayamayacağı görülmüştür.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 2025 Yılı Denizde
Toplu Ulaşım İhalesi sürecinde değerlendirilmiş ve gerekli düzeltmelerin yapıldığı ifade
edilmiştir.
Sonuç olarak, yeterlilik kriterlerinin mevzuatın öngördüğü şekilde belirlenmesi
gerekmektedir.
b) Bazı Mal ve Hizmet Kalemlerine Yaklaşık Maliyet Cetveli ile Birim Fiyat Teklif
Cetvelinde Yer Verilmemesi
İhaleye ait teknik şartnamede toplu taşıma hizmeti dışında başka mal ve hizmet
kalemlerine de yer verildiği ancak bu iş kalemlerinin yaklaşık maliyet cetvelinde ve birim fiyat
teklif cetvelinde yer almadığı görülmüştür.
4734 sayılı Kanun’un “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinin ikinci fıkrasında,
aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım
işleri bir arada ihale edilemeyeceği hükmü; “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde ise
ihale yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç
olmak üzere yaklaşık maliyetin belirleneceği ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde
gösterileceği hükmü tesis edilmiştir.

Ayrıca Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin
hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinin birinci fıkrası gereği, birim fiyat
üzerinden teklif alınan ihalelerde; her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin
şartları gösteren bir cetvel hazırlanacağı, bu cetvelde; her bir iş kaleminin adı, birimi, birim
fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurların gösterileceği, birim fiyata dahil
olan maliyetlerin iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenleneceği ve bu iş
kalemine dahil olmayan başka giderlerin öngörülemeyeceği belirtilmiştir.
Yapılan incelemede, “2024 Yılı Denizde Toplu Taşıma” hizmet alım ihalesine ait
yaklaşık maliyet ve birim fiyat cetvelinin sadece yapılacak seferlerden oluştuğu, işe ilişkin
teknik şartnamede ise toplu taşıma hizmetinin dışında deniz taksi çağrı sistemi kurulumu ve
yönetimi ile pazarlama, iletişim ve ilan-tanıtım hizmetleri kapsamında anket, sosyal medya
hesap yönetimi, afiş-dış mekân vinyl-fotoğraf-broşür ürünlerinin temini, çalıştay, seminer vb.
organizasyonlara katılmak/düzenlemek gibi mal ve hizmet kalemlerinin de iş kapsamına dahil
edildiği tespit edilmiştir.
Bahsi geçen iş kalemlerine birim fiyat teklif cetvelinde yer verilmemesi sonucunda bu
kalemler için ayrı fiyatlandırma yapılamayacağından bunlara ilişkin tutarlar cetvelde yer alan
diğer kalemlere ait tekliflerin içine dahil edilmektedir. Birim fiyat sözleşme ile temin edilecek
mal ve hizmetlerde ödenecek hakediş tutarı gerçekleşmeye bağlıdır. Ancak bu ihalede toplu
taşıma hizmeti dışında kalan iş kalemleri için ödeme gerçekleşme oranından bağımsız olarak
yapılmaktadır. Diğer bir ifadeyle; hakediş ödemeleri, birim fiyat teklif cetvelinde yer alan
güzergahlar için sefer başına belirlenen tutarlar üzerinden yapıldığından teknik şartnamede yer
verilen diğer iş kalemleri öngörülenden daha az yapılsa veya hiç yapılmasa dahi hakediş
bedelinde değişiklik yaratmayacaktır. Kaldı ki, teknik şartnamede öngörülen miktarlar tam
olarak gerçekleşse dahi yüklenici tarafından bu kalemler için belirlenen bedeller toplu taşımaya
ilişkin iş kalemlerinin içine dahil edildiğinden ilgili mal/hizmet temin edilmeden ücreti ödenmiş
olmaktadır.
Ayrıca söz konusu mal ve hizmet kalemlerinin toplu taşıma hizmeti ile doğal bağlantısı
da bulunmadığından başka ihaleler ile temin edilmemesi/yaptırılmaması veya mevcut ihalenin
kısmi teklife açılmaması da hatalı bir uygulamadır. Aralarında doğal bir bağlantı bulunmayan
mal ve hizmet kalemlerinin bir arada ihale edilmesi halinde gerekli kriterlerin karşılanması
zorlaştığından istekli olabileceklerin sayısı azalmakta ve rekabet ilkesi zedelenmektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; gemi tipine göre ve
sefer olarak tanımlanan tüm birim fiyatların kullanılacak gemiyi, personeli, yakıtı, durakların
işletilmesini, operasyonların yönetilmesini ve bunlara ait diğer giderleri kapsayacak şekilde
oluşturulduğu, seminer vb. organizasyonlara katılma/düzenlemeye ilişkin hususun ise
yüklenicinin sürdürülebilir enerji politikaları kapsamında bilimsel ve teknolojik gelişmelere
uyum sağlaması amacıyla ihaleye dahil edildiği ifade edilmiştir.
Öncelikle belirtmek gerekir ki; yüklenici için maliyet sayılabilecek her bir iş birim fiyat
teklif cetvelinde yer almalıdır. Doğrudan taşımacılık faaliyetine ilişkin kalemler için personel,
yakıt vb. giderler dahil teklif verilmesi olağandır. Ancak yeni bir yazılım ürünü ortaya çıkarmak
veya pazarlama, iletişim ve ilan-tanıtım hizmetleri kapsamında yukarıda sayılan işlerin
yapılması taşımacılık işinin mütemmim cüzü olarak görülemeyeceğinden bu kalemler ayrı bir
teklif unsuru olarak kabul edilmelidir.
Sonuç olarak, İdare tarafından yaklaşık maliyet belirlenirken her bir iş kaleminin ayrı
ayrı cetvele dahil edilmesi, birlikte ihale edilmesi rekabeti engelleyecek nitelikteki kalemlerin
ya ayrı ihale edilmesi ya da ihalenin kısmi teklife açılması gerekmektedir.
BULGU 14: Dolmabahçe Levazım Baltalimanı Hattı Karayolu Tünelleri
Mühendislik Hizmet Alım İşi İhale Dokümanında Teklif Bedeli Artırıcı Hükümlerin
Bulunması ve Bu Hükümlerin Gerçekleştirilmesine İlişkin Herhangi Bir Kontrolün
Yapılmaması
“Dolmabahçe-Levazım-Baltalimanı Hattı Karayolu Tünelleri ve Bağlantı Yolları
İnşaatı Müşavirlik ve Mühendislik Hizmetleri İşi” Teknik Şartnamesi’nde yüklenici
personelinin iş takibi için araç verilmesine ilişkin hükümlerin bulunduğu görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.” denilmektedir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükmü gereği idareler yapılacak ihalelerde; saydamlığı,
rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla
ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla yükümlüdür.

Yapılan incelemede, “Dolmabahçe – Levazım – Baltalimanı Hattı Karayolu Tünelleri ve
Bağlantı Yolları İnşaatı Müşavirlik ve Mühendislik Hizmetleri İşi”nin ihale edildiği ve
30.01.2019 tarihinde sözleşme imzalandığı anlaşılmış olup ihale dokümanı içerisinde yer alan
Teknik Şartname’nin “Danışmanın genel sorumlulukları” başlıklı 10’uncu maddesinde;
Danışmanın, yüklenici personelinin işlerini takip etmesi, şantiye ve iş yeri denetlemelerinde
kullanılması için bütün masrafları kendisine ait olmak üzere iş süresince 6 adet araç
bulunduracağı düzenlemesinin yapıldığı tespit edilmiştir. Söz konusu araçların
bulundurulmadığının veya iş kapsamında kullanılmadığının tespit edilmesi halinde ise
müteakip hakedişinden eksik araç başına günlük 500 TL kesinti yapılacağı düzenlenmiştir.
İhale dokümanı içerisinde yer alan, “yüklenicinin personeline iş takibi için 6 adet araç
verileceği” hükmü ihale konusu iş için dokümanda düzenlenmesi zorunlu bir husus olmayıp
İhale teklif bedelini artıran bir düzenlemedir. Zira yüklenici, işte çalışacak personelin
ulaşımlarını sağlamakla yükümlü olabilir ancak bu hususun servis çekilmesi vs. şeklinde
gerçekleştirilmesi konusunda inisiyatif tamamen yükleniciye ait olmalıdır. Bu yükümlülüğün 6
adet araç tahsis edilmesi şeklinde düzenlenmesi İdare tarafından 720 günlük ihale süresince 6
adet aracın kiralama maliyeti kadar tutarın teklif bedeline dâhil edilmesine sebep olunacaktır.
Bu yönüyle, yapılan düzenlemenin teklif fiyatını etkilediği düşünülmekte olup kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasına engel bir düzenleme olduğu
görülmektedir.
Ayrıca İdareden araçların bilgileri istenmiş ve İdare tarafından dokümanda yüklenici
personeli için şart koşulan ve verilmediği takdirde cezai müeyyidesi olan araçlara ilişkin
herhangi bir takip de yapılmamıştır.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; söz konusu işe ait
özel teknik şartnamede 4 adet araç ve eksik araç başına 300 TL kesinti yapılacağı, kamu
kurumları tarafından yapılan büyük ölçekli veya özel teknik içeren yatırımlar için danışmanlık
hizmeti alındığı, buradaki amacın; yapılan yapının, niteliği ve niceliğinin ilgili teknik
şartnameler veya mevzuatlar uyarınca gerekli normlara uygun yapılması olduğu, söz konusu
işin tecrübe birikimi gerektiren işler olmakla birlikte her safhasında teknik gözlem ve denetimin
çok önem arz ettiği belirtilmiştir.
Bu sebeple danışman firmanın denetimlerini etkin bir şekilde yapması, gerektiğinde
saha içerisinde kolay, hızlı ve bağımsız hareket edebilmesi ve risklere karşı ivedilikle önleminin
alınması için tamamıyla müşavir firma tarafından saha içerisinde kullanılmak ve masrafları da kendine ait olacak şekilde, araca ilişkin hükümlerin özel teknik şartname içerisine konulduğu,
ayrıca araçların İdarenin kullanımı için değil, müşavir firmanın kendi personelinin şantiyedeki
imalatları herhangi bir aksamaya mahal vermeden sorunsuz bir şekilde takip etmesi maksadıyla
istendiği ve söz konusu araçlara ilişkin 2025 yılı itibarıyla puantaj tutulmaya başlandığı ifade
edilmiştir.
İdare tarafından her ne kadar teknik şartnamede 4 adet araç ve 300 TL eksik araç başına
ceza kesileceğine ilişkin düzenleme olduğu ifade edilse de söz konusu özel teknik şartnamede
6 adet araç ve eksik araç başına 500 TL ceza kesintisi öngörüldüğü, ayrıca işin büyük ölçekli
ve nitelikli yatırım olması sebebiyle olası risklere karşı acil müdahale edilmesi için gerekli bir
düzenleme olduğu varsayılsa dahi İdare tarafından araçlara ilişkin denetim yılı içerisinde hiçbir
takip yapılmamış ve ihale bedelini artıran söz konusu düzenlemede yer alan araçlara ilişkin
denetimler esnasında herhangi bir bilgi sunulamamıştır. Bu sebeple olası risklerin bertarafı için
gerekli olduğu ve bu yüzden özel teknik şartnamede araç öngörüldüğü ifadesi, ihale süresince
araçların çalışıp çalışmadığı ile ilgili 2024 yılı ve öncesinde herhangi bir takibin yapılmaması
hususu ile tezatlık oluşturmaktadır.
Sonuç olarak, İdarenin yapacağı ihalelerde İhale konusu işlerle ilgili önem arz etmeyen
konularda düzenleme yapılmaması ve teklif bedellerinin artmasına sebep olunmaması
gerekmektedir.
BULGU 15: Harcırah Kanunu Çerçevesinde Yapılması Gereken İşlerin İhale
Kapsamında Bir İş Kalemi Olarak Yapılması ve Bu Kapsamda Business Class Uçuş
Hizmeti Alınması
İdarenin Harcırah Kanunu çerçevesinde ödemesi gereken konaklama ve uçuş hizmetini
bazı ihalelerde bir iş kalemi olarak gerçekleştirdiği ve uçuş hizmetine ilişkin bazı biletlerin ise
business class olduğu görülmüştür.
6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun “Tarifler” başlıklı 3’üncü maddesinde;
“Harcırah: Bu Kanuna göre ödenmesi gereken yol masrafı, gündelik, aile masrafı ve
yer değiştirme masrafından birini, birkaçını veya tamamını;
Memur: Personel kanunları hükümlerine göre aylık alan kimseleri;Hizmetli: Personel kanunlarına göre yardımcı hizmetler sınıfına dahil personeli,
kurumlarda yalnız ödenek mukabili çalışanlarla kurumlarda çalıştırılan tarım ve orman
işçilerini ve iş kanunlarına göre işçi sayılan kimseleri;”
İfade ettiği şeklinde tanımlanmıştır.
Anılan Kanun’un “Harcırah hesabında esas tutulacak yol” başlıklı 6’ncı maddesinde de
harcırahın, bu kanunda aksine hüküm bulunmadıkça, gidip gelmeye en uygun ve kullanılması
mutat olan yol ve taşıt araçları üzerinden verileceği; “Memur veya hizmetli olmayanların
harcırahı” başlıklı 8’inci maddesinde ise, memur veya hizmetli olmadıkları halde bu Kanun’a
tabi kurumlarca geçici bir görev ile görevlendirilenlere verilecek yol masrafı ve gündeliklerin,
bunların bilgi seviyeleri ve faaliyet sahaları ile mahalli şartlar dikkate alınarak 4’üncü dereceye
kadar olan memurlardan herhangi birine verilen yol masrafı ve gündeliğe kıyasen ilgili kurumca
takdir olunacağı hüküm altına alınmıştır.
Mezkur Kanun’un “Yurt içinde yol masrafı” başlıklı 27’inci maddesinde; yurt içinde
yol masrafı, muayyen tarifeli nakil vasıtaları ile seyahatte, bu kanuna bağlı (1) sayılı cetvelin
birinci sütununda yazılı makam ve sıfatlar ile vazifeli aylık veya ücret tutarlarına göre aynı
cetvelin ikinci sütununda yazılı mevkiin tarife üzerinden bilet parası ve muayyen tarifeli
olmayan nakil vasıtalarıyla seyahat halinde ise 3 numaralı sütunda gösterilen nakil vasıtalarına
göre ihtiyar olunan hakiki masraftan terekküp edeceği, ancak Reisicumhur, Büyük Millet
Meclisi Reisi, Cumhurbaşkanı yardımcıları, vekiller ve Erkanı Harbiyei Umumiye Reisine
vazife seyahatlerinde refakat eden kimselerin, bu madde hükmüyle mukayyet olmaksızın bu
zevat tarafından tayin olunacak mevkilerde seyahat edebileceği; “Yurtdışında yol masrafı”
başlıklı 29’uncu maddesinin üçüncü fıkrasında sayılanlar dışındakilere de turist sınıfı üzerinden
yol masrafı ödeneceği hüküm altına alınmıştır.
Bahse konu Kanun’un “Yurtiçinde verilecek gündeliklerin miktarı” başlıklı 33’üncü
maddesinin (a) bendinde de; bu Kanun gereğince verilecek yurtiçi gündeliklerinin miktarının
her yıl bütçe kanunları ile tespit olunacağı, (d) bendinde ise bu Kanun hükümlerine göre
gündelik ödenenlerden yurt içinde yatacak yer temini için ödedikleri ücretleri belgelendirenlere,
belge bedelini aşmamak üzere gündeliklerinin tamamına kadar olan kısmının ayrıca ödeneceği
hükmü tesis edilmiştir.
Mezkûr Kanun’un “Yurtdışında verilecek gündeliklerin miktarı” başlıklı 34’üncü
maddesinde; bu Kanun gereğince verilecek yurtdışı gündeliklerinin miktarı, gidilecek ülkeye memur ve hizmetlilerin aylık veya ücret tutarları ile görevin mahiyetine göre, mali yıl itibarıyla
Cumhurbaşkanınca tayin olunacağı hükmü bulunmaktadır.
Nitekim 2024 yılı Bütçe Kanunu (H) Cetvelinde 6245 sayılı Harcırah Kanunu’nun
33’ncü maddesinin (b) fıkrasına göre yatacak yer temini için ödenecek ücretlerin hesabında
gündeliklerinin %60 artırımlı miktarı, (d) fıkrasına göre yapılacak ödemelerde ise
görevlendirmenin ilk 10 günü için gündeliklerinin %60 artırımlı miktarı esas alınacağı hüküm
altına alınmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden; harcırahın yol masrafı, gündelik, aile
masrafı ve yer değiştirme masrafından birini, birkaçını veya tamamını ifade ettiği, memur ve
hizmetlilerin bu Kanun’a tabi olduğu, bunların yanında bu Kanun’a tabi kurumlarca geçici bir
görev ile görevlendirilenlere verilecek yol masrafı ve gündeliğin, bunların bilgi seviyeleri ve
faaliyet sahaları ile mahalli şartlar dikkate alınarak 4’üncü dereceye kadar olan memurlardan
herhangi birine verilen yol masrafı ve gündeliğe kıyasen ilgili kurumca takdir olunacağı,
harcırahın Kanun’da aksine hüküm bulunmadıkça, gidip gelmeye en uygun ve kullanılması
mutat olan yol ve taşıt araçları üzerinden verileceği, yol masraflarının ilgili maddelerde
sayılanlar dışındakilere yurt içinde ve yurt dışında yapacağı görevlendirmelerinde mutat ve
ekonomik olan üzerinden ödeneceği, gündeliklerde ise Kanun’un yurtiçi ve yurtdışına göre bir
ayrıma gittiği, yurtiçi görevlendirmelerinde Bütçe Kanunu’nun (H) Cetvelinde yer alan
miktarların esas olacağı, yurtdışı görevlendirmelerinde ödenecek tutarların ise
Cumhurbaşkanınca tayin olunacağı anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, İdare tarafından çeşitli ihaleler yapılarak bu ihalelere, Harcırah
Kanunu’na göre ödenmesi gereken konaklama ve uçak bileti giderlerinin bir iş kalemi olarak
eklendiği ve bu kapsamda, yüklenicilere ödeme yapıldığı tespit edilmiştir. İlgili ihalelerde
konaklama ve uçuş hizmeti için yapılan alımlar ayrı ayrı olmak üzere aşağıdaki tablolarda
ayrıntılı olarak gösterilmiştir.

Ayrıca İdare tarafından yapılan bu ihalelerde yurt içi uçak bileti ve yurt dışı uçak bileti
adı altında “business class” uçuş hizmetine ait iş kalemleri eklendiği, söz konusu işlere ait
gerçekleşmeler incelendiğinde ise Harcırah Kanunu’na tabi kişiler tarafından “business class”
sınıfı olan bu uçuşların gerçekleştirildiği tespit edilmiştir

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; hizmet alımı iş
kalemlerinde bulguya konu edilen alımların ihalenin doğal süreci içinde hizmetin bütünlüğünün
devamı bakımından önem arz eden iş kalemleri olduğu, İdare tarafından geçici
görevlendirmenin yapılmasının uygulamada bazı aksaklıkları beraberinde getireceği,
2023/1554159 İKN’li Hizmet Alım İşi için ihale kalemleri arasında business class uçuş hizmeti
yer almadığı, yapılan business class uçuşların ödemesinin ekonomi sınıfı üzerinden
gerçekleştirildiği, 2023/1551563 İKN’li Hizmet Alım İşi teknik şartnamesine görevlendirilecek
personel için ilgili yükleniciye ayrıca bir bedel ödenmeyeceği ve bu bedelin yüklenicinin birim
fiyatına dahil olacağı hükmüne yer verildiğinden başkaca bir ödeme yapılmadığı, diğer ihalelerde gerçekleştirilen business class uçuşların ve konaklamaların çoğunun İdarenin ev
sahipliği yaptığı bazı etkinliklere katılan konuklar adına yapıldığı ifade edilmiştir.
Halbuki; İdare tarafından görevlendirilen memur, hizmetli ile memur veya hizmetli
olmayanlara ait ödenecek olan yol ve gündelik masraflarının muhtelif ihalelerde iş kalemi
olarak değil, 6245 sayılı Harcırah Kanunu’na göre alınması gerektiği hüküm altına alınmıştır.
İdare tarafından görevlendirilenlerin her ne amaç için olursa olsun yapacakları harcamaları
bahse konu Kanun çerçevesinde yapılması gerekmektedir. Ayrıca bir ihalenin teknik
şartnamesine görevlendirilecek İdare personeli için ayrıca bir ödeme yapılmayıp bu ücretin
yüklenicinin birim fiyatına dahil olacağı hükmünün koyulması İdare tarafından bir ödeme
yapılmadığı anlamına gelmemektedir. Yüklenici bu tutarı, birim fiyata dahil ederek teklif
vermektedir. Çünkü bu durum, yüklenici için bir gider olarak yansımaktadır. Business class
uçuşlarla ilgili olarak ise 6245 sayılı Kanun’a göre yapılacak yol masrafının gidip gelmeye en
uygun ve kullanılması uygun olan taşıtlar üzerinden yapılacağı açıkça hüküm altına alınmıştır.
Bir ihalede business class bir iş kaleminin bulunması veya bulunmasa dahi böyle bir uçuşun
gerçekleştirilmesi bahse konu Kanun hükümlerine aykırılık teşkil etmekte ve kamu
kaynaklarının kullanımında verimlilik ilkesi ile bağdaşmamaktadır.
Sonuç olarak, İdare tarafından görevlendirilen memur, hizmetli ile memur veya hizmetli
olmayanlara ait ödenecek olan yol ve gündelik masraflarının muhtelif ihalelerde iş kalemi
olarak değil Harcırah Kanunu’na göre alınması ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve
verimli kullanılmasını teminen biletlerin mutat taşıt ve ekonomik tutar üzerinden ödenmesi
gerekmektedir.
BULGU 16: Bazı Yapım İşlerinin İhale Yaklaşık Maliyetine Kıyasla Yüksek
Bedelle Tamamlatılması
Park Bahçe ve Yeşil Alanlar Dairesi Başkanlığı ile Yol Bakım ve Altyapı Koordinasyon
Dairesi Başkanlığına ait 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında gerçekleştirilen
ihalelerde, isteklilerin bazı iş kalemlerine aşırı yüksek fiyat teklifi verdikleri, işin önemli bir
bölümünü oluşturan iş kalemlerine ise aşırı düşük teklif vermek suretiyle toplam fiyat teklifini
en düşük seviyeye çekerek ihaleyi aldıkları; imalat aşamasında ise aşırı yüksek fiyat teklif
edilen kalemlerde yapılan iş artışlarıyla projelerin, maliyetinin üzerinde ödemeler yapılarak
tamamlandığı görülmüştür.

Çalışma, 2024 yılsonu itibarıyla gerçekleşme oranı %90 ve üzerinde olan yapım işlerini
içermekte olup söz konusu yapım işleri kapsamında gerçekleştirilen imalatların, işlerin yaklaşık
maliyetinin 790.341.499,37 TL üzerinde ödeme yapılmak suretiyle tamamlandığı sonucuna
ulaşılmıştır.
Bulgu konusu, Park Bahçe ve Yeşil Alanlar Dairesi Başkanlığı tarafından ihale edilen
“Anadolu Yakası Genelindeki Yollarda Asfalt Kaplama-Yama Yapılması İle Baca-Izgara
Yükseltme İşi” özelinde açıklanacak olup söz konusu işe ait bilgiler aşağıda belirtilmiştir;Söz konusu işte aşırı yüksek fiyat teklif edilen iş kalemleri aşağıdaki tabloda yer almaktadır

İlk tabloda belirtildiği üzere yüklenicinin toplam teklif tutarı yaklaşık maliyetine çok
yakın seviyededir. Dolayısıyla projede büyük değişikliklerin olmaması ve işin öngörüldüğü gibi
gerçekleştirilmesi halinde, maliyetine (%25 yüklenici karı dahil) yakın bir seviyede ödeme
yapılması beklenir. Ancak işin devamı sırasında, düşük fiyat teklifi verilmiş kalemlerin
miktarının azaltıldığı veya hiç yapılmadığı, yüksek fiyat teklifi verilen kalemlerin miktarının
ise artırıldığı görülmüştür. Aşağıdaki tabloda aşırı yüksek ve düşük fiyat teklifi verilmiş iş
kalemlerinin iş sonu itibarıyla fiili gerçekleşme oranları birlikte gösterilmektedir.

Tablodan da anlaşılacağı üzere aşırı yüksek fiyat teklifi verilmiş iş kalemlerinde imalat
miktarları ihale aşamasında öngörülen miktarların da üzerinde gerçekleşirken yaklaşık
maliyetinin %40’ından fazla kırım yapılarak fiyat teklifi verilmiş iş kalemlerinin gerçekleşme
oranları çok düşük seviyelerde kalmıştır.
Aşağıdaki tabloda aşırı yüksek ve düşük fiyat teklifi verilmiş iş kalemleri için
yükleniciye yapılan toplam ödeme tutarları ile o iş kalemlerinin yaklaşık maliyet değerleri
gösterilmektedir.

Tablodan da anlaşılacağı üzere söz konusu işte, yüklenicinin yüksek fiyat teklifi vermiş
olduğu ve işin devamı sırasında imalat artışı da yapılan üç iş kaleminin yaklaşık maliyet değeri
67.726.275,00 TL olmasına karşın, yüklenicinin teklif fiyatları üzerinden yükleniciye yapılan
toplam ödeme tutarı 244.102.201,51 TL olmuştur. Buna karşın yüklenicinin çok düşük fiyat
teklifi verdiği iş kalemlerinin yaklaşık maliyeti 46.834.026,54 TL iken, bu kalemler için yapılan
ödeme tutarı 15.690889,41 TL olmuştur. Bir başka deyişle yüksek fiyat teklifi verilen 3
kaleminin imalatı için maliyetinin 176.375926,51 TL üzerinde ödeme yapılırken, çok düşük
fiyat teklifi verilmiş 15 kalem için maliyetinin 31.143.137,13 TL altında ödeme yapılabilmiştir.
Neticede tüm iş kalemleri dikkate alınarak yapılan hesaplamada ise bu işte gerçekleştirilen
imalatlar için maliyetinin 53.553.670,29 TL üzerinde ödeme yapıldığı sonucuna ulaşılmıştır.
Söz konusu çalışma Park Bahçe ve Yeşil Alanlar Dairesi Başkanlığı ile Yol Bakım ve
Altyapı Koordinasyon Daire Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen ve 2024 yılsonu itibarıyla
gerçekleşme oranı %90 ve üzerinde olan yapım işlerini kapsayacak şekilde yapılmış olup
toplam 14 adet yapım işinde gerçekleştirilen imalatların yaklaşık maliyetinin 790,341.499,37
TL üzerinde ödeme yapıldığı tespit edilmiştir. Söz konusu işlere ait yapılan tespitler aşağıdaki
tabloda gösterilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Park ve Bahçeler
Dairesi Başkanlığınca yürütülen işlerin, yoğun kullanım kaynaklı acil revize edilmesi gereken
alanlardan oluşması, halkın müşterek taleplerinin değerlendirilmesi, yeni yeşil alan düzenleme
ihtiyacının oluşması, tüm projelerin açık yeşil alanlar olması dolayısıyla nitelik, karakteristik
özelliklerinin değişebilme potansiyeline sahip olması gibi sebeplerle yeni proje alanları
eklenerek mahal değişikliğine gidilebildiği ifade edilmiştir. Ayrıca bulgu konusu yapım
işlerinde, mevcut mahallerdeki proje revizyonları ve yeni mahal eklenmesi sonucu ortaya çıkan
projelere göre imalat miktarlarının belirlendiği ve söz konusu değişikliklerden kaynaklı
pozların uygulama metrajlarında artış ve azalışların ilgili iş ve işlemlerin Yapım İşleri Genel
Şartnamesi’nin ilgili hükümleri çerçevesinde yürütüldüğü belirtilmiştir.
Benzer şekilde, Yol Bakım ve Altyapı Koordinasyon Dairesi Başkanlığınca yürütülen
işlerde de, sorumluluk alanlarında bulunan araç, yaya, yol, duvar ve meydanlar ile
alt/üstgeçitlerdeki can ve mal kaybına sebep olabilecek deformasyonlara hızlıca müdahale
edilmesi sebebiyle öngörülemeyen ancak yapılması zaruri işlerin, bulgu konusu yapım işleri
kapsamında gerçekleştiği vurgulanmıştır.
Her ne kadar İdare cevabında proje değişikliklerinin zaruri olduğundan bahsedilse de,
bulguda projelerde yapılan değişiklikler eleştiri konusu yapılmamış, proje değişikliklerinin
genel olarak yüksek fiyat teklifi verilmiş iş kalemlerinde iş artışı, düşük fiyat teklifi verilmiş iş
kalemlerinde iş eksilişi şeklinde gerçekleşmesi, bunun sonucu olarak da projelerin yaklaşık
maliyetlerinin üzerinde bedellerle tamamlanması eleştiri konusu edilmiştir. Kamu ihale
mevzuatında, kamu kaynaklarının verimli kullanılması esas olup yapım işlerinin yaklaşık
maliyetlerinin üzerinde bedellerle tamamlanması mevzuatın amacına aykırılık teşkil
etmektedir.
Sonuç olarak, kaynakların etkili ve verimli kullanılabilmesi ve yatırım harcamalarının
maliyetlerinin üzerinde bedelle tamamlanmaması için, projelerin ihtiyaçları tam olarak
karşılayacak şekilde hazırlanması, yapım aşamasında projelere mümkün olduğunca bağlı
kalınması, zorunlu hallerde yapılacak olan proje değişikliklerinde fayda-maliyet dengesinin
gözetilmesi ve ihale sürecinin, ihaleye katılan isteklilerin aşırı düşük veya aşırı yüksek fiyat
teklifleriyle suistimal edilmesini engelleyecek şekilde yürütülmesi uygun olacaktır.

BULGU 17: Şehir Dışı Yapım İşleri İçin İhale Yapılmadan İmalatların Bakım
Onarım Dosyaları Kapsamında Yapılması
İdare tarafından il sınırları dışında yapılan bazı yapım işlerinin yeni bir ihale
yapılmaksızın, bakım onarım dosyaları kapsamında yaptırıldığı görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde;
İdarelerin bu Kanun’a göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi,
güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu, ödeneği
bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamayacağı hüküm altına alınmıştır.
4735 Sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme kapsamında
yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 24’üncü maddesinde de; mal ve
hizmet alımlarıyla yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının
zorunlu olması halinde, artışa konu olan işin;
-Sözleşmeye esas proje içinde kalması,
-İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak
mümkün olmaması,
Şartlarıyla, anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin
%10’una, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen mal ve hizmet alımlarıyla yapım işleri
sözleşmelerinde ise %20’sine kadar oran dâhilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki
hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabileceği hükmü tesis edilmiştir.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, İdarelerin ihalelerde;
saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu
olduğu, ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamayacağı, iş artışının yalnızca
sözleşmeye esas proje içinde olması ve asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak
mümkün olmaması durumlarında yapılabileceği anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, bakım ve onarım dosyası kapsamında ihale edilmiş bazı yapım
işleri kapsamında; projesinde olmayıp, tamamen ayrı bir yapım tekniği gerektirebilen ve yeni
birim fiyat yapılarak tamamlanan, asıl işten ayrılması teknik olarak mümkün bulunan, ayrı ihale
edilmesi mümkün olan ve gereken, ödeneği yalnızca bakım onarım işleri kapsamında olup şehir

dışına yapılacak işlerin ihalesi için ödeneği olmayan şehir dışı yapım imalatlarının yapıldığı
tespit edilmiştir.
Söz konusu hatalı uygulamaya ilişkin bazı örnekler şu şekildedir: Engelsiz Yaşam
Merkezi ve Çok Amaçlı Salon İşi (Fındıklı Belediyesi), Anma Mekanı ve Meydan İşi (Amasra
Belediyesi), Cumhuriyet Meydanı Kentsel Tasarım Projesi ve Yapım İşi (İpsala Belediyesi),
Bisiklet Yolu ve Yürüyüş Yolu İşi (Ayvacık Belediyesi), Bilecik Kurtuluş Savaşı ve İnönü
Zaferleri Anı Evi ve Seyir Terası İnşaatı (Bozüyük Belediyesi), Kars Susuz Kazım Karabekir
Mahallesi Hayvan Pazarı İnşaatı (Susuz Belediyesi) işleri 2022/848917 ihale kayıt numaralı
İstanbul Anadolu Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek Hizmet Yapıları IX.
Grup İnşaatı İşi kapsamında yapıldığı anlaşılmıştır.
Bu işler bakım ve onarım ihalesi projesinde olmadığından, mevcut ihale kapsamında
yeni birim fiyat yapılması mevzuat hükümleri açısından mümkün görülmemektedir. Ayrıca söz
konusu işler farklı imalat mahallerinde gerçekleştirildiğinden ve ihale İstanbul ili Anadolu
Yakası sınırlarını kapsadığından mevcut ihale kapsamında farklı illerdeki imalatların
yaptırılıyor olması 4734 sayılı Kanun’un 5’inci maddesine uygun düşmemektedir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Meclis Kararı ile
protokole bağlanan, il dışında yapılan işlerin bir kısmının ihalesinin yapıldığı, bir kısmının ise
dönemsel ekonomik koşullar ve yapım tekniği açısından benzerlik ihtiva ettiği, bu doğrultuda;
hâlihazırda devam eden bir takım sözleşmeler kapsamında yapılmasının uygun görüldüğü,
kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması ilkesi gözetilerek ilgili sözleşmelerdeki iş
kalemlerinin yüzdesel dağılımları bakımından benzerlik gösteren işlere dâhil edildiği, ancak
bulguda belirtilen hususlara azami hassasiyet gösterileceği ifade edilmiştir.
İdare tarafından her ne kadar işlerin benzerlik göstermesinden dolayı ihalesinin
yapılmayıp hali hazırda devam eden işler kapsamında yapıldığı ifade edilmiş olsa da bulguda
belirtilen imalatların birbirinden farklı ve bakım onarım ihalesine herhangi bir benzerlik
göstermediği, benzerlik göstermiş olsa dahi mahalli sınırlar içinde yapılacak olan imalatlar için
ihale edilen iş kapsamında farklı şehirlerde yapılacak olan imalatların yapılamayacağı, her bir
iş için ayrı ödenek tahsis edilerek ihalelerinin yapılması gerektiği düşünülmektedir.
Sonuç olarak, projesinde olmayan ve ayrı ihale edilmesi gereken şehir dışı yapım
işlerinin, hali hazırda devam eden ihaleler kapsamında yapılması mümkün görülmemektedir.

BULGU 18: Bazı Yapım İşi İhalelerinde Projesinde Yer Almayan İmalatların
Yapılması İdarece ihalesi yapılan bazı yapım işlerinde projelerinde yer almayan (uygulama, kesin
veya ön projesinde) imalatların yapıldığı görülmüştür.
4735 Sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme kapsamında
yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 24’üncü maddesinde; mal ve
hizmet alımlarıyla yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının
zorunlu olması halinde, artışa konu olan işin;
-Sözleşmeye esas proje içinde kalması,
-İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak
mümkün olmaması,
Şartlarıyla, anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin
%10’una, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen mal ve hizmet alımlarıyla yapım işleri
sözleşmelerinde ise %20’sine kadar oran dâhilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki
hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabileceği hüküm altına alınmıştır.
Yapılan incelemede, “Adıyaman İli Merkez Yaylakonak Beldesi Çatdere Köprüsü
İnşaatı İşi”nde köprü bağlantı yolları ile köy yolları imalatları, “Gaziosmanpaşa Küçükköy
Mahallesi Stadyum ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşi” ile “Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi
Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı İşi”nde de ilçe belediyesi
mülkiyetindeki taşınmazlara ayrı ayrı prefabrik bina yaptırılması, “Haliç Bilim Merkezi İnşaatı
İşi”nde ise prefabrik iki katlı bina inşaatının sözleşmeye esas proje içinde olmadığı halde ilgili
daire başkanlığı olurları ile yaptırıldığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İşe ait Sözleşmenin
“Sözleşmede değişiklik yapılması” başlıklı 24’üncü maddesine göre sözleşme imzalandıktan
sonra, sözleşme bedelinin aşılmaması ve İdare ile yüklenicinin karşılıklı olarak anlaşması
kaydıyla işin yapılma yeri ve işin süresinden önce yapılması kaydıyla işin süresi ve bu süreye
uygun olarak ödeme şartlarının değiştirilebileceği, yine Sözleşmenin 27’nci maddesinde
Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesine ilişkin hususlarda
Yapım İşleri Genel Şartnamesi hükümleri uygulanacağı, Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin
“Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 21’inci maddesinde belirtilen; yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan işin Sözleşmeye esas proje içinde kalması ve
İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün
olmaması durumlarından süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde
aynı yükleniciye yaptırılabileceği hükümlerine istinaden bulguda konu edilen Adıyaman İli
Merkez Yaylakonak Beldesi Çatdere Köprüsü İnşaatı İşi kapsamında yaptırılan köprü bağlantı
yolları ile köy yolları imalatlarının, Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 21’inci maddesinin
birinci fıkrasının (b) bendine uygun olarak, Fen İşleri Dairesi Başkanlığı Oluru alınarak
sözleşmeye esas proje içinde olmadığı halde köprüye ulaşım yollarının düzenlenmesinin, bahse
konu projenin mütemmim cüzü niteliğinde olduğu, dolayısıyla bu alandaki imalatlar
yapılmadan projenin tamamlanmasının mümkün olamayacağı, yapılan tüm iş ve işlemlerde
kamu yararı gözetildiği, herhangi bir kamu zararına sebebiyet verilmediği, herhangi bir kişi
veya kuruma özel bir menfaat sağlamadığı,
Gaziosmanpaşa Küçükköy Mahallesi Stadyum ve Zeminaltı Otopark İnşaatı ve
Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark Tamamlama
İnşaatı işlerinde 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin görev ve sorumlulukları”
başlıklı 14’üncü maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine göre işlem yapıldığı, bu kapsamda;
belediyelerin spor ve sporculara yönelik yardım ve destek görevinin olduğu göz önünde
bulundurulduğu, söz konusu projelerin uygulanabilmesi için ilgili alanlarda mevcut
bulunan spor kulüplerine ait yapı ve tesislerin kaldırılmasının zorunluluğu ve bölge
halkının sportif ihtiyaçlarının kesintiye uğramaması adına ve kamu yararı hususları
gözetilerek konunun en kısa sürede çözüme kavuşturulabilmesi amacıyla bulgu
konusu sözleşmeler kapsamında proje alanına komşu bulunan kamu parsellerinde ilgili spor
kulüplerine hizmet verecek prefabrik bina imalatları yapıldığı,
Mülkiyeti İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına ait 118 pafta, 916 ada, 1 parsel
sayılı yerdeki metruk durumda bulunan K Blok binasının İTÜ İnşaat Fakültesinden alınan
teknik rapordan anlaşılacağı üzere her an göçme riskinin bulunduğu, can ve mal güvenliği
açısından da tehlike arz ettiği, ekonomik ve fiziki ömrünü dolduran, kültür varlığı olmayan,
beş katlı gabarisi ile Haliç siluetini olumsuz etkileyen niteliksiz ve tescilsiz K blok yerine iki
katlı gabarisi ile Haliç siluetine olumsuz etkisi olmayan, sökülüp takılabilen hafif çelik proje
olarak planlandığı ve İstanbul Şehir Hatları AŞ’ye ait tüm tersane faaliyetlerinin devamı için
zaruretten yapıldığı,İfade edilmiştir.
İdare cevabında her ne kadar yapılan imalatların projesinde olmadığı halde mütemmim
cüzü niteliği taşımasından, zaruretten, belediyenin görev ve sorumluluklarından dolayı ilgili
Sözleşme ve mevzuat hükümlerine uygun olarak yapıldığı ifade edilmiş olsa da Yapım İşleri
Genel Şartnamesi’nin “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin
tasfiyesi” başlıklı 21’inci maddesinde; yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar
nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan işin sözleşmeye esas proje
içinde kalması ve İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik
olarak mümkün olmaması durumlarından yapılacak iş artışını iki unsura bağlamış ve bu iki
unsurun birlikte oluşması halinde iş artışının yapılabileceği ifade edilmiştir. Bu bağlamda, İdare
tarafından gerçekleşen imalatların sözleşmeye esas proje kapsamında olmamasından dolayı iş
artışının bu kapsamda yapılması mümkün görülmemektedir. Ayrıca yapılan imalatların bir
çoğunun mütemmim cüzü niteliği taşımadığı, mütemmim cüzü niteliği taşısaydı bile; yukarıda
belirtildiği üzere iş artışının aynışekilde sözleşmeye esas proje içinde kalması ve İdareyi külfete
sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması şartlarını
bir arada taşımadığı açıktır.
Projesinde olmayan alanın mütemmim cüzü niteliğinde olması, imalatlar yapılmadan
projenin tamamlanamayacak olması veya İdarenin yetkileri arasında sayılmış olması işin bu
kapsamda yapılmasını mevzuata uygun hale getirmemektedir. Bulgu bünyesinde yapılacak
imalatların neden yapıldığı değil projesinde olmadığı halde ilgili ihaleler kapsamında yapılması
eleştiri konusu yapılmıştır.
Sonuç olarak, İdarece iş artışı kapsamında yapılan bu imalatların işin projesine uygun
olarak, iş artışı kapsamında gerçekleştirilecek imalatlardan olması, teknik olarak asıl işten
ayrılmaması, işin fen ve sanat kuralları çerçevesinde tamamlanabilmesi için yapılması zorunlu
imalatlar olması, sözleşmeye esas proje kapsamında olması ve işin esaslı unsurunu
değiştirmeyip teknik olarak tamamlanmasının mümkün olduğu hallerde yerine getirilmesi
gerekmektedir.

BULGU 19: Bazı Yapım İşlerinin Farklı Yapım İşleri Kapsamında
Tamamlatılması ve Bu Yöntemin Genel Bir Usul Haline Getirilmesi
Fen İşleri Dairesi Başkanlığınca yapılan bazı yapım işi ihalelerinde, imalatların büyük
çoğunluğunun ilgili ihale kapsamında yapılmayıp tasfiyesi yapılan ya da hiç ihaleye çıkılmayan
işler için kullanıldığı görülmüştür.
4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde; belediyelerin
her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun
hükümlerine göre yürütülmesi gerektiği, aynı Kanun’un 62’nci maddesinin (e) bendinde
de; uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak
suretiyle ihale yapılmasının zorunlu olduğu, uygulama projesi yapılabilen kısımlar için anahtar
teslimi götürü bedel, uygulama projesi yapılamayan kısımlarda ise her bir kalem iş için birim
fiyat teklif almak suretiyle ihale yapılabileceği hüküm altına alınmıştır.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde; uygulama
projeleri ve bunlara ilişkin mahal listelerine dayalı olarak, işin tamamı için yüklenicinin teklif
ettiği toplam bedel üzerinden yapılan sözleşmeyi anahtar teslimi götürü bedel sözleşme, ön
veya kesin projelere ve bunlara ilişkin mahal listeleri ile birim fiyat tariflerine dayalı olarak
idarelerce hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile yüklenici tarafından bu
iş kalemleri için teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan tutarların toplamı
üzerinden yapılan sözleşme ise birim fiyat sözleşme olarak tanımlamış ve ödeneği bulunmayan
hiçbir iş için ihaleye çıkılamayacağı belirtilmiştir.
Aynı Şartname’nin “İhalelerde uyulması zorunlu hususlar” başlıklı 5’inci maddesinde;
birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için, işin süresine uygun olarak yıllar
itibarıyla öngörülen ödeneğin bütçelerinde bulunmasını sağlamak üzere programlamanın
yapılmasının zorunlu olduğu ifade edilmiştir.
Mezkur Şartname’nin “İş Yerinin Yükleniciye Teslimi” başlıklı 6’ncı maddesinin
yedinci fıkrasında da zorunluluk halinde, sözleşme bedelinin aşılmaması ve idare ile
yüklenicinin karşılıklı olarak anlaşması kaydıyla yükleniciye teslim edilmiş olan işyerlerinde
değişiklik yapılabileceği ve bu durumda işin süresinin, işin bir kısmı veya tamamı için
gecikmeyi karşılayacak kadar uzatılacağı belirtilmiştir.
Yapılan incelemede, birim fiyatlı ve karma sözleşmeli bazı ihalelerde imalatların büyük
çoğunluğunun ilgili ihale kapsamında yapılmayıp tasfiyesi yapılan ya da hiç ihaleye çıkılmayan dolayısıyla da bütçede ödeneği olmayan işler için kullanıldığı ve bu işlerin ilgili Daire
Başkanlık Olurları ile bu kapsamda tamamlatılmaya çalışıldığı tespit edilmiştir.
Söz konusu hatalı uygulamaya örnek olarak; 2018/509096 ihale kayıt numaralı ”Haliç
Bilim Merkezi İşi” 98.444.000,00 TL bedel ile ihale edilmiş, toplamda 31 adet hakediş
düzenlenerek fiyat farkı, %19,99 iş artışı ve KDV dâhil toplamda 460.974.063,68 TL ödemenin
yaklaşık %61,5’i, 2016 yılında ihalesi yapılıp 2020 yılında tasfiyesi yapılan ve karma
sözleşmeli olarak imzalanan 2016/495549 ihale kayıt numaralı “Gaziosmanpaşa Merkez
Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşi” kapsamında kullanıldığı
görülmüştür. Haliç Bilim Merkezi İnşaatı için uygulama projeleri ve işin gerekliliğine uygun
ihale edilerek sözleşmesi imzalanan İş için öngörülen bütçenin, başka işin tamamlatılması
maksadıyla %61,5’nin kullanılması hem Haliç Bilim Merkezi’nin yapılması gerekliliğine hem
de bütçesi olmadan, ihale kapsamında yapılmayan iş için kullanılması ilgili mevzuat
hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir. “Haliç Bilim Merkezi İşi” restorasyon amaçlı ihalesi
yapılan iş iken teklif birim fiyatta olan 1383 iş kaleminin birçoğunun kullanılmaması ve
“Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşi”
için kullanılan imalat kalemleri sonucu teklif birim fiyatta olan imalat kalemlerinden
bazılarında 8 kata yakın miktarda iş artışı gerçekleşmesi; “Haliç Bilim Merkezi İşi” uygulama
projesinin ve buna bağlı imalatların sözleşme tutarının yalnızca %38,5’ine uygun imalat
yapılması mecburiyeti oluşturarak ilgili projeler bu duruma adapte edilmek zorunda kalınmıştır.
Şöyle ki, sözleşme tutarının yaklaşık %61,5’inin başka ihale kapsamında kullanılması
ve %20 yasal iş artışının bile ilgili işi tamamlamaya yetmeyeceği göz önüne alındığında, “Haliç
Bilim Merkezi İşi”nin ihale tarihindeki amacına uygun olarak yapılmasını mümkün
kılmamaktadır.
Diğer örnekler ise;
-Bağcılar Yenimahalle Gençlik Merkezi ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşi,
İstanbul Avrupa Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek Hizmet Yapıları X. Grup
İnşaatı İşi ve İstanbul Avrupa Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek Hizmet
Yapıları XII. Grup İnşaatı İşi kapsamında,
-Beykoz Onçeşmeler Parkı ve Yol Düzenleme İnşaatı ve Maltepe Bakireler Anıtının
Taşınması, Restore Edilmesi ve Çevresinin Düzenlemesi işleri Bakırköy Cumhuriyet
(Özgürlük) Meydanı ve Çevresi Düzenleme İnşaatı işi kapsamında,İpsala Meydan Düzenleme İnşaatı İşi, Avcılar Marmara Caddesi Bağlantı Yolları ile
Esenler Meydanı ve Güngören Meydanı Düzenleme İnşaatı işi kapsamında,
-Bayrampaşa Pazar Caddesi 26. Sokak Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı İşi ise
İstanbul Avrupa Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek Hizmet Yapıları XII.
Grup İnşaatı işi kapsamında,
Tamamlatılmıştır.
Benzer iş olarak değişiklik yapılan işlerin sözleşmeye esas projeye bağlı kalınması
gerekirken örneklerde belirtildiği üzere farklı projesi olan işlerin yapılması, ilgili mevzuat
hükmüne aykırılık teşkil ettiği gibi, aynı zamanda işin gerekliliğine ve benzerliğine
uymamaktadır. Bir başka ifadeyle, söz konusu işlerin yeni bir iş olmasından dolayı asıl projeden
ayrı olarak ihale edilmesi gereken bir işler olduğu açıktır.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 4735 sayılı Kamu
İhale Sözleşmeleri Kanunu Yapım İşlerine Ek Tip Sözleşmenin 24’üncü maddesine göre
sözleşme imzalandıktan sonra, sözleşme bedelinin aşılmaması ve idare ile yüklenicinin
karşılıklı olarak anlaşması kaydıyla işin yapılma yeri ve işin süresinden önce yapılması kaydıyla
işin süresi ve bu süreye uygun olarak ödeme şartları hususlarında değişiklik yapabileceğine
ilişkin hükmün bulunduğu, söz konusu işlerin bulgu konusu sözleşmelerin mahiyetleriyle
örtüşen, benzer yapım tekniği, alt yapı, malzeme ve ekipman ile gerçekleştirilebilecek
nitelikteki işler olduğu belirtilmiştir. İdare tarafından ayrıca İstanbul gibi büyük ve karmaşık
bir şehirde kamu hizmetlerinin sürekliliği ve etkin şekilde yürütülmesi zorunluluğu nedeniyle,
hizmetlerin aksamaması ve vatandaş mağduriyetinin önlenmesinin önem arz ettiği, bulgu
konusu sözleşmeler kapsamında yapılan işlerin ayrı ayrı ihale edilmesi halinde hem zaman
kaybı hem de güncel piyasa koşulları dolayısıyla daha yüksek maliyetlerin ortaya çıkmasının
muhtemel olduğu, yapılan işlerin kamu hizmetinin kesintisiz sürdürülebilmesi, kaynakların
etkin ve verimli kullanılması ilkesi gereğince gerçekleştirilmiş olduğu, kamu yararını
önceleyen, zaman ve maliyet etkinliğini esas alan bir anlayışla gerçekleştirildiği ifade
edilmiştir.
İdare her ne kadar 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu Yapım İşlerine Ek Tip
Sözleşmenin 24’üncü maddesine atıf yapsa da, ilgili hüküm ihale edilen iş için yapılması istenen
yani uygulama projesine uygun olarak yapılacak imalatları kapsamaktadır. Halbuki, bulguda
temel olarak değinilen husus İdarenin, ihalesi yapılarak devam eden işlerinin; tasfiyesi yapılan ya da hiç ihaleye çıkılmayan, dolayısıyla bütçede ödeneği olmayan işler için kullanılması ve
söz konusu işlerin bu kapsamda tamamlatılmaya çalışmasına ilişkindir.
Yukarıda örneklerde de belirtildiği üzere; bakım, onarım ve tadilat işleri için ihale
edilen işler kapsamında gençlik merkezi ve zeminaltı otopark imalatları yapılmıştır. Aynı
şekilde bilim merkezi inşaatı için ihale edilen iş kapsamında meydan, spor alanları ve zeminaltı
otopark inşaatı işi yapılmış olup örnekleri yukarıda detaylı olarak ortaya konulmuştur. Bu
durum aynı zamanda asıl iş için yapılacak olan imalatlardan vazgeçilmesine ve proje
değişikliklerine de sebebiyet vermektedir. İdare cevabında belirtilen, zaman kaybının
önlenmesi ve yüksek maliyetlerden kaçınmak, hizmetlerin aksamaması ve vatandaş
mağduriyetinin oluşmaması adına bu tür bir uygulamanın yapılması hususu da kabul edilebilir
nitelikte değildir. Şöyle ki; İdarenin ihtiyaçlarını zamanında tespit etmesi ve buna yönelik
planlamanın yapılması mevzuat hükümlerinin gereğidir. İstanbul’un büyük ve karmaşık bir
şehir olması yeni bir durum olmadığından, İdare tarafından ilgili işler için ihale yapılarak
imalatların yapılması gerektiği düşünülmektedir. Aksi durumda, ihale yapılmasının hiç
gerekliliği ortaya çıkmayacak olup hali hazırda ihale edilmiş iş kapsamında, rekabetin
oluşmadığı tekliflerin buna göre şekillenmediği 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na aykırı bir
durum oluşacaktır.
Sonuç olarak, Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerinden olan rekabet ve kaynakların
verimli kullanılması ilkesine uygun olarak ayrı ihale kapsamında yapılması gereken yapım
işlerinin ihale edilen diğer yapım işleri kapsamında yaptırılmaması gerekmektedir.
BULGU 20: Bazı Yapım İşlerinde Gerekli Mülkiyet İşlemleri Yapılmadan İhaleye
Çıkılması
Fen İşleri Dairesi Başkanlığı tarafından ihalesi yapılan bazı yapım işlerinde gerekli
mülkiyet işlemleri gerçekleştirilmeden ihaleye çıkıldığı görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar”
başlıklı 62’nci maddesinin (c) bendinde; yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet,
kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri
yapılmadan ihaleye çıkılamayacağı hüküm altına alınmıştır.
Yapılan incelemede, bazı yapım işi mahallerinin Maliye Hazinesine, ilçe belediyelerine
ait veya tahsisli olduğu ve İdareye ait herhangi bir tahsis, mülkiyet, arsa temini işlemi vs.
olmadığı halde ihaleye çıkıldığı görülmüştür.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 2021 yılından
itibaren ihalesi yapılarak sözleşmeye bağlanan işlerin yapılacağı yerlerin mülkiyet durumlarıyla
ilgili Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığıyla toplantılar yapıldığı, mülkiyeti İdareye ait olmayan
ya da tahsis, meclis kararı, ortak kullanım protokolü vb. bulunmayan projelerin ihale
edilmediği, belirtilen işlerden birinde 30.07.2024 tarihinde ortak kullanım protokolü
imzalandığı, diğer işler için ise henüz herhangi bir tahsis, protokol vs. yapılmadığı ve
çalışmaların devam ettiği ifade edilmiştir.
İdare cevabında her ne kadar mülkiyeti İdareye ait olmayan işlerin ihale edilmediği ifade
edilmiş olsa da örneği yukarıda verilen işlere ait mülkiyetlerin tamamının İdareye ait olmadığı
ve herhangi bir protokol, tahsis vb. yapılmadan ihalenin yapıldığı görülmektedir.
Sonuç olarak, yapım işlerinde gerekli mülkiyet işlemleri tamamlanmadan ihaleye
çıkılmaması gerekmektedir.
BULGU 21: Uygulama Projesi Hazırlanarak İhalesi Gerçekleştirilen Yapım
İşlerinde, İşin Yapılması Sırasında Proje Değişikliklerine Gidilmesi
Uygulama projesi hazırlanarak anahtar teslimi götürü bedel veya karma sözleşme
yapılmak suretiyle ihale edilen ve 2024 yılında hakediş ödemeleri devam eden yapım işlerinde;
sözleşmenin uygulanması sırasında uygulama projelerinde değişiklikler/revizyonlar yapıldığı
ve bu değişikliklerden dolayı hem işin süresinin uzadığı hem de işin öngörülen maliyetlerin üzerinde tamamlanmasına neden olunduğu görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde, uygulama
projesi; belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının
belirtildiği proje olarak tanımlanmıştır. Kanun’un “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar”
başlıklı 62’nci maddesinde ise, yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma
ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye
çıkılması kesin olarak yasaklanmıştır.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına
esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde;
“(1) Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için öncelikle aşağıda yer alan
çalışmaların yapılması gereklidir:
a) Arazi ve zemin etüdünün yapılması; uygulama projesi üzerinden anahtar teslimi
götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde arazi ve zemin etüt çalışmalarının; ön
ve/veya kesin proje üzerinden birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise,
mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılmış olması zorunludur.
b) Proje zorunluluğu; bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi
yapılabilen kısımları için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için kesin proje; doğal
afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işler ile ihale konusu
işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan
netlikte belirlenemediği durumlarda ise ön ve/veya kesin projenin hazırlanması ve yaklaşık
maliyetin söz konusu projelere dayanılarak hesaplanması gerekir.
…
ç) Metraj listelerinin hazırlanması; ihale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki
ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda
yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale
edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek
işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenir.
…” düzenlemesi yer almaktadır.
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 24’üncü maddesine göre; yapım
sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde,
artışa konu olan iş; sözleşmeye esas proje içinde kalması, idareyi külfete sokmaksızın asıl işten
ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması şartlarının birlikte gerçekleşmesi
halinde; anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin %10’una,
birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen mal ve hizmet alımlarıyla yapım işleri
sözleşmelerinde ise %20’sine kadar oran dâhilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki
hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilecektir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Projelerin uygulanması” başlıklı 12’nci maddesinin
dördüncü fıkrasında;
“(4) İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değişiklik
yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen
niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya
yetkilidir. Uygulama projelerinde değişiklik yapılması, 22’nci maddede yer alan esaslar göz
önünde bulundurularak hesaplanacak bedel karşılığında, yükleniciden de istenebilir. Yüklenici,
işlerin devamı sırasında gerekli görülecek bu değişikliklere uygun olarak işe devam etmek
zorundadır. Proje değişiklikleri, ilk projeye göre hazırlanmış malzemenin terk edilmesini veya
değiştirilmesini veya başka yerde kullanılmasını gerektirirse, bu yüzden doğacak fazla işçilik
ve giderleri idare yükleniciye öder. Proje değişiklikleri işin süresini etkileyecek nitelikte ise
yüklenicinin bu husustaki süre talebi de idare tarafından dikkate alınır.” hükmüne yer
verilmiştir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yüksek Fen Kurulu Başkanlığının
15.11.2013 tarihli 2013/38 sayılı yapım işleri hakkındaki Genelgesinde ise;
“…
2.1 İhaleye esas uygulama projelerinde değişiklik yapılmasında idarenin yetkisinin
sınırsız olmadığı, YİGŞ’nin 12’nci maddesinde ön görüldüğü üzere, ihaleye esas projede
değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olması ve bu değişikliğin de ihale
öncesinde öngörülmez olması ile sınırlı olduğu hususu proje değişikliklerinde dikkate
alınmalıdır.
…” denilmektedir.

Yukarıdaki mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalara göre; uygulama projesi
üzerinden anahtar teslim götürü bedel veya karma sözleşme yapmak suretiyle ihale edilecek
işlerde mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılması gerekmektedir. Ayrıca, söz
konusu işlerde metraj listeleri de işe ait projeye göre hazırlanmalıdır. Öngörülmeyen durumların
ortaya çıkması halinde ise, idareler projelerde değişiklik yapmaya yetkili kılınmış ve söz
konusu değişiklik sonrasında ihale dokümanında yer almayan yeni iş kalemlerinin oluşması
durumunda da yeni iş kalemlerine ilişkin bedellerin mevzuatta gösterilen yöntemle
ödenebileceği anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, uygulama projesi hazırlanan ve 2024 yılında hakediş ödemeleri
devam eden işler üzerinden anahtar teslimi götürü bedel, teklif birim fiyatlı veya karma
sözleşme yapılmak suretiyle ihale edilen yapım işlerinde; sözleşmenin uygulanması sırasında,
uygulama projelerinde değişikliklerin/revizyonların yapıldığı ve bu değişikliklerden dolayı,
hem işin süresinin uzadığı hem de işin öngörülen maliyetlerin üzerinde tamamlandığı tespit
edilmiştir. Şöyle ki;
Büyükşehir Belediyesinde, İdarenin yapılmasına karar kıldığı yapım işlerinin
projelendirme çalışmaları Etüt ve Projeler Dairesi Başkanlığı tarafından yürütülmektedir. Etüt
ve Projeler Dairesi Başkanlığı proje hazırlanması işini genel itibarıyla ihale etmek suretiyle
danışmanlık hizmeti satın alarak sağlamakta, işin yüklenicileri sözleşme bedeli karşılığında
projeleri hazırlayarak İdareye teslim etmektedir. İdareye teslim edilen projeler Etüt ve Projeler
Daire Başkanlığınca onaylandıktan sonra işin yapılması aşamasına geçilmesi adına yapım işi
ihalesini gerçekleştirecek daire başkanlığına havale edilmektedir.
Uygulama projelerinin ihalesinin yapılarak işin sözleşmeye bağlanması sonrasında
projelerde birtakım eksiklikler tespit edildiğinde ise, İdarece iki farklı yol izlenmektedir. Birinci
yol; ihaleyi yaparak projeyi uygulamaya geçiren müdürlüğün projedeki eksikliklerin
giderilmesi amacıyla projeyi tekrar Etüt ve Projeler Dairesi Başkanlığına göndermesidir. Bu
yöntem tercih edildiğinde, Etüt ve Proje Dairesi Başkanlığı söz konusu projeyi hazırlayan
danışmanlık hizmeti satın aldığı firmaya proje revizyonu yaptırmakta, proje revizyonu
karşılığında ise genel itibarıyla (ek ödeme yapılmayan revizyonlar da bulunmaktadır) ek bir
bedel ödemesi yapmaktadır. İkinci yol ise, ihaleyi yaparak projeyi uygulamaya geçiren
müdürlüğün projeyi yeniden Etüt ve Projeler Dairesi Başkanlığına göndermeksizin işin
yüklenicisine proje revizyonu yaptırması suretiyle eksiklikleri gidermesidir. Bu yöntemde ise
proje revizyonu için bir maliyete katlanılmamaktadır.

Ancak, tercih edilen her iki yöntemde de proje revizyonu gerçekleşene kadar işler
aksamakta, projenin gerçekleşme tarihi ötelenmekte, gecikilen her gün için süre uzatımı
verilmesi gerekliliği doğmakta, uzatılan süre kadar da fiyat farkı ödemesi yapılarak ilave
maliyet doğmasına sebebiyet verilmektedir.
Söz konusu hatalı uygulamaya ilişkin bazı örnekler şu şekildedir:
– 14.01.2022 tarihinde ihale edilen “Ali Paşa Sarayı Rekonstrüksiyon Uygulama İşi”
71.112.714,94 TL bedelle ihale edilmiş olup birim fiyat teklif cetvelinde 389 adet imalat kalemi
yer almaktadır. Ancak ihaleye ait hakedişler incelendiğinde, ilgili İş’te proje revizyonlarından
dolayı 389 adet imalat kaleminden yalnızca ihalenin %6,27’lik kısmını temsil eden ve tutarı
4.460.132,38 TL olan altı (6) tane imalat kalemi kullanılmış, geriye kalan ve işin yaklaşık
%93,73’lük kısmı olan 66.652.582,56 TL tutarlı imalatlar yeni birim fiyat yapılmak suretiyle
imalata girmiş ve İş bu kapsamda tamamlatılmıştır. İşin ilk projesine uygun olarak yalnızca altı
(6) adet kalemin kullanılması ve toplam imalata oranla proje değişikliğinin işin yaklaşık
%93,73’lük kısmını etkilemesi, ilgili İş’in tamamen farklı bir projeye evrildiğini
göstermektedir.
– 07.08.2023 tarihinde 415.134.810,04 TL bedelle ihale edilen “Zeytinburnu Çırpıcı
Endüstri Parkı Hizmet Binaları Renovasyonu ve Çevre Düzenleme İnşaatı” İşi’nde 06.09.2023
tarihinde yer teslimi yapılarak imalata başlanmıştır. Söz konusu İş’te güçlendirme imalatları
ihale projesine uygun olarak devam etmekteyken, güçlendirilmesi devam eden yapıların
Belediye Hizmet Binası olarak kullanılması amacıyla proje değişikliğine gidilmiştir. İlgili İş’te,
F, H ve R blokların zeminlerinin dolgu zemine oturması ve sıvılaşma riski nedeniyle
yapımlarına ilişkin kazıklı sistem zemin iyileştirilmesi ve blokların yapım kararı alınmış, B-C-S
Bloklarının proje revizyonu nedeniyle duvar, zemin ve tavan imalatları Belediye Hizmet
yapısına uygun imalatlar ile değiştirilmiş, tüm bloklarda ofis kullanımına yönelik mekanik,
elektrik tesisat projelerinde revizyona gidilmiştir.
– 17.04.2023 tarihinde ihale edilen “Bahçelievler Kocasinan Spor Tesisi ve Zeminaltı
Otopark Tamamlama İnşaatı” İşi’nde de, ihalenin teklif birim fiyat kısmında bulunan zemin
ıslahının yükseklikleri sabit 6 metre jetgrout kolonları yerine yükseklikleri zemin
formasyonuna göre 6 metre ile 12 metre arasında değişkenlik gösteren plastik kazık sisteminde
yapılmasına yönelik revizyonlara gidildiği, mevcut ihale öncesindeki ihalede proje alanında
kazı işlerinin bir kısmı yapılmış olup projedeki temel kotuna gelinmeden kazı imalatlarının
sonlandırıldığı ve bir çok ankrajın işlevini yitirmesinden kaynaklı olarak projede revizyonlarının yapıldığı, ihale eki projelerde otopark fonksiyonlu birinci ve ikinci bodrum kat
zemin kaplamaları epoksi kaplama olarak öngörülmüşken, epoksi kaplama yapılması halinde
çatlamaların önlenemeyeceği , ayrıca mevcut taşıyıcı betonarme döşeme üzerinde epoksi
kaplama yapılabilmesi için yüzeye önce tesviye betonu dökülmesi ve süzgeçlere doğru
eğimlerinin verilmesi gerekmekte olduğundan döşemeye ek bir yükseklik getirmesi gerektiği
ancak projede bu durumun da öngörülmediği, bu uygulamaya alternatif bir malzeme olarak
asfalt kaplamanın yapıldığı ve projenin bu doğrultuda revize edildiği görülmüştür.
Arazi ve zemin etüdünün yapılmaması veya eksik yapılması, arazi kotlarının projeye
uygun olmaması, uygulama projesindeki öngörülebilir nitelikteki diğer eksiklikler, tamamlama
ihalesi ile proje değişikliği sonrası yıkım-yapım imalatları nedeniyle uygulama projesinde
değişiklik yapılmasına neden olan örnekleri artırmak mümkündür.
Uygulama projeleri yapıya ilişkin en ince ayrıntıların tasarlandığı projelerdir. Bu açıdan
işin başlangıcından teslimine kadar olan tüm süreçler eksiksiz olarak kurgulanmalıdır.
Yapılması zorunlu olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının hiç veya yeterli seviyede
yapılmaması, projenin tahmini zemin profillerine göre kurgulanması, çevre düzenleme
projesinin bulunmaması, arazi kotlarının projeye uygun olmaması gibi sebepler esasen İdare
tarafından öngörülebilir hususlar olup, öngörülemediğinden bahisle proje değişikliği
yapılmasının gerekçesi olmaması gerekmektedir.
Uygulama projesi ile ihale edilen işlerde değişiklik yapılması, uygulama projelerinin
ihtiyaca uygun hazırlanmadığını göstermektedir. Kanun koyucu, yapım işlerinde uygulama
projesi yapılmadan ihaleye çıkılmamasına, iş artışlarına yalnızca öngörülemeyen durumlarda
başvurulmasına ve öngörülemeyen durumlarda dahi iş artışının %10 ya da %20 ile
sınırlanmasına hükmederken, uygulama projelerinin değişmezliğine vurgu yapmış ve bu
projelere büyük önem atfetmiştir. Bu itibarla, ön veya kesin projeden farklı olarak uygulama
projelerinin, ciddi çalışmalar neticesinde, yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği nitelikte
hazırlanması gerekmektedir.
Uygulama projesiyle ihaleye çıkılan işlerde, işin yapılacağı yere ilişkin zemin etüdü,
inşaatta kullanılacak her türlü iş kaleminin/grubunun niteliğini gösteren teknik şartnameler ve
bu işlerin nerede ve ne kadar yapılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale
dokümanı oluşturulmalıdır. Bu suretle, ihale öncesinde yapıya ilişkin en ince ayrıntıların dahi
netleşmesi sağlanarak, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile
eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması beklenmektedir.

İhale sürecinde rekabet ve yarışma konusu, proje ve mahal listelerinde gösterilen iştir.
İşin her türlü ayrıntısının isteklilerce bilinmesi, bir başka ifadeyle, ihale dokümanında tarif
edilen işle fiilen gerçekleştirilecek işin aynı olması rekabet, saydamlık, ihtiyaçların uygun
şartlarla karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin gereğidir. Esas itibarıyla
Kanun’un yapım işleri açısından getirdiği proje disiplini, ihale dokümanının İdarece eksiksiz
hazırlanma gereği, ihale dokümanı içerisinde işi hiçbir tereddüde mahal bırakmayacak biçimde
tarif eden teknik içerikli belgenin (proje, teknik şartname, mahal listesi gibi) bulunma
zorunluluğu, ihale dokümanının taşıdığı eksiklik ve yanlışlıkları gidermeye yönelik zeyilname
mekanizması gibi iş ve işlemler bu amaca yöneliktir.
Dolayısıyla, işin devamı sırasında meydana gelen iş artışları ile ortaya çıkan yeni iş
kalemlerinin bedellerinin belirlenme yöntemi, ihaleye katılan diğer isteklilerin bilgisine
sunulmadığından rekabet şartlarını ortadan kaldırmaktadır. Özel durumlar haricinde, yapım
işlerinin uygulama projesi yapılmadan ihale edilememesinin ve bu işlerde, iş artışının sözleşme
bedelinin %10’uyla ya da %20’siyle sınırlandırılmasının temel gerekçesi de rekabetin,
sözleşmenin uygulanması sırasında ortadan kalkmasının engellenmesidir.
İdarenin, ihale sürecinde gerekli özeni göstererek Kanun’un öngördüğü her türlü iş ve
işlemi eksiksiz yerine getirmesi, bu çalışmalar çerçevesinde, öngörülebilir durumda olan tüm
ihtiyacını ihale dokümanına yansıtması ve 4735 sayılı Kanun’un 24’üncü maddesiyle getirilen
imkânı da yine maddede belirtilen hükümlere uygun kullanması gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; sözleşme sonrası
uygulama sürecinde ilgili işletmeci birimlerle koordinasyonun sürdürüldüğü ve projelerde
yapılan revizyonların, İstanbul’un büyüklüğü ve kamu ihtiyaçlarının değişkenliği çerçevesinde
kamu hizmetlerinin sürdürülebilirliği ve ekonomikliği esas alınarak gerçekleştirildiği ifade
edilmiştir. Proje değişikliklerinin esas projeye bağlı kalınarak, teknik ve ekonomik bütünlüğü
bozmayacak şekilde yapıldığı belirtilmiştir.
İdare tarafından ayrıca;
– Zeytinburnu Çırpıcı Endüstri Parkı İşi özelinde; uygulama projelerinin
güncellenmesinin gerekçesi olarak, planlama süreci devam ederken imar planında yapılan
değişiklikle alanın “Belediye Hizmet Alanı” olarak tanımlandığı ve bu doğrultuda projenin,
kamu hizmet birimlerinin kullanımına uygun şekilde revize edilerek uygulanmasının kamu
yararı açısından uygun görüldüğü,- Bahçelievler Kocasinan Spor Tesisi ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşi özelinde; ihale
eki geoteknik rapordaki jet grout sistemiyle ilgili zemin özelliklerinin sahada farklılık
göstermesi nedeniyle teknik olarak bu yöntemin uygulanabilir olmadığı, bu sebeple İstanbul
Teknik Üniversitesi onayıyla plastik kazık sistemine geçildiği ve bu durumun zemindeki
mühendislik gereklilikleri nedeniyle zorunlu hale geldiği,
– Ali Paşa Sarayı Rekonstrüksiyon Uygulama İşi özelinde; mevcut yapının yıkımı
sonrasında ortaya çıkan durumların, ihale öncesinde öngörülmesinin mümkün olmadığı, zemin
kotları, istinat duvarlarının durumu ve statik sorunlar nedeniyle projede kapsamlı revizyona
gidildiği ve kamuya hizmet edecek bir otopark kapasitesinin bu yolla ciddi ölçüde artırıldığı
ifade edilmiştir. Yapılan revizyon sonucunda 39 araçlık otopark kapasitesinin 200 araca
çıkarıldığı, toplam inşaat alanının ise 6.580 m²’den 11.215 m²’ye yükseltildiği,
İfade edilmiştir.
Ancak; İdare tarafından proje revizyonlarına yönelik yapılan açıklamalar, uygulama
projelerinin hazırlık aşamasında öngörülmesi ve önlenmesi gereken eksiklikler bakımından
tespiti ortadan kaldırmamaktadır. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve Yapım İşleri İhaleleri
Uygulama Yönetmeliği uyarınca; anahtar teslimi götürü bedel ya da karma sözleşme türüyle
ihale edilen işlerde uygulama projelerinin tüm ayrıntılarıyla, zemin etütleri tamamlanarak
hazırlanması ve ihale sürecinde bu projelere uygun şekilde yaklaşık maliyet hesaplarının
oluşturulması zorunludur.
İdare cevabında, projelerin revizyonlarının esas projeye bağlı kalarak yapıldığı ifade
edilmekteyse de, yapılan tespitlerde proje değişikliklerinin işin ana yapısını önemli ölçüde
etkilediği, bazı işlerde başlangıçtaki proje imalatlarının büyük bölümünün kullanılmadığı ve
bunun iş süresinde uzamaya ve ilave maliyetlere neden olduğu görülmüştür. Bu durum, proje
hazırlık sürecinde yeterli teknik çalışmanın yapılmadığını ve öngörülebilir eksikliklerin
giderilmediğini göstermektedir.
Proje değişiklikleri, yalnızca öngörülemeyen ve zorunlu durumlarda, sınırlı ölçüde
yapılabilecek istisnai uygulamalardır. Süreçte yaşanan her değişikliğin “kamu yararı” ve
“verimlilik” gibi gerekçelerle meşrulaştırılması, ihale öncesi rekabeti ve maliyet kontrolünü
zayıflatmakta, 4735 sayılı Kanun’un 24’üncü maddesi ile getirilen sınırlayıcı hükümlerin
etkisizleşmesine neden olmaktadır.

Bu itibarla, İdare tarafından yapılan açıklamalar revizyonların gerekçelendirilmesine
yönelik olmakla birlikte, uygulama projelerinin hazırlanma sürecindeki eksikliklerin proje
sürecine ve maliyetlere olan etkisini ortadan kaldırmamaktadır.
Sonuç olarak, yapımı yüksek maliyet gerektiren yapım işlerinde uygulama projelerinin
hazırlanması aşamasında gerekli kaynak ve süre verilerek projelerin yapının tüm ayrıntıları ve
gereklerini barındırması sağlanmalıdır.
BULGU 22: İhale Komisyon Kararlarında Ortak Tutumun Olmaması
İdare tarafından ihalesi yapılan bazı yapım işlerinde aynı ihale komisyonu tarafından
yaklaşık maliyetin üzerinde gelen tekliflere yönelik yaklaşık maliyet güncellemesi yapılırken
bazı ihalelerde bu güncelleme yapılmaksızın ihalelerin iptal edildiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5’inci maddesinde; İdarelerin bu Kanuna göre
yapacağı ihalelerde saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, kaynakların verimli
kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu, Aynı Kanun’un 9’uncu maddesinde de; mal veya
hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması
yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyetin belirleneceği ifade
edilmektedir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Yaklaşık maliyetin üzerindeki teklifler” başlıklı
16.3’üncü maddesinde;
“Yaklaşık maliyetin üzerindeki tekliflerin kabul edilip edilemeyeceği hususunda
tereddütler olduğu anlaşılmaktadır. İhale komisyonu;
…
b) Yaklaşık maliyet güncellenerek tespit edilmişse, güncellemenin doğru yapılıp
yapılmadığını,
…
Sorgulayarak verilen teklifleri yaklaşık maliyete göre mukayese eder ve bütçe
ödeneklerini de göz önünde bulundurarak, teklif fiyatlarını uygun bulması halinde ekonomik
açıdan en avantajlı teklifi ve varsa ikinci teklifi belirlemek veya verilen teklif fiyatlarını uygun
bulmaması halinde ihalenin iptaline karar vermek hususunda takdir yetkisine sahiptir.”
denilmektedir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, yapılan ihalelerde
İdarelerin; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği ve kaynakların verimli
kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğu, yaklaşık maliyetin her türlü fiyat araştırması
yapılarak belirleneceği, yaklaşık maliyet güncellenerek tespit edilmişse; güncellemenin doğru
yapılıp yapılmadığının kontrolünü yaparak verilen teklifleri yaklaşık maliyete göre mukayese
edip ihale durumunu belirleme hususunda takdir hakkına sahip olduğu anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, İdare tarafından ihalesi gerçekleştirilen ve aynı ihale komisyonu
tarafından ihale kararları verilen, ihale tarihi itibarıyla 2023 yılı içerisinde birbirine yakın tarihli
ihalesi yapılan ve bütün isteklilerce yaklaşık maliyet üzerinde teklif verilen bazı işlerde,
yaklaşık maliyet güncellemesi yapılarak işlerin ihale edildiği; bazılarında ise yaklaşık maliyet
güncellemesi yapılmadan ve herhangi bir gerekçe ihale komisyon kararında gösterilmeden
doğrudan ihalenin iptali yoluna gidildiği, aynı durumlar karşısında ortak bir tutumun olmadığı
tespit edilmiştir.
Şöyle ki; 2023/433479 ihale kayıt numaralı Şişli Kuştepe Zeminaltı Otopark İnşaatı,
2023/685436 ihale kayıt numaralı Büyükçekmece Sahili 2. ve 3. Etap Düzenleme İnşaatı ve
2023/147787 ihale kayıt numaralı Ataşehir İlçesi, İçerenköy Mahallesi Spor Tesisi İnşaatı
işlerinde istekliler tarafından verilen teklifler yaklaşık maliyet üzerinde olduğundan yaklaşık
maliyette bulunan imalat kalemlerinin ihale tarihi itibarıyla güncellendiği ve avantajlı teklif
sahibine işin ihale edildiği,
Ancak, 2023/572777 ihale kayıt numaralı Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan,
Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı ile 2023/1286971 ihale kayıt numaralı
İstanbul Anadolu Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek Hizmet Yapıları XI.
Grup İnşaatı işlerinde ise istekliler tarafından verilen geçerli tekliflerin yaklaşık maliyetin
üzerinde olduğu gerekçesiyle ihalenin iptal edildiği ve tekrar ihalesinin yapıldığı,
Görülmüştür.
İlk olarak, Şişli Kuştepe Zeminaltı Otopark İnşaatı ve Büyükçekmece Sahili 2. ve 3.
Etap Düzenleme İnşaatı işleri 2023 yılı içerisinde haziran ve ağustos aylarında ihalesi yapılmış
olup yaklaşık maliyet güncellemesi yapılmak suretiyle ihale edilmişken, Gaziosmanpaşa
Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı işi yine
aynı yıl içerisinde temmuz ayında yaklaşık maliyet güncellemesi yapılmayarak ihalesi iptal
edilmiştir. Aynı şekilde Ataşehir İlçesi, İçerenköy Mahallesi Spor Tesisi İnşaatı işi 2023 yılı mart ayında yaklaşık maliyet güncellemesi yapılmak suretiyle ihale edilmişken, İstanbul
Anadolu Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek Hizmet Yapıları XI. Grup İnşaatı
2023 yılı aralık ayında ihale onayı verilip 2024 ocak ayında yapılan ihalesi yaklaşık maliyet
güncellemesi yapılmadan yaklaşık maliyet üzeri teklif geldiği gerekçesiyle ihalenin iptaline
gidilmiştir. Halbuki yıl geçişlerinde maaş zamları ve enflasyona bağlı vergi güncellemeleri göz
bulundurulduğunda yaklaşık maliyet güncellemesi ihtiyacı diğer ihaleye nazaran daha fazla
olması beklenmektedir.
İkinci olarak, Büyükçekmece Sahili 2. ve 3. Etap Düzenleme İnşaatı işinin ilk etabı olan
ve tamamlanan Büyükçekmece-Beylikdüzü İlçesi Kordonboyu Düzenleme İşinin yüklenicisi,
Büyükçekmece Sahili 2. ve 3. Etap Düzenleme İnşaatı İşi ihalesini yaklaşık maliyet üzeri teklif
verip yaklaşık maliyet güncellemesi sonucu en avantajlı teklif sahibi olarak ihaleyi kazanmıştır.
Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark İnşaatı ise;
Haliç Bilim Merkezi İşi kapsamında tamamlatılmaya başlanmış ancak ihale tutarından dolayı
bitirilememiş sonrasında tamamlanabilmesi amacıyla Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi
Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı ihalesi yapılmıştır. Ancak
yapılan ihaleye Haliç Bilim Merkezi İşi kapsamında Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi
Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark İnşaatında imalat yapan yüklenici firma dahil üç
istekli ihaleye katılmış ve üç isteklinin de yaklaşık maliyet üzerinde ihaleye teklif verdiği
görülmüştür. Ancak Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı
Otopark İnşaatına Haliç Bilim Merkezi işi kapsamında imalat yapan isteklinin vermiş olduğu
ihale teklifi aritmetik hatadan kaynaklı olarak elenmiş, geri kalan iki isteklinin de teklifi
yaklaşık maliyet üzerinde olduğu gerekçesiyle ihale iptaline gidilmiştir. Bu işin sonrasında
tekrar yapılan tamamlama ihalesini ise aritmetik hatadan dolayı elenen ve ihale yapılan mahalde
Haliç Bilim Merkezi işi kapsamında imalat yapan ilgili istekli kazanmıştır.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 2023/433479 ihale
kayıt numaralı Şişli Kuştepe Zeminaltı Otopark İnşaatı, 2023/685436 ihale kayıt numaralı
Büyükçekmece Sahili 2. ve 3. Etap Düzenleme İnşaatı ve 2023/147787 ihale kayıt numaralı
Ataşehir İlçesi, İçerenköy Mahallesi Spor Tesisi İnşaatı işlerinde istekliler tarafından verilen
tekliflerin yaklaşık maliyetin üzerinde olduğu ve bu kapsamda, yaklaşık maliyette bulunan
imalat kalemlerinin ihale tarihi itibarıyla güncellendiği, söz konusu işlere yönelik yapılan
hesaplamalar ve piyasa araştırması sonucu yaklaşık maliyetin üzerinde kalan geçerli en düşük
teklif bedelinin; hesaplanacak yeni yaklaşık maliyetin altında kalacağından avantajlı teklif
sahibine işin ihale edildiği, 2023/572777 ihale kayıt numaralı Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı ile 2023/1286971
ihale kayıt numaralı İstanbul Anadolu Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek
Hizmet Yapılan XI. Grup İnşaatı işlerinde ise istekliler tarafından verilen geçerli tekliflerin
yaklaşık maliyetin çok üzerinde olduğundan ihalelerin iptal edilip tekrar ihalesinin yapıldığı,
yaklaşık maliyet güncellemesi yapılarak ihale edilen işlere verilen tekliflerin yaklaşık maliyetin
%9.53, %9.39 ve %1.66 üzerinde olduğu, iptal edilen işlerde ise geçerli en düşük tekliflerin
yaklaşık maliyetin %14.42, %17.32 üzerinde olduğu, işin mahiyeti, aciliyeti ve dönemsel
ekonomik şartları göz önünde bulundurularak kamu yararı açısından ilgili ihalelerin iptal
edildiği ve bulguda belirtilen hususlarla ilgili yaklaşık maliyetin üzerinde gelecek tekliflerin
değerlendirilmesi hususunda gereken hassasiyetinin gösterileceği ifade edilmiştir.
İdare tarafından her ne kadar ihale edilen işlere yönelik teklif tutarlarının yaklaşık
maliyet güncellemesi yapılması halinde yaklaşık maliyetin altında kalacağı, iptal edilen
ihalelere yönelik verilen tekliflerin ise yaklaşık maliyetin üzerinde olduğundan iptal edildiği
ifade edilmiş olsa da bulgu konusu edilen husus; yaklaşık maliyet üzeri teklif verilen ve ihale
edilen işlerde ihale komisyonu tarafından yaklaşık maliyet güncellemesi yapılırken, iptal edilen
işlerde aynı ihale komisyonu tarafından herhangi bir yaklaşık maliyet güncellemesi hesabına
girilmemesi ile ilgilidir. İhale edilen işlerde, yaklaşık maliyetin güncel hesabı ile tekliflerin
yaklaşık maliyetin altında kaldığı belirtilirken, iptal edilen işlere yönelik herhangi bir
hesaplama veya piyasa araştırması sonucu yaklaşık maliyetin güncel tutarı belirtilmeden iptal
edilmemesi, daha rasyonel verilere dayanılarak iptalin gerçekleşmesi gerekmektedir.
Sonuç olarak, her ne kadar yaklaşık maliyetin üzerindeki tekliflerin kabul edilip
edilemeyeceği hususu İdarenin takdirine bırakılmış olsa da İdarenin bu hakkı Kanun’un temel
ilkelerinde sayılan; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği ve kaynakların verimli
kullanılması hususlarını gözeterek vermesi gerektiği ve ihale tarihi itibarıyla birbirine yakın
olan ihalelerde ortak bir tutum izlemesi gerektiği düşünülmektedir.
BULGU 23: Birim Fiyat ve Standartlar Şube Müdürlüğü’nün Görev Alanının
Büyükşehir Belediyesinin Tüm Birimlerini Kapsar Hale Getirilmemiş Olması
İBB Fen İşleri Daire Başkanlığı Birim Fiyat ve Standartlar Şube Müdürlüğünün görev
ve yetkisinde olan birim fiyat analizleri ile yeni birim fiyat analizlerinin tamamının bu
Müdürlük tarafından yapılmadığı görülmüştür.
Birim Fiyat ve Standartlar Şube Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği’nin;“Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesinin ikinci fıkrasına göre söz konusu
Müdürlük; Belediyenin ilgili birimlerince yapılan imalatların birim fiyat tarif, analiz ve
standartlarını oluşturmak ve birim fiyatları veri tabanında kayıt altına alarak yatırımcı
müdürlüklerin kullanımına sunmak, birim fiyat işlemlerinin standardize edilmesi konularında
görev yapmaktadır.
“Müdürlüğün görevleri” başlıklı 5’inci maddesi uyarınca Müdürlüğün görevleri
aşağıdaki gibidir:
a) Büyükşehir Belediye Başkanlığınca ihale edilecek ve ödeneğinin tamamı veya
bir kısmının İBB Başkanlığınca karşılandığı ve denetlemeye yetkili bulunduğu İlçe Belediye
Başkanlıklarınca ihale edilecek olan yapım, onarım ve hizmet işlerinin ilgili mevzuat hükümleri
doğrultusunda fiyatlarını hazırlamak.
b) Yatırımcı Müdürlüklerin yapacağı işlerin yaklaşık maliyetlerinde kullanacakları
fiyatları oluşturmak ve onay almak, bu fiyatlara esas olacak analiz ve tarifleri hazırlamak.
c) Yatırımcı Müdürlükler tarafından yapımı yürütülen işlerde, sözleşmesine
bulunmayan fiyatları, sözleşme dâhilinde hazırlamak ve onay alarak ilgili Müdürlüğe
bildirmek.
d) Tasfiye ve fesih işlemelerinde ilgili Müdürlüğünce oluşturulan Komisyon için
talep edilen uzman teknik personeli görevlendirmek
e) Üst yöneticilerce verilecek diğer benzer görevleri ifa etmek.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, İBB’nin bütün birimleri
tarafından yapılacak olan birim fiyatlar ile yeni birim fiyatların tespitinde Fen İşleri Daire
Başkanlığı Birim Fiyat ve Standartlar Şube Müdürlüğü’nün aktif bir şekilde yer alması
gerekmektedir.
01.01.2024-31.12.2024 tarihleri arasında İstanbul Büyükşehir Belediyesi bünyesinde
yapım işi ihalesine çıkan birimlerin aşağıdaki gibi olduğu tespit edilmiştir:
 Altyapı Hizmetleri Şube Müdürlüğü
 Anadolu Yakası Yol Bakım ve Onarım Şube Müdürlüğü
 Avrupa Yakası Yol Bakım ve Onarım Şube Müdürlüğü
 Çevre Koruma Şube Müdürlüğü

 Avrupa Yakası Raylı Sistem Şube Müdürlüğü
 Anadolu Yakası Raylı Sistem Şube Müdürlüğü
 Enerji Yönetimi ve Aydınlatma Şube Müdürlüğü
 Mesken Şube Müdürlüğü
 Tesisler Bakım ve Onarım Şube Müdürlüğü
 Trafik Şube Müdürlüğü
 Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
 Yeşil Alan ve Tesisler Yapım Şube Müdürlüğü
01.01.2024-31.12.2024 tarihleri arasında Birim Fiyat ve Standartlar Şube Müdürlüğüne
yeni birim fiyat inceleme dosyası gönderen müdürlükler ise şöyledir:
 Altyapı Hizmetleri Şube Müdürlüğü
 Anadolu Yakası Yol Bakım ve Onarım Şube Müdürlüğü
 Avrupa Yakası Yol Bakım ve Onarım Şube Müdürlüğü
 Çevre Koruma Şube Müdürlüğü
 Yapı İşleri Müdürlüğü
 İstanbul Şehircilik Atölyesi Müdürlüğü
Yapılan incelemede, yukarıda ayrıntılı belirtildiği üzere 2024 yılında 12 birimden 5
tanesi (İstanbul Şehircilik Atölyesi Müdürlüğünün yapım işi geçmiş yıllardan gelen yıllara
saridir) Birim Fiyat ve Standartlar Şube Müdürlüğüne yeni birim fiyat inceleme dosyası
göndermekte iken 7 tane müdürlüğün söz konusu dosyaları göndermediği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; yeni birim
fiyatların tespiti hususunda; özellikle teknik birimler olan Fen İşleri Dairesi Başkanlığı, Yol
Bakım ve Altyapı Koordinasyon Dairesi Başkanlığı ve Çevre Koruma ve Kontrol Dairesi
Başkanlığı dosyalarının incelenmek üzere ilgili birime gönderildiği ve bu hususun İdare
geneline uygulanması hususunda birimin geliştirilmesi ile ilgili çalışmaların yürütüleceği,
Birim Fiyat ve Standartlar Şube Müdürlüğünün görev alanının tüm birimleri kapsadığı göz
önünde bulundurularak, organizasyonel bağlılığının değiştirilmesi konusunda çalışmaların
yürütüldüğü ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, Yönetmelik hükümlerinin uygulanması birim fiyatlar ile yeni birim
fiyatların tespitinde standardizasyonun sağlanabilmesi açısından büyük önem arz etmektedir.
Bu bağlamda, birim fiyat analizleri ile yeni birim fiyat analizlerinin tamamının Birim Fiyat ve
Standartlar Şube Müdürlüğü tarafından yapılması gerekmektedir.

BULGU 24: Serimi Yapılan Bazı Asfaltlardan Herhangi Bir Numune Alınmaması
veya Geç Alınması
İdarece ihalesi yapılarak serimi yapılan bazı asfalt serim işlerinde herhangi bir numune
alınmadığı ve imalatın girdiği hakedişle birlikte verilmesi gereken kalite kontrol deneyleri ve
testlerinin ise sonraki hakedişlerde verildiği görülmüştür.
İdarece ihale edilen asfalt işlerinin Asfalt Uygulama Teknik Şartnamesi’nin 5’inci
maddesinde; malzemeler ve uygulamaların Karayolu Teknik Şartnamesi’nde belirtilen
standartlarda ilgili deney metotlarına; hazırlama, serme ve sıkılaştırma sıcaklığı şartlarına
uygun olacağı, işin bu Şartnamede belirtilen usul ve yöntemlerle yapıldığının ilgili testlerle
kanıtlanacağı ve aksi durumda bedelinin ödenmeyeceği belirtilmektedir.
Aynı Şartname’nin 6’ncı maddesinde ise işin yapımı sırasında; teknik şartnameye ve
ilgili standartlara göre yapılması, gerekli kalite kontrol deneyleri ve testlerinin yapılarak,
düzenlenen deney ve test sonuçlarının hakediş dosyası ile birlikte İdareye verilmesi gerektiği
düzenlemesine yer verilmiştir.
Yapılan incelemede, asfalt ihaleleri kapsamında serimi yapılan bazı mahallerden hiç
numune alınmadığı, yapılan işlere ilişkin yaptırılan kalite kontrol deneyleri ve testlerinin ise
hakediş dosyası ile birlikte İdareye teslim edilmeden şartnameye aykırı olarak sonraki
hakedişlerde verildiği anlaşılmış olup mahal bazında serimi yapılan asfaltlardan bazılarından
numune alındığı, geriye kalan ve yüklü miktarda serim yapılan asfaltlardan ise herhangi bir
numune alınmadığı ve buna rağmen hakediş ödemlerinin yapıldığı tespit edilmiştir.
Söz konusu hatalı uygulamaya ilişkin bazı örnekler şu şekildedir:
– 2022/425263 İhale Kayıt Numaralı Anadolu Yakası Genelindeki Yollarda Asfalt
Kaplama-Yama Yapılması ile Baca-Izgara Yükseltme İşi kapsamında Selimpaşa Mahallesi D100 Karayolu üzerine yan, kuzey ve güney yollarında 5598 tonluk serim imalatlarından numune
alınmadığı,
– Çekmeköy’e yapılan asfalt serimlerinde ise 6 mahalle toplamda 20.303 tonluk serim
imalatından sadece tek mahale dökülen 1344 tonluk serim için numune alındığı yaklaşık 19.000
tonluk beş mahal için herhangi bir numune alınmadığı,
– Maltepe Demokrasi Caddesine 7.127 tonluk serim imalatlarından numune alınmadığı,- 2022/413907 ihale kayıt numaralı İstanbul Genelindeki Yollarda Kullanılmak Üzere
Mamul Asfalt ve Yapıştırıcı Malzeme Temini, Nakli ve Serimi İşi kapsamında serimi yapılan
asflatlardan ise Başakşehir İstiklal Caddesi, Sarıyer Tüneli çıkış bağlantı kolu ve Sultangazi
İETT peron içine yapılan serim işleri için nume alınmadığı,
Anlaşılmış olup farklı ihaleler bazında da hatalı uygulamaya ilişkin örnekleri çoğaltmak
mümkündür.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; serimi yapılan
asfalt imalatları sonunda kalite kontrol deneyleri ve testlerinin Şartnameye uygun olarak
gerçekleştirilmesi hususunda gerekli hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, ilgili imalatlar sonunda kalite kontrol deneyleri ve testlerinin Şartnameye
uygun olarak gerçekleştirilmesi gerekmektedir.
BULGU 25: Bazı Yapım İşlerinde, Sözleşme Fiyatı Olmayan İş Kalemlerinin Yeni
Birim Fiyat Tespitlerinde Mevzuatında Belirtilen Usullere Uyulmaması
İdarenin bazı yapım işlerinde; yapımına gerek görülen iş kalemlerinden, fiyatı
sözleşmesinde olmayanların yeni birim fiyatlarının tespitinde, fiyat belirleme süreçlerinin
mevzuatta yer alan usul ve esaslara uygun olarak yürütülmediği görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 22’nci maddesinde; sözleşmede bulunmayan veya
fiyatı belirli olmayan işlerin fiyatının;
“… ihale dokümanında ve/veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin
ve/veya iş gruplarının bedelleri ile 21 inci maddeye göre sözleşme kapsamında yaptırılacak
ilave işlerin bedelleri, ikinci fıkrada belirtilen usuller çerçevesinde yüklenici ile birlikte tespit
(Değişik ibare: 08.08.2019-30856 R.G./28. md., yürürlük: 18.08.2019) edilir. …
(2) Yeni fiyatın tespitinde iş kalemi veya iş grubunun niteliğine göre aşağıdaki
sıralamaya uyularak oluşturulan analizlerden biri kullanılır:
a) Yüklenicinin birim fiyatlarının/teklifinin tespitinde kullanarak… idareye sunduğu…
analizler dikkate alınarak oluşturulacak analizler.
b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan… analizler dikkate alınarak oluşturulacak
analizler.

ç) Yeni iş kaleminin/grubunun yapılması sırasında tutulacak puantajla tespit edilecek
malzeme miktarları, işçi ve makinelerin çalışma saatleri ile diğer tüm girdiler esas alınarak
oluşturulacak analizler.
(3) İş kalemi veya iş grubunun niteliğine uygun olarak yukarıdaki analizlere,
kaynakların verimli kullanılması gözetilerek aşağıdaki rayiçlerden biri, birkaçı veya tamamı
uygulanabilir:
a) Varsa yüklenicinin… idareye verdiği teklif rayiçler.
b) İdarede veya diğer idarelerde mevcut rayiçler.
c) İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer
nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar.
ç) İdarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama
ayına ait yerel rayiçleri.
(4) Yeni fiyat yüklenici ile birlikte yukarıda belirtilen usullerden biri ile tespit edilerek
düzenlenen tutanak idarenin onayına sunulur ve otuz gün zarfında idarece onaylanarak geçerli
olur…” şekilde belirleneceği düzenlenmiştir.
Ayrıca 12.09.2005 tarihli ve 25934 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Oda Muamelat
Yönetmeliği’nin “Rayiç fiyat tespiti” başlıklı 35’inci maddesinde; Odalar ve bunların
şubelerinin, çalışma alanları içerisinde üretilen veya satılan mal ve hizmetlerin fiyat tespitini
yapmaya yetkili olduğu; ancak, imalata ilişkin fiyat tespitlerinde yetkinin münhasıran imalatın
yapıldığı yerdeki sanayi odasına veya ticaret ve sanayi odasına ait olduğu belirtilmektedir.
Bu bağlamda, yeni birim fiyat; iş kalemi veya iş grubunun niteliğine göre yukarıda yer
alan sıralamaya uyularak oluşturulan analizlerden biri, kaynakların verimli kullanılması
gözetilerek yine yukarıda yer alan rayiçlerden biri, birkaçı veya tamamı uygulanarak tespit
edilecektir.
Yapılan incelemede, Anadolu Yakası Yol Bakım ve Onarım Şube Müdürlüğü, Tesisler
Bakım ve Onarım Şube Müdürlüğü ile Yapı İşleri Şube Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilen
yapım işleri kapsamında oluşturulan ve sözleşmede fiyatı olmayan bazı yeni birim fiyat
tespitlerinde; Yapım işisözleşmelerinde yer almayan ve sonradan yapılmasına ihtiyaç duyulan imalat
kalemlerine ait yeni birim fiyatların belirlenmesi sırasında kullanılan faturaların ve rayiçlerin
ilgili Ticaret Odasına onaylatılmadığı,
– İmalat miktarına göre başvurularak ticaret odası tarafından onaylanan bazı
faturalarında; yalnızca başvurulan işler için uygulanacağı ve kıyasen uygulanamayacağı ticaret
odası fatura onay yazılarında belirtilmesine rağmen, imalat miktarları aynı olmadığı halde başka
işler için de uygulandığı,
Tespit edilmiştir.
Proforma faturalardaki fiyatların doğrudan birim fiyat haline getirilmesi ve farklı yapım
işleri için onay verilmiş faturaların devam eden işler için uygulanması mümkün
görülmemektedir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; malzeme ekipman
ve girdi fiyatlarında yoğun olarak fiyat artışları görüldüğü, İdarece ticaret odası fiyat onay
süreçlerinin uzaması nedeniyle oda tarafından geçmiş yıllarda onaylı faturaların kullanıldığı,
ihale tarihinden önceki tarihlerde ticaret odası tarafından onaylanmış rayiçlerin kullanılmasının
herhangi bir kamu zararına neden olmadığı,
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 22’nci maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinde;
İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki yapım
işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan iş kalemleri/gruplarına ait maliyet (Değişik ibare:
08.08.2019-30856 R.G./28. md., yürürlük: 18.08.2019) analizleri dikkate alınarak
oluşturulacak analizler. denildiği, İdarece ihale edilen yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya
çıkan analizlerin diğer işlerde de standardı sağlamak amacıyla kullanıldığı,
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 22’nci maddesinin üçüncü fıkrasının (c) bendinde
ise; İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer nitelikteki
yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar. denildiği, bu kapsamda ilgili ticaret
odasına onaylatılan rayiçlerin fiyat standardını sağlamak amacıyla diğer işlerde de kullanıldığı,
Yapım işi sözleşmelerinde yer almayan ve sonradan yapılmasına ihtiyaç duyulan imalat
kalemlerine ait yeni birim fiyatların belirlenmesinde, Birim Fiyat ve Standartlar Şube
Müdürlüğünce de inceleme yapıldığı ve ilgili yeni birim fiyatların onaylandığı, bundan sonraki
süreçte gerekli hassasiyetin gösterileceği,İfade edilmiştir.
Her ne kadar İdare cevabında, ilgili ticaret odasının yeni birim fiyatı geç onayladığı,
ilgili mevzuata uygun olarak olarak yeni birim fiyatın Birim Fiyat ve Standartlar Şube
Müdürlüğünce incelenerek kurum pozu haline getirilerek oluşturulduğunu ifade edilmiş olsa
da ticaret odasının vermiş olduğu imalat fiyatları, kıyasen başka işler için uygulanamayacaktır.
Çünkü ilgili oda, imalat miktarına göre fiyat değişikliği yapabilmektedir. Kaldı ki ticaret
odasının fiyat belirleme süreçlerinin uzaması, mevzuatında belirtildiği şekilde fiyat tespitinin
doğru belirlenmesi gerekliliğinin mazereti olmamaktadır. Ayrıca Anadolu Yakası Yol Bakım
ve Onarım Şube Müdürlüğü, Tesisler Bakım ve Onarım Şube Müdürlüğünce gerçekleştirilen
birçok işin Birim Fiyat ve Standartlar Şube Müdürlüğüne gönderilmediğinden onaylanmadığı
ve İdare pozu oluşturulmadığı görülmektedir.
Sonuç olarak, fiyatı sözleşmesinde olmayan iş kalemlerine ait yeni birim fiyatların
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’ne uygun olarak belirlenmesi gerekmektedir.
BULGU 26: Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark İşinde Hatalı
Uygulamaların Bulunması
2023/772341 ihale kayıt numaralı “Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor
Alanları ve Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı İşi”nde mekanik tesisat yıkama (flushing)
işlemi pozu detaylarına ilişkin imalatların yapılmadığı, asansör kullanımına ilişkin periyodik
muayene takibi yapılmadığından asansörün kullanıma açılmadığı ve teklif birim fiyatlı imalat
ölçü biriminin hatalı belirlendiği görülmüştür.
a) Mekanik Tesisat Yıkama Numunelerinin Alınmaması
İlgili iş kapsamında “mekanik tesisat yıkama (flushing)” işlemi imalatı poz tarifinin
yapım şartlarına uygun olarak gerçekleştirilmediği görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Projelerin uygulanması” başlıklı 12’nci
maddesinde; sözleşme konusu işlerin idare tarafından yükleniciye verilen veya yüklenici
tarafından hazırlanıp idarece onaylanan uygulama projelerine uygun olarak yapılması gerektiği,
Yapım İşlerine Ait Tip Sözleşme’nin 8.2.1 maddesinde birim fiyat tarifleri ve cetvelinin Yapım
İşlerine ihale dokümanını oluşturan belgeler arasında olduğu belirtilmektedir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, yüklenicinin idarece
onaylanan uygulama projelerine uygun olarak imalatları, birim fiyat tarifleri ve cetvellerinden
belirtilen hususlara göre gerçekleştirmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, İdarenin “Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor
Alanları ve Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı İşi”ne ilişkin; söz konusu işin daha önce
tasfiyesi yapılan ve tekrardan ihale edilmiş olduğu, bazı mekanik imalatların tasfiye edilen iş
kapsamında yapıldığı, tasfiyeden sonra yeni ihaleye kadar geçen süre içerisinde mekanik
imalatların temizlenmesi gerektiği ve bu kapsamda tamamlama ihalesi yapıldığı ve 1.252
metreküp 25.266.2000 poz numaralı Mekanik Tesisat Yıkama İşlemi (Flushing) imalatının
626.000,00 TL bedelle yaptırıldığı ancak ilgili pozun detayında belirtilen yapım şartlarına ve
tekniğine uygun olarak yapılmadığı tespit edilmiştir.
Şöyle ki, ilgili poz detayında; “Yıkama işleminden 7 gün sonra son tesisat suyu
numunesinin BSRIA BG29 Tablo 4’de belirtilen fiziksel ve kimyasal parametrelerde olduğu
raporlanacaktır.” Düzenlemesine yer verilmiştir. Ancak söz konusu düzenlemeye aykırı olarak
yıkama işlemi sonrası gerekli numune alma işlemleri yapılmamıştır. Bu bağlamda, flushing
imalatına ilişkin ilgili parametrelerin hazırlanmadığı, mekanik tesisat yıkanması hususunda
istenilen temizliğin yapılıp yapılmadığının ölçülemediği ve tesisattaki suyun temizlik
derecelerinin belli olmadığı anlaşılmıştır.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; mekanik tesisat
yıkama (flushing) işlemi için test işlemleri zamanında yapılmadığından dolayı düzenlenecek
ilk hakedişte bulgu konusu poz ödemesinin tamamının düşüleceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, yapımı gerçekleştirilen işlerin ilgili pozlarında belirtilen yapım şartlarına
ve tekniğine uygun olarak gerçekleştirmesi gerekmektedir.
b) Geçici Kabul Tutanağında Şerh Edilen İş Takibinin Yapılmaması
Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otoparkında
bulunan asansör imalatlarının kısmi geçici kabul tutanağında şerh bırakılarak kabulün daha
sonra yapılacağı belirtildiği halde takibinin yapılmamasından dolayı asansörlerin kullanıma
açılmadığı görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Geçici kabul” başlıklı 41’nci maddesinde; taahhüt
edilen iş, sözleşme ve eklerinde yer alan hükümlere uygun olarak tamamlandığında yüklenici idareye geçici kabulün yapılması için yazılı olarak başvuruda bulunacağı, yapılan işlerin; işin
sözleşme ve eklerine uygun olarak tamamlandığı ve kabul işlemlerinin yapılmasında bir engel
bulunup bulunmadığı yapı denetim görevlisi tarafından ön incelemeden geçirilerek tutanağa
bağlanacağı ve akabinde idare tarafından geçici kabul komisyonunun oluşturulacağı, iş kabule
hazır değilse, eksik ve kusurlu işleri gösteren ön inceleme tutanağı yapı denetim görevlisinin
işin kabule hazır hale gelmesi bakımından yaklaşık bitim tarihini tespit eden görüşleriyle
birlikte en geç üç gün içerisinde idareye göndermesi gerektiği belirtilmektedir.
Bu bağlamda, geçici kabulün işlerin nev’ini, niteliğini, sözleşme ve ekleri ile teknik
gereklere ve iş sırasında onaylanan değişikliklere uygunluğunun ve kabule hazır olup
olmadığının yapı denetim görevlisi tarafından ön incelemeden geçirilerek tutanağa bağlanması
akabinde idare tarafından geçici kabul komisyonunun oluşturularak işin sözleşme ve şartname
hükümlerine göre incelenmesi, inceleme sonucunda eksikliklerin olup olmadığının tespit
edilerek imalatın uygunluğuna karar verilmesi gerekmektedir.
2020 yılında tasfiyesi yapılan Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları
ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşi’nde 2021 yılında Haliç Bilim Merkezi işi kapsamında imalatlar
yapılmış, 2023 yılında da tamamlama ihalesine çıkılarak imalatlar tamamlanmıştır.
Yapılan incelemede, Haliç Bilim Merkezi İnşaatı İşi’nde kısmen tamamlanmış olan
“Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Spor Merkezi ve Zeminaltı Otoparkı İnşaatı” asansör
imalatlarının ilk iş kapsamında, işin süresi içerisinde yapıldığı, 15.09.2023 tarihinde onaylanan
Kısmi Geçici Kabul Tutanağının kabul sürecinde tesisin daimi elektrik enerji temini işlerinin
tamamlanamaması nedeniyle mekanik-elektrik cihazların devreye alma işlemlerinin daha sonra
yapılması şartı ile kabul tutanağı ile imza altına alındığı, daimi enerjinin 29.02.2024 tarihinde
geldiği, daha sonra tamamlama ihalesine çıkılan işin geçici kabulünün 06.03.2024 tarihinde
onaylanarak açılışının yapıldığı ve faaliyete açıldığı ancak Haliç Bilim Merkezi İnşaatı İşi
kapsamında yapılan ve şerh konulan asansörlerin kullanım izin belgeleri için yüklenicinin
12.07.2024 tarihinde başvuru yaptığı ve 16.07.2024 tarihinde kullanım izinlerini aldığı,
26.11.2024 tarihinde yerinde yapılan incelemede asansörlerin kullanılmadığı görülmüş ve
gerekli takibin İdarece yapılmadığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; ülkede yaşanan
bazı iş kazaları sonrası asansörlerin güvenlik belgeleri (yeşil etiket) için hizmet veren birçok
akreditasyon firmasının lisansının iptal edildiği veyaaskıya alındığı, akreditasyon süreci
yeniden yapılanana kadar yeşil etiketle ilgili tüm aşamalarda önemli bir zaman kaybı oluştuğu bu nedenle; daimi enerjinin alınmış olduğu 29.02.2024 tarihinden, yeşil etiketin alındığı
16.07.2024 tarihine kadar İdareden kaynaklanmayan gecikmelerin meydana geldiği,
16.07.2024 tarihinde yeşil etiket alınarak asansörler sorunsuz bir şekilde çalışır halde işletmeci
birime teslim edildiği, şerhli yapılan kabullerdeki şerh konuların takibi hususunda gerekli
hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.
İdare cevabında her ne kadar asansörlerin güvenlik belgelerinin (yeşil etiket) alınması
için yaşanan aksaklıkları ve teslimin sorunsuz şekilde yapıldığını ifade etse de, bulguda
belirtildiği üzere işletmeci birimine teslimi yapılan ve şerh konulan asansörler için güvenlik
belgelerinin (yeşil etiket) 16.07.2024 tarihinde alınmış olmasına rağmen 26.11.2024 tarihine
kadar kullanıma açılmadığı ve bu hususa ilişkin konulan şerhe rağmen gerekli takibin
yapılmamasına ilişkindir.
Bu itibarla, şerhli yapılan geçici kabul işlemlerinde şerh konulan imalatlarının takibinin
yapılması gerekmektedir.
c) Yaklaşık Maliyette Yer Alan İmalat Analizinde İmalat Ölçü Biriminin Poz
Tarifi ile Uyuşmaması
İlgili ihale kapsamında yaklaşık maliyette yer alan ve İdare pozu olan Özel.İnş.05
Tribün Temperli Cam korkuluk H:110 cm Yapılması (Tüm Nakliyeler Dahil) imalatının ölçü
biriminin pozun tarifi ile uyuşmadığı görülmüştür.
Poz tarifi; iş kaleminin nasıl yapılacağı başta olmak üzere, yapımında kullanılan
malzemelerin miktarları, yapım şekilleri ve sıraları, birim miktarının kapsamı ile birim fiyat
ödemesine nelerin girip girmediğinin belirtildiği yazılı belgedir. Bu nedenle de poz tarifi, pozun
imalat detayları ile birlikte birim fiyatını belirleyen öncelikli belge niteliğindedir.
Yapılan incelemede, “Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve
Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı İşi”nde Özel.İnş.05 Tribün Temperli Cam korkuluk
H:110 cm Yapılması (Tüm Nakliyeler Dahil) pozunun ölçü biriminin metrekare olarak alındığı
ve ödemelerinin bu ölçüm kapsamında yapıldığı ancak Özel.İnş.05 Tribün Temperli Cam
korkuluk H:110 cm Yapılması (Tüm Nakliyeler Dahil) poz tarifinde imalat miktarlarının
metretül olarak hesaplanması gerektiği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Özel İnş.05 Tribün
Temperli Cam korkuluk H:110 cm Yapılması (Tüm Nakliyeler Dahil) imalatına ait ödemenin düzenlenecek ilk hakedişte poz tarifine uygun şekilde metretül olarak yapılacağı, İdarece
hazırlanacak yeni yaklaşık maliyetlerde poz tarifi ile poz tanımı arasında çelişki olmaması
hususunda gerekli hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, İdare tarafından hazırlanan ve yaklaşık maliyete konu edilen poz ölçü
birimlerinin poz tarifleri ile uyumlu olması gerekmektedir.
BULGU 27: Yeni Birim Fiyat Uygulanan İşlerde Poz Onayı Alınmadan
İmalatların Yapılması
Fen İşleri Dairesi Başkanlığı’nca gerçekleştirilen ve yeni birim fiyat yapılan ihalelerin
bir çoğunda yeni birim fiyatlı imalatlar yapıldıktan sonra poz onaylarının alındığı görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Sözleşmede bulunmayan işlerin fiyatının tespiti”
başlıklı 22’nci maddesinde; idarenin gerekli görerek yapılmasını istediği ve ihale dokümanında
ve/veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin ve/veya iş gruplarının
bedelleri ile 21’inci maddeye göre sözleşme kapsamında yaptırılacak ilave işlerin bedellerinin,
ikinci fıkrada belirtilen usuller çerçevesinde yüklenici ile birlikte tespit edilen yeni birim
fiyatlar üzerinden yükleniciye ödeneceği,
Yeni fiyatın tespitinde de iş kalemi veya iş grubunun niteliğine göre yalnızca aşağıda
belirtilen sıralamaya uyularak:
 Yüklenicinin birim fiyatlarının/teklifinin tespitinde kullanarak teklifi ekinde
veya aşırı düşük teklif açıklaması kapsamında idareye sunduğu ve yeni iş kalemi/grubu ile
benzerlik gösteren iş kalemlerine/gruplarına ait analizler dikkate alınarak oluşturulacak
analizler,
 İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine/grubuna benzerlik
gösteren analizler dikkate alınarak oluşturulacak analizler,
 İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ve ihale konusu işe benzer
nitelikteki yapım işlerinin sözleşmelerinde ortaya çıkan iş kalemleri/gruplarına ait analizleri
dikkate alınarak oluşturulacak analizler,
 Yeni iş kaleminin/grubunun yapılması sırasında tutulacak puantajla tespit
edilecek malzeme miktarları, işçi ve makinelerin çalışma saatleri ile diğer tüm girdiler esas
alınarak oluşturulacak analizler,Dikkate alınarak belirtilen analizlerden birinin kullanılacağı ve iş kalemi veya iş
grubunun niteliğine uygun olarak yukarıdaki analizlere, kaynakların verimli kullanılması
gözetilerek İdarece kabul edilmek şartıyla, ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış
uygulama ayına ait yerel rayiçlerin uygulanabileceği,
Yeni fiyatın yüklenici ile birlikte yukarıda belirtilen usullerden biri ile tespit edilerek
düzenlenen tutanağın idarenin onayına sunularak otuz gün içerisinde idarece onaylanarak
geçerli olacağı,
Belirtilmektedir.
Mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde ilave işlerin bedelleri, yüklenici ile
birlikte tespit edilen yeni birim fiyatlar üzerinden gerekli analizler yapılarak imalatların
yapılması gerektiği, bu analizlere de ticaret ve/veya sanayi odasınca onaylanmış uygulama
ayına ait yerel rayiçlerin uygulanabileceği ve otuz gün içinde idarece onaylanması gerektiği
anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, Fen İşleri Dairesi Başkanlığınca yürütülen birçok yapım işinin
yürütülmesi aşamasında İdare tarafından gerekli görülen ve ihale dokümanında ve/veya teklif
kapsamında fiyatı bulunmayan bazı imalatlar ortaya çıkmıştır. Yüklenici ile birlikte tespit
edilen yeni birim fiyatlara ilişkin herhangi bir poz olurları alınmadan imalatların yapıldığı ve
bazı yeni birim fiyatlı imalatların ise ticaret ve/veya sanayi odasınca onay beklenmeden
ödemelerinin gerçekleştiği tespit edilmiştir.
İmalatların yapıldığı hakedişlerin incelenmesi sonucu, 2024 yılında devam eden işlerin
bir çoğunda yapım tekniğini tarif eden analizler hazırlanmadan ve idare onayı olmadan yeni
imalatların hakedişlere girdiği ve bedellerinin ödendiği görülmüş olup söz konusu hatalı
uygulamaya ilişkin örnek olarak: Haliç Bilim Merkezi İnşaatı kapsamında 731 adet yeni birim
fiyat yapılmış yapılan yeni birim fiyatların 100’den fazlasında İdare onayları sonradan
alınmıştır. Söz konusu örnek olayda olduğu gibi İdarece gerçekleştirilen ihalerin büyük
çoğunluğu söz konusu hatalı uygulama mevcuttur.
Yine, Haliç Bilim Merkezi İnşaatı kapsamında yeni birim fiyatlı imalatlardan ticaret
ve/veya sanayi odasınca onayı beklenmeden, bütün ödemeleri yapılan iş kalemlerine aşağıda
yer alan pozlar örnek verilebilir: Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; yeni birim
fiyatların hazırlanmasında özellikle faturaya dayalı analizler için faturaların ilgili Ticaret
Odasından onaylanması gerekliliği nedeniyle birbirini takip eden imalatların yapımının
aksamaması adına ilgili imalatların yapıldığı, ara hakedişlerde söz konusu fiyatlar belirlenene
kadar Ticaret Odasına giden geçici poz ödemelerinde imalat miktarının %70’i oranında,
yayımlanan Kurum kitaplarında yer alan geçici poz ödemelerinde ise imalat miktarının %90’ı
oranında ödeme yapıldığı, yeni birim fiyat analizlerinin imalat öncesi hazırlanması hususunda
gerekli hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.
İdare tarafından her ne kadar birbirini takip eden imalatların yapımının aksamaması için
yeni birim fiyatlı pozların analiz ve fiyatlarının imalatlardan sonra hazırlanarak belirlendiği
ifade edilmiş olsa da mevzuat hükmü gereğince yüklenici ile birlikte tespit edilen yeni birim
fiyatlı imalatlar üzerinden gerekli analizlerin hazırlanması ve başkanlık olurları alındıktan sonra
imalatların yapılması gerekmektedir.
Sonuç olarak, yeni birim fiyatın uygulandığı hakedişler göz önüne alındığında, analiz
oluşturulmadan ve İdare onayları alınmadan imalatların gerçekleşmesi hem mevzuat
hükümlerine hem de işin fen ve sanat kurallarına uygunluğuna aykırılık teşkil etmektedir.
BULGU 28: İdarece Toplanan Asfalt Kırıklarına İlişkin Hatalı Uygulamaların
Bulunması
İdare tarafından serimi yapılacak mahallerden sökülen kırık asfaltların depolanarak
sonraki süreçte kullanıldığı halde muhasebe kayıtlarında izlenmediği ve depolanan asfalt
kırıkları için varlık işlem fişi düzenlenmediği görülmüştür.
a) Tekrar Kullanılma Kabiliyeti Olan Asfalt Kırıklarının Muhasebe Kayıtlarında
İzlenmemesi
İdarece asfalt serimi yapılacak mahallerden sökülen kırık asfaltların depolanarak
sonraki süreçte kullanıldığı halde muhasebe kayıtlarına alınmadığı görülmüştür.

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “15-Stoklar” başlıklı 113’üncü
maddesinde; bu hesap grubunun, kurum ambar ve atölyelerinde; satılmak veya diğer
faaliyetlerde kullanılmak ya da tüketilmek üzere edinilen mallar ile artık ve hurda gibi bir yıl
veya faaliyet dönemi içinde kullanılacak veya paraya çevrilebilecek varlıkların izlenmesi için
kullanılacağı, aynı Yönetmelik’in “150 İlk Madde ve Malzeme Hesabı” başlıklı 155’inci
maddesinde de bu hesabın, kurumlarca satılmak, üretimde veya diğer faaliyetlerde kullanılmak
ya da tüketilmek üzere edinilen ilk madde ve malzeme, yarı mamul, mamul, ticari mal, artık ve
hurda gibi bir yıl veya faaliyet dönemi içinde tüketilecek veya paraya çevrilecek varlıkların
izlenmesi için kullanılacağıdüzenlemelerine yer verilmiştir.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin 16’ncı maddesinde, bir ekonomik değerin;
yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde, mübadeleye konu edildiğinde, el
değiştirdiğinde veya yok olduğunda muhasebeleştirileceği ifade edilmektedir.
Taşınır Mal Yönetmeliği’nin “Kayıt zamanı, kayıt değeri ve değer tespit komisyonu”
başlıklı 13’üncü maddesinde ise taşınırlar, edinme şekline bakılmaksızın kamu idaresince
kullanılmak üzere teslim alındığında giriş; tüketime verildiğinde, satıldığında, başka harcama
birimlerine devredildiğinde, bağışlandığında veya yardım yapıldığında, çeşitli nedenlerle
kullanılamaz hale geldiğinde, hurdaya ayrıldığında veya kaybolma, çalınma, canlı taşınırın
ölümü gibi yok olma hallerinde çıkış kaydedileceği, değer tespit komisyonu, harcama
yetkilisinin onayı ile taşınır kayıt yetkilisinin ve işin uzmanının da katıldığı en az üç kişiden
oluşturularak ticaret odası, sanayi odası, borsa, meslek kuruluşları, ilgili diğer kuruluşlardan
veya aynı nitelikteki taşınırı satın alan idarelerden ve fiyat araştırması sonuçlarından
yararlanabileceği belirtilmiştir.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, İdare ambar ve
atölyelerinde satılmak veya diğer faaliyetlerde kullanılmak üzere edinilen mallar ile artık gibi
bir yıl veya faaliyet dönemi içinde kullanılacak veya paraya çevrilebilecek varlıkların
değerlerinin takdir edilerek 150-İlk Madde ve Malzeme Hesabında izlenmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, İdarece yeni imalatlar kapsamında sökülen asfaltların kırılarak
depolandığı, serimi yapılan bazı yollarda tekrardan bu asfaltların kullanıldığı veya başka
idarelere kullanılmak üzere hibe edildiği fakat depolamaya ilişkin herhangi bir muhasebe
kaydına alınmadığı tespit edilmiştir. 2024 yılı itibarıyla Avrupa ve Anadolu yakası olmak üzere
iki farklı depolama alanına, Avrupa yakasına 368.598 ton, Anadolu yakasına ise 184.667 ton toplamda 553.265 ton asfalt kırığı girişi yapılmış bununda 238.404 tonu kullanılmış ancak
herhangi bir muhasebe kaydı tutulmamıştır.
Sonuç olarak, İdarece asfalt sökümleri sonucu elde edilerek depolanan asfalt kırıklarının
150-İlk Madde ve Malzeme Hesabında izlenmesi gerekmektedir.
b) Depolanan Asfalt Kırıkları İçin Varlık İşlem Fişi Düzenlenmemesi
İdarece depolanan asfalt kırıkları için varlık işlem fişi düzenlenmediği ve kullanmak
üzere talepte bulunan kurum ve kuruluşlara herhangi bir izne ve sorumluluğa dayanmadan hibe
olarak verildiği görülmüştür.
Taşınır Mal Yönetmeliğinin 6’ncı maddesinin dördüncü fıkrasının (c) bendinde;
taşınırların giriş ve çıkışına ilişkin kayıtları tutmak, bunlara ilişkin belge ve cetvelleri
düzenlemenin taşınır kayıt yetkililerinin görev ve sorumlulukları kapsamında olduğu
belirtilmektedir.
Aynı Yönetmelik’in “Taşınırların kaydı” başlıklı 12’nci maddesinde; Kamu
idarelerince bütün taşınırların ve bunlara ilişkin işlemlerin kayıt altına alınmasının esas olduğu,
“Kayıt zamanı, kayıt değeri ve değer tespit komisyonu” başlıklı 13’üncü maddesinde de;
taşınırlar, edinme şekline bakılmaksızın kamu idaresince kullanılmak üzere teslim alındığında
giriş; tüketime verildiğinde, satıldığında, başka harcama birimlerine devredildiğinde,
bağışlandığında veya yardım yapıldığında, çeşitli nedenlerle kullanılamaz hale geldiğinde,
hurdaya ayrıldığında veya kaybolma, çalınma, canlı taşınırın ölümü gibi yok olma hallerinde
çıkış kaydedileceği ve giriş ve çıkış kayıtlarının varlık işlem fişine dayanılarak yapılacağı
belirtilmektedir.
Yukarıda belirtilen Yönetmelik hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, taşınır kayıtlarını
tutmak taşınır kayıt yetkilisinin sorumluluğundadır. Aynı zamanda, bütün taşınırların kayıtlara
alınması, edinme şekline bakılmaksızın giriş, bağışlandığında veya yardım yapıldığında Taşınır
İşlem Fişine dayanılarak çıkış kaydedilmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, asfalt yapımı sırasında sökülen eski asfaltlardan elde edilen
asfaltların geri dönüştürülerek tekrar kullanılabildiği, bu asfaltların Anadolu Yakası ve Avrupa
Yakası olarak iki farklı ambarda depolandığı, bazı ilçe belediyelerine, köylere veya kamu
kurumlarına kullanılmak üzere hibe edildiği fakat herhangi bir varlık işlem fişi tutulmadığından
hibenin kime ve neye dayanarak verildiğine ilişkin görev ve sorumlulukların tesis edilemediği tespit edilmiştir. Toplam asfalt kırıklarının ton bazında 16.12.2024 tarih itibarıyla toplamları
aşağıda tabloda gösterilmiştir.
Tablo 32: Asfalt Kırığı Giriş Çıkış Miktarları ve Toplamı
Bölge 2023 Sonu 2024
Mevcut
2024
Dönem Toplamı
(Ton)
Kullanılan
(Ton)
2024 Sonu
Kalan Miktar
Toplam
(Ton)
Avrupa Yakası
1.Bölge 35.326,00 34.475,00 69.801,00 32.788,00 37.013,00
2.Bölge 75.278,00 91.042,00 166.320,00 56.320,00 110.000,00
3.Bölge 3.980,00 74.390,00 78.370,00 35.510,00 42.860,00
4.Bölge 23.798,00 36.140,00 59.938,00 40.934,00 19.004,00
5.Bölge 28.048,00 82.690,00 110.738,00 100.858,00 9.880,00
6.Bölge (Avrupa) 16.151,00 49.861,00 66.012,00 55.220,00 10.792,00
Toplam (Ton) 182.581,00 368.598,00 551.179,00 321.630,00 229.549,00
Anadolu Yakası
6.Bölge(Anadolu) – 16.884,00 16.884,00 16.772,00 112,00
7.Bölge 48.172,00 84.398,00 132.570,00 128.977,00 3.593,00
8.Bölge 600,00 60.774,00 61.374,00 56.874,00 4.500,00
9.Bölge 4.611,00 22.611,00 27.222,00 26.572,00 650,00
Toplam (Ton) 53.383,00 184.667,00 238.050,00 229.195,00 8.855,00
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulguda belirtilen
hususa ilişkin stok takip programı veya uygulaması geliştirilerek izlemesinin yapılacağı ve
gerekli hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, bağış veya hibe olarak verilecek asfalt kırıklarından dönüştürülmüş
asfaltın varlık işlem fişi ile çıkışlarının yapılması gerekmektedir.
BULGU 29: İhale Sonuçlarının Öngörülen Sürede Kamu İhale Kurumuna
Bildirilmemesi
Bazı yapım işi ve hizmet alım işi ihalelerinde sözleşme imzalandıktan sonra Kamu İhale
Kurumu’na gönderilmesi gereken İhale Sonuç Formunun zamanında gönderilmediği
görülmüştür.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Sonuç bildirimleri” başlıklı 30.6.2’nci maddesinde;
sözleşmenin taraflarca imzalanmasından sonra hazırlanacak İhale Sonuç Formunun en geç on
beş gün içinde Kamu İhale Kurumu’na Elektronik Kamu Alımları Platformu üzerinden
gönderileceği belirtilmektedir.

Yapılan incelemede, bazı yapım işi ve hizmet alım işi ihalelerinde sözleşme
imzalandıktan sonra Kamu İhale Kurumu’na gönderilmesi gereken İhale Sonuç Formunun on
beş günlük süre içerisinde gönderilmediği tespit edilmiştir. Tespiti yapılan bazı işler örnek
olarak aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.
Tablo 33: İhale Sonuç Formu Gönderilme Tarih Örnekleri
İşin Adı Sözleşmenin İmzalandığı Tarih ihale Sonuç Formu Gönderilme Tarihi Geçen Süre (Gün)
2023/1223204 İKN’li 2024 Yılı İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne Ait Spor Tesisleri,Okul Spor Salonları ve Spor Merkezlerinin İşletilmesi ve Hazır Halde Bulundurulması Hizmet Alımı İşi
28.12.2023 28.03.2024 91 2024/432803 İKN’li 4 Aylık Yemek Hizmeti Alım İşi
29.03.2024 19.09.2024 174 2023/1554159 İKN’li 2024 Yılı Muhtelif Gençlik ve Spor Organizasyonları ile Bu
Organizasyonların Tanıtım Duyuru Çalışmaları Hizmet Alım İşi 12.02.2024 19.09.2024 220
2024/146282 İKN’li 2024 Yılı İstanbul Anadolu Yakası 1.Grup Belediye Mülkleri ve
Kamu Binalarının Bakım ve Onarımı İşi 05.04.2024 21.05.2024 46
2023/1405464 İKN’li 2024 Yılı İBB Lojmanları Bakım, Onarım ve Tadilatı İşi
19.02.2024 22.03.2024 32

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulguda yer
2023/1405464 kayıt numaralı 2024 Yılı İBB Lojmanları Bakım, Onarım ve Tadilatı İşi’ne ait
sözleşme vergi beyanlarının beklenmesi nedeniyle söz konusu gecikmenin gerçekleştiği, diğer
ihalelere ait sonuç formlarının ise sehven gönderilmemiş olduğu, sonraki süreçte mevzuatın
belirlediği süreler dahilinde işlem tesis edilmesi hususuna dikkat edileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, ihalesi yapılan ve sözleşmesi imzalanan işlere ilişkin İhale Sonuç
Formunun gerekli süre dâhilinde Kamu İhale Kurumu’na bildirilmesi gerekmektedir.
BULGU 30: Alt Yüklenici Sözleşmelerine İlişkin Gerekli Kontrollerin
Sağlanmaması
İdare tarafından yapımı gerçekleştirilen ve 2024 yılında hakediş ödemeleri devam eden
bazı işlerde, yüklenici ile alt yükleniciler arasındaki alt yüklenicilik sözleşmelerinin
imzalandıktan sonra İdare tarafından alt yüklenici onaylarının verildiği, alt yükleniciler için
yasaklılık teyitlerinin yapılmadığı ve İdare onayı olmaksızın alt yüklenici çalıştırıldığı
görülmüştür.Onayı Alınması
Yol Bakım ve Altyapı Koordinasyon Dairesi Başkanlığınca ihale edilen bazı yapım
işlerinde idare onayı verilmeden yüklenici ile alt yüklenici sözleşmelerinin imzalanarak yer
teslimlerinin yapıldığı ve işe başlandıktan sonra İdare tarafından alt yüklenici onaylarının
verildiği görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Alt yüklenicilerin çalıştırılması ve sorumlulukları”
başlıklı 20’nci maddesinde; İdare tarafından onaylanan alt yükleniciler ile işe başlamadan önce
sözleşme yapılması ve bu sözleşmenin bir örneğinin İdareye verilmesi gerektiği belirtildikten
sonra İdarece onaylanmayan alt yüklenicilerin hiçbir suretle söz konusu işte çalışamayacağı
düzenlemesine yer verilmiştir.
Yapılan incelemede, bazı asfalt ihalelerinde sözleşme imzalama ve onay tarihleri
karşılaştırıldığında yüklenici ile alt yüklenici sözleşmelerinin imzalanarak yer teslimlerinin
yapıldığı ve işe başlandıktan sonra İdare onayının alındığı tespit edilmiştir. Yukarıda belirtilen
mevzuat hükmünden de anlaşılacağı üzere İdarece onaylanmayan alt yüklenicilerin hiçbir
suretle söz konusu işte çalışamayacağı açıktır.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İdarenin onayı ile
alt yüklenici çalıştırılan ihalelerde, Yapım İşleri Genel Şartnamesi gereğince alt yüklenicilerin
yasaklılık kontrolleri yapılmakla birlikte, gerekli hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak; İdare onayı olmadan alt yüklenici sözleşmesinin imzalanarak iş yeri
tesliminin yapılmaması gerekmektedir.
b) Alt Yüklenicilerin İhale Yasaklısı Olup Olmadığının Sorgulanmaması
Fen İşleri Dairesi Başkanlığı tarafından ihale edilen bazı yapım işlerinde, alt yüklenici
sözleşmesi İdareye sunulduğu halde alt yükleniciler için yasaklılık teyidi yapılmadığı
görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhaleye Katılamayacak Olanlar” başlıklı 11’inci
maddesinin birinci fıkrasında bentler halinde kimlerin ihalelerde yüklenici veya alt yüklenici
olarak kendileri veya başkaları adına ihaleye katılamayacakları açıklanmıştır.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Alt yüklenicilerin çalıştırılması ve sorumlulukları”
başlıklı 20’nci maddesinde ise; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 10’uncu maddesinin
a) Bazı Asfalt İhalelerinde Alt Yüklenici Sözleşmesi İmzalandıktan Sonra İda dördüncü fıkrası uyarınca ihalelere katılmaktan yasaklı olanların, 11’inci maddesi uyarınca
ihaleye katılamayacak olanların, 58’inci maddesi uyarınca ihalelere katılmaktan yasaklı
olanların ve 53’üncü maddenin (b) bendinin 8’inci alt bendi gereğince alınacak Cumhurbaşkanı
kararında belirtilen yabancı istekliler ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun
26’ncı maddesi uyarınca yasaklı olanların alt yüklenici olamayacağı, ayrıca ön yeterlik/yeterlik
değerlendirmesi sonucunda yeterli bulunanlar ile işin ihalesine teklif veren isteklilerin bu işte
alt yüklenici olamayacağı belirtilmiş, yüklenicinin ortak girişim olması halinde ise ortak
girişimin ortaklarının da alt yüklenici olarak çalıştırılamayacağıdüzenlemelerine yer verilmiştir.
Buna göre alt yüklenicilerin de ihaleye katılanlar gibi ihaleye katılabilme ve yasaklı
olmama şartlarını taşımaları zorunludur. Sözleşme imzalandıktan sonra yüklenici tarafından
İdareye alt yüklenici çalıştırmak için başvurulduğu hallerde İdare tarafından alt yüklenici ile
ilgili yasaklılık kontrollerinin yapılması ve ihalelere katılabilme şartlarının gözetilmesi
gerekmektedir.
Yapılan incelemede, ilgili Daire Başkanlığınca yaptırılan yapım işlerinde İdareye alt
yüklenici sözleşmelerinin sunulduğu ancak İdare tarafından, çalıştırılan alt yüklenicilerin
yasaklılık kontrollerinin yapılmadığı görülmüştür.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; gerekli
hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, İdare onayı ile alt yüklenici çalıştırılan işlerde 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu ve Yapım İşleri Genel Şartnamesi hükümleri gereği alt yüklenicilerin yasaklılık
teyidinin yapılması gerekmektedir.
c) İdarenin Onayı Olmaksızın Alt Yüklenici Çalıştırılması
Yol Bakım ve Altyapı Koordinasyon Dairesi Başkanlığı ve Fen İşleri Dairesi Başkanlığı
tarafından ihale edilen bazı yapım işlerinde, İdare onayı olmaksızın alt yüklenici çalıştırıldığı
ve bu suretle mevzuatta alt yükleniciler için konulmuş olan kurallara uygunluğun tam ve
sağlıklı olarak denetlenemediği görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Alt yüklenicilerin çalıştırılması ve sorumlulukları”
başlıklı 20’nci maddesinde; idare tarafından onaylanan alt yükleniciler ile işe başlanmadan önce
sözleşme yapılması ve bu sözleşmenin bir örneğinin idareye verilmesi gerektiği belirtildikten sonra İdarece onaylanmayan alt yüklenicilerin hiçbir suretle söz konusu işte çalışamayacağı
düzenlemesine yer verilmiştir.
Ayrıca 4735 sayılı Kanun’un “Yapım işlerinde yüklenicilerin ve alt yüklenicilerin
sorumluluğu” başlıklı 30’uncu maddesi, alt yüklenicileri de yüklenici ile beraber kesin kabul
tarihinden sonraki on beş yıl boyunca ortaya çıkabilecek zarar ve ziyandan sorumlu tutmuştur.
Yine 4735 sayılı Kanun’un 20’nci maddesi ile yüklenicinin taahhüdünü ihale dokümanı ve
sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemesi, idarenin sözleşmeyi feshedebileceği
haller arasında sayılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, idarelerden onay
alınmaksızın alt yüklenici çalıştırılması mümkün değildir. Söz konusu onay alınmadan alt
yüklenici çalıştırılması durumunda, mevzuatın öngördüğü birçok hususun idareler tarafından
kontrol edilebilme imkânının azalacağı, alt yüklenici olması yasaklanmış gerçek veya tüzel
kişilerin bu durumlarının tespit edilemeyeceği, alt yüklenici işçi ücretlerinin
denetlenemeyeceği, ilgili yapım işinde ortaya çıkabilecek zarar ve ziyandan sorumlu olan bu
kişilerin tespit edilemeyeceği ve yüklenicilerin sözleşmenin feshi gibi ağır yaptırımlarla
karşılaşabileceği açıktır.
Yapılan incelemede, İdare tarafından gerçekleştirilen bazı yapım işi ihalelerinde
İdarenin onayı alınmaksızın alt yüklenici çalıştırıldığı tespit edilmiştir.
Söz konusu ihalelere 2022/425385 kayıt numaralı Avrupa Yakası 1, 3 ve 4 Bölge
Genelindeki Yollarda Asfalt Kaplama Yama Yapılması ile Baca Izgara Yükseltme İşi ile
2022/425263 kayıt numaralı Anadolu Yakası Genelindeki Yollarda Asfalt Kaplama-Yama
Yapılması ile Baca-Izgara Yükseltme İşi, 2018/509096 kayıt numaralı Haliç Bilim Merkezi
İnşaatı İşi, 2023/772341 kayıt numaralı Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor
Alanları ve Zeminaltı Otopark Tamamlama İnşaatı İşi örnek olarak verilebilir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İdarece gerekli
hassasiyetin gösterildiği, yapım işlerinin ifasında çok sayıda iş kalemi bulunduğu ve yapılan
bazı iş kalemlerinin yüklenicilerin kendi marifetiyle gerçekleştirildiği, bu doğrultuda; her farklı
iş kaleminde alt yüklenici onayı gerekmediği, İdarece sadece iş grubu bazında ve alt yüklenici
çalıştırılması gereken durumlarda alt yüklenici onayları verildiği ifade edilmiştir.
İdare tarafından verilen cevapta, iş kalemi için yapılan alt yüklenicilere İdare onayı
gerekmediği, iş grubu bazında çalıştırılan alt yüklenicilere İdare onayı verildiği ifade edilmiş

olsa da ilgili mevzuatında iş kalemi/iş grubu ayrımı yapılmadığı, İdarenin onayı olmaksızın alt
yüklenici çalıştırılamayacağı ifade edilmektedir. Ayrıca İdare cevabında alt yüklenici onayı
verildiğini ifade etse de yukarıda örneği verilen işler kapsamında çalıştırılan alt yüklenicilere
ilişkin İdarenin herhangi bir onayı olmadığı, yapılan denetimler kapsamında tespit edilmiştir.
Sonuç olarak, alt yükleniciler ile imzalanan sözleşmelerin İdare onayına sunulması ve
bu durumun Sosyal Güvenlik Kurumu ile yapılacak yazışmalar aracılığıyla takip edilerek
gerekli sürecin işletilmesi gerekmektedir.
BULGU 31: Kesin Hakediş Raporunun Mevzuatta Öngörülen Süreler İçinde
Düzenlenmemesi
İdarenin yapmış olduğu bazı ihalelerde kesin kabul işlemlerinin yapılmasına rağmen
kesin hakediş raporunun mevzuatta öngörülen süreler içinde düzenlenmediği görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Kesin hakediş raporu ve hesap kesilmesi” başlıklı
40’ıncı maddesinde; yapı denetim görevlisinin, yüklenici veya vekili ile birlikte işin gidişine
paralel olarak daha önce hazırlanıp karşılıklı imzalanmış bulunan kesin metraj ve hesaplar ile
işin gidişine paralel hazır olmayanları, birlikte tamamlayıp imzalayarak geçici kabul tarihinden
başlamak üzere en çok altı ay içinde idareye teslim etmek zorunda olduğu, kesin metraj ve
hesapların düzenlenmesi sırasında yüklenici veya vekili, yapı denetim görevlisinin yazılı
tebliğine rağmen hazır bulunmadığı takdirde, yapı denetim görevlisinin hesapları tek taraflı
olarak hazırlayacağı ve geçici kabul tarihinden başlamak üzere en çok altı ay içinde idareye
sunacağı, idarelerin teslim aldıkları kesin hesapları, teslim tarihinden başlamak üzere en çok
altı ay içinde inceleyip onaylayacağı, aksi halde yüklenici, varsa itirazlarında haklı sayılacağı
gibi, işin kesin kabulü yapılmış olmak şartı ile kesin hakediş raporunun düzenlenmesini de
isteyebileceği düzenlenmiştir.
Aynı maddenin devamında ise kesin hesapların ve kesin kabul tutanağının idarece
onaylanmasından sonra, bunlara ilişkin onay tarihlerinin sonuncusundan başlamak üzere en çok
otuz gün içinde, idarece onaylanmış kesin hesaplara dayalı olarak, yapı denetim görevlisi
tarafından kesin hakediş raporunun düzenleneceği belirtilmiştir.
Yine mezkûr maddede; kesin metraj ve hesapların yapılıp onaylanmasına ve kesin
hakedişin düzenlenmesine ait yukarıdaki sürelerin, ancak mücbir sebeplerle, ihale yetkilisinin
onayı ile yeteri kadar uzatılabileceği ve bu onay yetkisinin alt kademelere verilemeyeceği
hüküm altına alınmıştır.

Mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, kesin hesap ve kabul işlemlerinin
geçici kabul yapıldıktan sonra en fazla 6 ay sonra idareye sunulması, idarenin de kesin hesabın
kendisine sunulmasından itibaren 6 ay içerisinde onaylaması, onay tarihlerinin sonuncusundan
itibaren en çok 30 gün içinde kesin hakediş raporunun düzenlenmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, İdare tarafından gerçekleştirilen bazı ihalelere ilişkin kesin kabul
yapılmış olmasına karşılık Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nde öngörülen sürelere uyulmaksızın
hakediş raporları düzenlendiği tespit edilmiştir.
Tablo 34: Kesin Hakedişi Geç Yapılan İhalelere İlişkin Örnekler
İhaleyi Gerçekleştiren
Müdürlük İşin Adı
Kesin Kabul
Tutanağının
Onaylandığı
Tarih
Kesin Hakediş Onay
Tarihi
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
Silivri İstanbul Sanat ve Meslek
Eğitimi Kurs Merkezi İnşaatı
27.04.2016 28.03.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü Kartal Kreş İnşaatı 17.04.2019 9.10.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
İstanbul Büyükşehir Belediyesi ile
Emniyet Müdürlüğü Arasındaki
Protokol Kapsamında Türkiye Geneli
Yapılacak Emniyet Hizmet Binaları
İçin 2.Grup Müşavirlik Hizmeti
17.03.2020 7.05.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
İstanbul Geneli 1. Grup Muhtelif
Türbe ve Hazirelerin Restorasyonu
İnşaatı
18.09.2020 28.02.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
Eyüp Sultan Türbesi Restorasyon
Tamamlama İnşaatı
11.11.2021 26.08.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
Eyüp İlçesinde 5 Adet Tarihi Yapının
Restorasyonları Tamamlama İnşaatı
22.10.2021 23.01.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
Başakşehir Kayabaşı Engelli
Rehabilitasyon Merkezi İnşaatı
23.05.2022 12.06.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
Panorama 1453 Müzesi Giriş
Yapılarının Düzenlenmesi 4.11.2022 15.10.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
İstanbul Geneli Cephe
Rehabilitasyonu 1. Grup İnşaatı
15.08.2022 9.05.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
Bayrampaşa Belediye Başkanlığı
Yanı Zeminaltı Otoparkı Tamamlama
İnşaatı
14.09.2022 12.03.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
İstanbul Avrupa Yakası Kamu
Binaları Bakım Onarım ve Ek Hizmet
Yapıları VII. Grup İnşaatı
18.05.2023 6.08.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
Sancaktepe Katı Atık Aktarma
İstasyonu İnşaatı
29.12.2023 23.12.2024
Yapı İşleri Şube Müdürlüğü
İstanbul Geneli Tarihi Yapıların
Bakım, Onarım ve Restorasyonu 2.
Grup İnşaatı
19.02.2024 25.12.2024
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulguya konu edilen
kesin hakediş raporlarının düzenlenmesine yönelik mevzuatta öngörülen yasal sürelere riayet
edilmesi hususunda gerekli hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, İdare tarafından gerçekleştirilen ihalelerde kesin hakediş raporunun
mevzuatta öngörülen süreler içinde düzenlenmesi gerekmektedir.
BULGU 32: Geçici ve Kesin Kabul İşlemleri Arasındaki Sürenin Teminat Süresini
Aşacak Şekilde Fazla Olması
İdare tarafından gerçekleştirilen bazı ihalelerde, geçici kabul tarihi ile kesin kabul tarihi
arasındaki sürenin idari şartnamede öngörülen teminat süresinin oldukça üzerinde olduğu
görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “teminat süresi” başlıklı 42’nci maddesinde; geçici
kabul ile kesin kabul tarihi arasında geçecek sürenin teminat süresi olduğu, sözleşmesinde
aksine bir hüküm yoksa teminat süresinin on iki aydan az olamayacağı belirtilmiştir.
Aynı Şartname’nin 44’üncü maddesinde kesin kabul için belirlenen tarihte, yüklenicinin
yazılı müracaatı üzerine, kesin kabul komisyonu oluşturularak kesin kabul yapılacağı,
yüklenicinin belirlenen tarihte kesin kabul başvurusunda bulunmaması halinde idarece resen
kesin kabul işlemlerine başlanabileceği belirtilmiştir. Geçici ve kesin kabuller arasında,
yüklenici tarafından yapılması gereken, sürekli bakım niteliğindeki işlerin sözleşme uyarınca
yapılıp yapılmadığı kabul komisyonu tarafından incelenerek tespit olunacağı ve bütün
yükümlülüklerini yerine getirmiş olduğu ve kendisine yüklenebilecek kesin kabulü
engelleyecek bir kusur ve eksiklik görülmediği takdirde kesin kabul tutanağının düzenleneceği
hüküm altına alınmıştır. Ayrıca kesin kabul tutanağının yetkili makam tarafından onaylanması
ile kesin kabul işleminin tamamlanacağı belirtilmiştir.
Mevzuat hükümlerinden, yapım işlerinde ihale dokümanlarında öngörülen teminat
süresinin bitiminde kesin kabul komisyonunun kurulup kesin kabul işlemlerinin tamamlanması
ve akabinde tutanağın imzalanması ile kesin kabul işlemlerinin bitirilmesi gerektiği
anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, İdare tarafından yapılan bazı ihalelerin idari şartnamelerinde
öngörülen teminat sürelerinin bitiş tarihinden bir hayli sonra kesin kabul işlemlerinin yapıldığı,
bazı ihalelerde ise uzun bir süre geçmesine rağmen kesin kabul işlemlerinin yapılmadığı tespit
edilmiştir. Aşağıdaki tabloda teminat sürelerini aşan ihalelere ilişkin bazı örnekler
gösterilmiştir.
Tablo 35: Teminat Sürelerini Aşan İhalel

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İdare tarafından
yapılan sözleşmler kapsamında yüklenicilerden alınan kesin teminatların süresiz olduğu, geçici
ve kesin kabul arasındaki 12 aylık bakım süresinin uzaması durumunda herhangi bir
olumsuzluğa neden olmadığı, İdare tarafından mevcut iş sayısı ve yoğunluğundan dolayı
bulguya konu olası sorunların oluşmasına mahal vermemek için kısmi kabuller yapıldığı ve
sonraki süreçte geçici ve kesin kabul tarihleri arasında belirlenen yasal süreye uyulması
hususunda gerekli hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.
İdare tarafından her ne kadar alınan teminat mektuplarının süresiz olduğu ifade edilse
de bulgu konusu husus teminat mektubu süreleri ile ilgili değildir. Zira Yapım İşleri Genel
Şartnamesi’nin “Teminat süresi” başlıklı 42’nci maddesinde; geçici kabul ile kesin kabul tarihi
arasında geçecek sürenin teminat süresi olduğu, sözleşmesinde aksine bir hüküm yoksa teminat
süresinin on iki aydan az olamayacağı belirtilmiştir. Nitekim madde metninde teminat mektubu ile ilgili bir husustan bahsedilmemiş olup İdarelerin gerçekleştireceği yapım işlerinin geçici ve
kesin kabul süreleri arasındaki teminat sürelerine ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Ancak İdare
tarafından yukarıdaki tabloda yer alan ve teminat süreleri belirlenen işlerin kesin kabul işlemleri
mevzuata uygun süreler içinde tamamlanmadığı görülmüş olup ayrıca bulgu edilen hususun
teminat mektubu ile ilgisi olmadığından İdarenin cevabı yerinde görülmemiştir.
Kesin kabul işlemlerinin geç yapılması muhtelif sıkıntılar doğurabilecektir. Şöyle ki;
– Zaman içerisinde idarece inşaatta yapılan değişiklikler, eklemeler ve kullanım sonucu
oluşacak hasarlar yüklenicinin kusurlarının gizlenmesine neden olabileceği için yükleniciden
kaynaklı kusurların sağlıklı tespit edilememesine ve sağlıklı bir kesin kabul yapılmasına engel
teşkil edebilecektir.
– Süreye bağlı kesin teminatların süresinin bitmesi sonrası tespit edilecek kesin kabul
eksiklerinin idarece yüklenicinin nam ve hesabına yaptırılması ve tahsilini zorlaştırabilecektir.
– Yüklenicinin ölümü, iflası vb. durumlarda kabulde tespit edilecek eksik ve kusurların
giderilmesinin imkânsız hale gelebilecektir. Sürecin uzamasıyla kabul aşamasında tespit
edilecek eksik ve kusurlarda sorumlu kamu görevlilerinin sorumluluğunun tespiti
zorlaşabilecektir.
Sonuç olarak, geçici kabul tarihi ile kesin kabul tarihi arasındaki sürenin, öngörülen
teminat süresinin üzerinde olmaması gerekmektedir.
BULGU 33: Resmi Pozlar İçindeki Miktarın Değiştirilmesi
İdare tarafından ihale edilen bazı işlerde kullanılan resmi kurum poz analizlerde bulunan
işlerin imalat katsayılarının değiştirildiği görülmüştür.
Poz tarifi; iş kaleminin nasıl yapılacağı, yapımında kullanılan girdilerin miktarları,
yapım şekilleri, öncelikleri ve birim miktarının kapsamı ile birim fiyat ödemesine nelerin dahil
edilip edilmediğinin belirtildiği bilgi ve/veya belgelerdir. Analiz ise inşaat işlerinde pozların
hangi rayiçlerden oluştuğunu gösteren detay tabloları ifade etmektedir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, İller Bankası, Devlet Su İşleri,
Karayolları, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü gibi idareler her yıl
pozlar için güncel fiyat yayımlamakta, böylece ihaleye çıkacak olan resmi kurumlar, ihaleye
çıkacakları inşaat işinin yaklaşık olarak maliyetini bu pozlar üzerinden hesaplamaktadır. Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 22’nci maddesinde; “Yeni fiyatın tespitinde iş kalemi veya iş
grubunun niteliğine göre aşağıdaki sıralamaya uyularak oluşturulan analizlerden biri
kullanılır: … İdarede veya diğer idarelerde mevcut olan ve yeni iş kalemine/grubuna benzerlik
gösteren (Değişik ibare: 08.08.2019-30856 R.G./28. md., yürürlük: 18.08.2019) analizler
dikkate alınarak oluşturulacak analizler…” denilerek yeni birim fiyat analizlerinin
hazırlanmasında resmi kurum analizlerinin de kullanılmasına ilişkin atıf, bu analizlerin işin
gerçek girdi miktarları olarak kabul edildiğini göstermektedir.
Çevre, Şehircilik veİklim Değişikliği Bakanlığı 2019 ve sonrası için yayımlanan
kitabından örnek olarak:
Tablo 36: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı

Örnekte de görüldüğü üzere, her pozun bir poz numarası olmakta ve bu numara, ilgili iş
kalemini tanımlayan bir kod görevi görmektedir. Analizde belirtilen pozların miktarları ise esas
yapılmak istenen iş için gerekli girdileri ifade etmektedir.
Yapılan incelemede, bazı ihalelerde Resmi Kurum pozlarından bazılarının
katsayılarının değiştirildiği tespit edilmiştir. Yukarıda belirtildiği üzere analizler imalatın girdi
miktarlarını gösterdiğinden, girdi miktarlarının yani katsayıların değiştirilmesi mümkün
değildir.
Söz konusu hatalı uygulamaya ilişkin bazı örnekler şu şekildedir;
– Tesisler bakım ve Onarım Müdürlüğünce ihale edilen 2022 Yılı Avrupa Yakası Okul
Spor Salonları ve Belediye Mülklerinin Bakım ve Onarımı İşi kapsamında YFZ.İNŞ.05
Münferit işlerde kenet Sistemi İmalatı pozu analizinde; bu pozun 77.125.1004 No’lu pozdan
faydalanılarak işçilik imalatlarının alındığı belirtildiği halde, PTT Genel Müdürlüğü 2019 ve
Sonrası Kitabında bulunan 77.125.1004 pozu analizinde 10.100.1062 Düz işçi (inşaat işçisi)
için miktarı 0,05 belirlenmişken 0,10 olarak değiştirildiği, aynı şekilde 10.100.1064 Çırak için
miktarı 1,75 belirlenmişken 1,80 olarak değiştirildiği,
– Beykoz Paşabahçe Mahallesi 195 Ada 3, 38, 40, 41 Parsellerde Yer Alan Çubuklu
Siloları 2.Etap Restorasyonu ve Müze-Sergi Teşhir Tanzim Uygulama İşi kapsamında Çevre
ve Şehircilik Bakanlığı 2019 ve Sonrası Kitabında bulunan 15.120.1009 Makine ile Patlayıcı
Madde Kullanmadan Çok Sert Kaya Kazılması (Serbest Kazı) pozu kullanılarak yapılan imalatın analizinde yer alan 19.100.1027 Kazıcı yükleyici (100 hp) (maksimum 2,5 m3) 1
saatlik ücreti için girdi miktarı 0,025 belirlenmişken 0,03 olarak değiştirildiği, aynı şekilde
KGM/03.587/3 Vinçin Bir Saatlik Ücreti (130 HP gücünde, 8-25 m bom uzunluğunda ortalama
25 ton kaldırma kapasiteli lastik tekerlekli hidrolik vinç) pozu kullanılarak yapılan imalatın
analizinde yer alan 10.100.1059 Yağcı pozu girdi miktarı 1,00 belirlenmişken 1,80 olarak
değiştirildiği,
Anlaşılmış olup örnekleri çoğaltmak mümkündür.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 2022 yılı Avrupa
Yakası Okul Spor salonları ve Belediye Mülklerinin Bakım ve Onarımı İşine ilişkin söz konusu
analizin bilgisayar ortamında hazırlanması sürecinde kullanılan programda rakamların sehven
yuvarlanması sonucu hata meydana geldiği, ancak pozun hakedişe girmemesinden dolayı kamu
zararı oluşmadığı, Beykoz Paşabahçe Mahallesi 195 Ada 3, 38, 40, 41 parsellerde yer alan
Çubuklu Siloları 2. Etap Restorasyonu ve Müze-Sergi Teşhir Tanzim Uygulama İşi’nde
sözleşmesinde yer alamayan ve fenni olarak yapılması zorunlu olan uygulamalar için fiyat oluru
alınarak 20.11.2023 tarihli 1 no.lu hakedişe giren; 15.120.1009 Makine ile Patlayıcı Madde
Kullanmadan Çok Sert Kaya Kazılması (Serbest Kazı) pozu dijital (excell) olarak
hazırlandığından 19.100.1027 Kazıcı yükleyici (100 hp) (maksimum 2,5 m3) rayici 1 saatlik
ücreti için girdi miktarı 0,025 olması gerekirken; virgülden sonraki 2 haneye yuvarlandığı,
böylece sehven 0,03 olarak girildiği, bir diğer poz olan KGM/03.587/3 Vinçin Bir Saatlik Ücreti
(130 HP gücünde, 8-25 m bom uzunluğunda ortalama 25 ton kaldırma kapasiteli lastik
tekerlekli hidrolik vinç) pozu dijital (excell) olarak hazırlandığından 10.100.1059 Yağcı pozu
girdi miktarı bir üst satırda yer alan 10.100.1055 Operatör Makinist rayicindeki 1,80 miktarı
sehven eklendiği, Beykoz Paşabahçe Mahallesi 195 Ada 3, 38, 40, 41 parsellerde yer alan
Çubuklu Siloları 2. Etap Restorasyonu ve Müze-Sergi Teşhir Tanzim Uygulama İşi’nde
20.05.2024 tarihinde geçici kabulün yapıldığı ancak kesin hesap işlemlerinin henüz
tamamlanmadığı, söz konusu işe ait kesin hesap çalışmalarına başlanıldığı, bahse konu pozların
hazırlanması esnasında sehven yapılan hataların düzeltileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, resmi kurum pozları kullanılarak gerçekleştirilen imalat girdi
miktarlarının işin gereği için yeterli olduğu, resmi olarak yayımlanmasının sebebinin de bundan
kaynaklandığı, girdi miktarlarının değiştirilmesinin işin yapım şartlarına ve ölçüsüne uygun
olmadığı düşünülmektedir.

BULGU 34: Yapımı Gerçekleştirilen Bazı İşlerin Geçici Kabulleri Yapılmadan ve
Teslim Tutanakları Olmadan İşletmeye Açılması
İdare tarafından yapımı gerçekleştirilen bazı yapım işlerinin geçici kabulleri yapılmadan
ve teslim tutanakları olmadan faaliyete açıldığı ve işletildiği görülmüştür.
a) Bazı Yapım İmalatlarının Geçici Kabulü Yapılmadan Açılışı Yapılarak
Kullandırılması
İdare tarafından yapımı gerçekleştirilen bazı yapım işlerinin geçici kabulü yapılmadan
faaliyete açıldığı görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Geçici kabul” başlıklı 41’nci maddesinde; taahhüt
edilen iş, sözleşme ve eklerinde yer alan hükümlere uygun olarak tamamlandığında yüklenici
idareye geçici kabulün yapılması için yazılı olarak başvuruda bulunacağı, yapılan işlerin; işin
sözleşme ve eklerine uygun olarak tamamlandığı ve kabul işlemlerinin yapılmasında bir engel
bulunup bulunmadığının yapı denetim görevlisi tarafından ön incelemeden geçirilerek tutanağa
bağlanacağı ve akabinde idare tarafından geçici kabul komisyonunun oluşturulacağı, iş kabule
hazır değilse, eksik ve kusurlu işleri gösteren ön inceleme tutanağı yapı denetim görevlisinin
işin kabule hazır hale gelmesi bakımından yaklaşık bitim tarihini tespit eden görüşleriyle
birlikte en geç üç gün içerisinde idareye göndermesi gerektiği belirtilmektedir.
Daha sonrasında yükleniciye 4735 sayılı Kanun’un 20’nci maddesinin birinci fıkrasının
(a) bendi uyarınca, kusur ve eksiklerin giderilmesi için yapı denetim görevlisinin belirttiği
yaklaşık bitim tarihi de dikkate alınarak, en az on gün süreli ve nedenleri açıkça belirtilen
ihtarda bulunacağı, kabul komisyonu gerçekleştirilen işlerin nev’ini, niteliğini, sözleşme ve
ekleri ile teknik gereklere ve iş sırasında onaylanan değişikliklere uygunluğunu ve kabule hazır
olup olmadığını, yüklenici veya vekili ile birlikte inceleyerek işi kabule uygun bulmadığı
takdirde, mevcut durumu ve işin kabule hazır hale gelmesi bakımından yaklaşık bitim tarihini
bir tutanakla tespit ederek ve idareye bildireceği ifade edilmiştir.
Yapım İşleri Muayene ve Kabul Yönetmeliği’nin “Muayene ve kabul komisyonlarının
görevleri” başlıklı 5’inci maddesinde; geçici kabul komisyonunun, kurulmasından itibaren en
geç on (10) gün içinde işyerine giderek yüklenici tarafından gerçekleştirilen işleri Yapım İşleri
Genel Şartnamesi’nin 42’nci maddesine göre inceleyip muayene edeceği ve gerekli gördüğü
kısımların işletme ve çalışma deneylerini yaparak geçici kabule engel bir durum bulunmadığı
takdirde, işin geçici kabulünü yapacağı düzenlenmiştir.

Aynı Yönetmelik’in 8’inci maddesinde ise; geçici kabul inceleme ve muayenesi
sırasında, komisyonun kabule engel nitelikte olmamakla birlikte yapılan işte kusur ve
noksanlıklar tespit etmesi durumunda, bu eksiklikleri tutanakta belirleyeceği ve görülen kusur
ve noksanlıkların giderilerek tamamlanması için işin özelliğine göre yeterli süreyi belirleyeceği
ifade edilmiştir.
Bu bağlamda, geçici kabulün işlerin nev’ini, niteliğini, sözleşme ve ekleri ile teknik
gereklere ve iş sırasında onaylanan değişikliklere uygunluğunu ve kabule hazır olup
olmadığının yapı denetim görevlisi tarafından ön incelemeden geçirilerek tutanağa bağlanması
ve akabinde idare tarafından geçici kabul komisyonunun oluşturularak işin sözleşme ve
şartname hükümlerine göre incelenerek, inceleme sonucunda eksikliklerin olup olmadığının
tespit edilerek imalatın uygunluğuna karar verilmesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, 2023/1175568 “Adıyaman İli Merkez Yaylakonak Beldesi Çatdere
Köprüsü İnşaatı İşi” kapsamında yapılan Çatdere Köprüsünün geçici kabul yapılmadan
kullanıma açıldığı, yapımı gerçekleştirilen birçok çocuk eğitim merkezinin geçici kabul
yapılmadan ilgili müdürlüğüne, zeminaltı otoparkların ise geçici kabul yapılmadan İstanbul
Otopark İşletmeleri Ticaret Anonim Şirketi’ne (İSPARK AŞ) tesliminin yapıldığı, Tesisler
Bakım ve Onarım Şube Müdürlüğünce yapımı tamamlanan Halkalı Stadının da geçici kabulu
yapılmadan faaliyete açıldığı tespit edilmiştir.
Geçici kabul tarihlerinden önce faaliyete başlayan işlere; Ataşehir Barbaros Çocuk
Eğitim Merkezi, Avcılar Tahtakale Çocuk Eğitim Merkezi, Başakşehir Bahçeşehir 1.Kısım
Çocuk Eğitim Merkezi ile İSPARK AŞ tarafından işletilen Bayrampaşa Kocatepe Mahallesi
Zemin Altı Otoparkı örnek olarak verilebilir.
Ayrıca bazı işlerde kısmi geçici kabul aşamasında tespit edilen eksikliklerin işin
sözleşme ve eklerine uygun olduğu ve kısmi geçici kabule engel olabilecek kusur ve arızaların
bulunmadığı belirtilerek İSPARK AŞ’ye tesliminin yapıldığı, fakat işte işletmeci olacak
İSPARK AŞ’nin noksanlıklar ve eksikliklerden dolayı mevcut durumda otoparkın işletmeye
açılmasının uygun olmadığını belirtilerek faaliyete açmadığı görülmüş ve Yapı İşleri
Müdürlüğünce eksik imalatlar tekrardan tamamlatılmaya çalışılmıştır. Bu işlere Bağcılar
Yenimahalle Zemin Altı Otoparkı ve Piyalepaşa Meydanı Zeminaltı Otoparkı örnek olarak
verilebilir. Örnek olaydan da anlaşılacağı Yapı İşleri Müdürlüğünce geçici kabule hazır olduğu
belirtilen işlerin, ilgilileri tarafından uygun olmadığı belirtilmesi veyahut yeni talepler
doğrultusunda revizyonların yapılması faaliyete geçme sürecinin uzamasına neden olmaktadır.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Halkalı Etap Stadı
20.12.2023 tarihinde geçici kabulü yapılmak üzere kontrol heyetince incelemelerde
bulunulduğu, Geçici Kabul Tutanağının 19.02.2024 tarihinde imzalandığı, açılışının imza
tarihinden sonra yapıldığı,
Adıyaman İli Merkez Yaylakonak Beldesi Çatdere Köprüsü İnşaatı İşi kapsamında
yaptırılan fakat kabul işlemleri tamamlanmayan köprünün; eğitim öğretim döneminin
başlaması sonucu taşımalı eğitim yapılan bu güzergahtaki öğrencilerin ve belde halkının
mağdur olmaması, depremde zarar gören köy hanelerine ihtiyaç duyulan malzemelerin ağır
tonajlı vasıtalarla ulaştırılması, yağış mevsiminin başlaması nedeniyle geçici servis yolunda
taşkın riski bulunması sebepleriyle, kabule engel teşkil edecek hususlar giderilmiş bir vaziyette,
her türlü emniyet ve güvenlik tedbirleri alınarak kullanıma açıldığı,
Eğitim yapılarında ise geçici kabul işlemlerinin sahada yapılması, kabul tutanaklarının
oluşturulması, imza süreçlerinin tamamlanması, evrakların Emlak Şube Müdürlüğüne iletilmesi
ve Emlak Şube Müdürlüğünce de tesisin ilgili işletmeci birimlere teslim edilmesi gibi
prosedürlerin yoğunluk sebebiyle zaman aldığı, bu süreçlerin tamamlanmasını beklemenin
hizmetin kullanıma açılmasının uzamasına sebebiyet verdiği, bununla beraber yapımı
tamamlanan yapıların bir an önce kullanıma açılmasına yönelik beklentilerin karşılanması
amacıyla hizmete açıldığı,
Zeminaltı otoparkların da geçici kabul onayına müteakip ve açılış yapılmadan önce
Emlak Şube Müdürlüğüne gönderilmekte olduğu, yapımı tamamlanan tesislerin açılış tarihleri
öncesinde kabul ve/veya devir-teslim tutanaklarının zamanında düzenlenmesi hususunda
hassasiyet gösterileceği,
İfade edilmiştir.
İdare cevabında, her ne kadar Halkalı Etap Stadının geçici kabul itibar tarihinden sonra
kullanıma açıldığı ifade edilmişse de basın, yayın organlarınca yapılan haber/duyuru
kapsamında imza tarihinden önce açılışın yapılarak kullanıma açıldığı görülmektedir. Ayrıca
diğer örneklere verilen cevaplardan da anlaşılacağı üzere bulgu konusuna İdarenin de katıldığı
ancak bölgen halkının talebi, vatandaşların hizmete bir an önce kavuşma isteği, zaruretten
kaynaklı sebepler ve bazı imalatların tamamlanmış olması nedeniyle söz konusu yerlerin
faaliyete açıldığı ifade edilse de, işin geçici kabulleri yapılmadan, imalatların sözleşme ve eki belgelere uygun olarak yapılıp yapılmadığı belirlenmeden kullanıma açılmaması gerektiği
düşünülmektedir.
İşin geçici kabulü yapılmadan, imalatların sözleşme ve eki belgelere uygun olarak
yapılıp yapılmadığı belirlenmeden, kullanıma açılması, mevzuata aykırılık teşkil etmekle
birlikte geçici kabul komisyonunun işin sözleşme ve şartname hükümlerine göre inceleyip;
işlerin nev’ini, niteliğini, sözleşme ve ekleri ile teknik gereklere ve iş sırasında onaylanan
değişikliklere uygunluğunu ve kabule hazır olup olmadığını, geçici kabul sırasında
görülebilecek eksikliklerin yüklenici kusurundan mı yoksa erken kullanımdan mı
kaynaklandığı tespitini zorlaştırmaktadır.
Sonuç olarak, yapımı tamamlanan işlerde bir an önce geçici kabul yapılması veya geçici
kabul yapılmadan kullanıma açılmaması gerekmektedir.
b) Emlak Müdürlüğünce Otopark Teslimi Yapılmadan İSPARK AŞ Tarafından
Faaliyete Başlanması
Emlak Müdürlüğünce bazı otoparkların teslimi yapılmadan İSPARK AŞ tarafından
kullanıma açılarak faaliyette bulunduğu görülmüştür.
Büyükşehir Belediye Meclisi’nin 13.12.2018 tarih 1935 numaralı kararıyla; Büyükşehir
Belediyesi’nin hüküm ve tasarrufunda bulunan alanlarda otopark işletmeciliğinin 16.09.2019
tarihinden itibaren beş yıl süreyle İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne KDV dâhil elde edilecek
toplam brüt gelirlerden katlı otopark için %15, yol üstü ve açık otoparklardan %5 pay ödemek
suretiyle İSPARK AŞ tarafından yapılması hususu kararlaştırılmış sonrasında yine Büyükşehir
Belediye Meclisi’nin 11.10.2023 tarihli 990 sayılı kararı ile, İstanbul ili genelindeki İstanbul
Büyükşehir Belediyesi’nin hüküm ve tasarrufu altında olan tüm otoparkların işletmecilik
yetkisi 5 yıl süre ile İSPARK AŞ’ye verilmiştir.
Yapılan incelemede, ilgili Meclis Kararlarına istinaden işletme yetkisi verilen
otoparkların, yapımı tamamlanıp Emlak Müdürlüğüne teslimi yapılan katlı otoparkların teslim
zabıtları ile İSPARK AŞ’ye teslimi yapıldıktan sonra kullanıma açılması gerekirken teslimi
yapılmadan İSPARK AŞ tarafından kullanıma açıldığı tespit edilmiştir.
Aşağıdaki tabloda bazı katlı otoparkların faaliyete açıldığı tarihler ile Emlak
Müdürlüğünce düzenlenen teslim zabıt tarihleri örnek olarak verilmiştir.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; otoparkların İdare
tarafından gerekli hukuki prosedürlerin tamamlanmasının akabinde İSPARK AŞ’ye teslim
edildiği, bulguya istinaden yer teslim işlemi tamamlanmayan otoparkların kullanımına ilişkin
herhangi bir tasarrufta bulunulmaması, aksi halde yaşanabilecek tüm olumsuzluklardan
Şirketlerinin sorumlu olacağı hususuna ilişkin 29.04.2025 tarihli ve 852418 sayılı yazı ile
İSPARK AŞ’ye bildirim ve gerekli uyarıların yapıldığı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, teslimi yapılmadan ilgili otoparkların faaliyete açılmaması ve
kullandırılmaması gerekmektedir.
BULGU 35: Tasfiye Edilerek Kesin Hesabı Yapılmayan İşler İçin İhaleye
Çıkılması
İdarece yapımına başlanan birçok yapım işinde tasfiye kesin hesabı yapılmadan yeni
bir tamamlama ihalesine çıkılarak imalata başlandığı görülmüştür.
7161 sayılı Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile tasfiye ve devir işlemlerine ilişkin düzenleme yapılmış
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununa “Geçici Madde 4” eklenmiştir. İlgili maddede;
31.8.2018 tarihinden önce 4734 sayılı Kanun’a göre ihalesi yapılan (3 üncü maddesindeki
istisnalar dâhil) ve bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla devam eden sözleşmeler,
imalat girdilerinin fiyatlarında beklenmeyen artışlar meydana gelmesi nedeniyle, bu maddenin
yürürlüğe girdiği tarihten sonraki 60 gün içinde yüklenicinin idareye yazılı olarak başvurması
kaydıyla, Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınarak idarenin onayına bağlı olarak
feshedilip tasfiye veya devredilebileceği belirtilmektedir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi (YİGŞ)’nin “Sözleşmenin feshi ve tasfiye durumları”
başlıklı 47’nci maddesinin on dördüncü fıkrasında; tasfiye halinde, işin yüklenici tarafından
yapılmış kısımları için, tasfiye onay tarihi geçici kabul tarihi sayılmak üzere, geçici kabul,teminat süresi ve bu süredeki bakım sorumluluğu, kesin kabul ve teminatın geri verilmesi
hakkında sözleşmesinde bulunan hükümlerle bu Şartnamenin 41, 42, 43, 44 ve 45’ncı maddeleri
hükümleri, normal şekilde bitirilmiş işlerde olduğu gibi aynen uygulanacağı ancak işin yapılmış
kısmının son hakedişindeki veya yapılmışsa bu kısmın kesin hakediş raporundaki tutarına göre
hesaplanacak kesin teminat tutarından fazlasının, tasfiye protokolünün imzasından sonra
yükleniciye geri verileceği, teminatın kalan kısmının geri verilmesinin ise 45’inci madde
esaslarına göre yapılacağı belirtilmektedir.
YİGŞ’nin “Kesin hakediş raporu ve hesap kesilmesi” başlıklı 40’ıncı maddesinde;
birinci fıkraya göre birim fiyat esaslı sözleşmelerde kesin hesaplar, işin geçici kabulü
yapıldıktan sonra, kesin hakediş raporunun düzenlenmesine esas olacak kesin metraj ve
hesapların tamamlanmasına başlanacağı ve yüklenicinin kesin hakediş raporunun
düzenlenmesinde geçici hakediş raporlarındaki rakamlara itibar edilmeyerek kesin metraj ve
hesaplar sonucunda bulunan miktarların esas alınacağı, ikinci fıkrada; anahtar teslimi götürü
bedel sözleşmelerde; kesin hakediş raporu düzenlenmesine işin geçici kabulü yapıldıktan sonra
başlanarak ve sözleşme ve eklerinde öngörülen hükümler çerçevesinde kesin hesap işlemlerinin
gerçekleştirileceği, üçüncü fıkrada; karma sözleşmelerde , işin götürü bedel ve birim fiyat teklif
alınan kısımlarında ilgisine göre birinci ve ikinci fıkradaki hükümlerin uygulanacağı ifade
edilmiştir.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına
esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde ise;
-Bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımları
için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için ise kesin projenin hazırlanması,
-Ön, kesin veya uygulama projelerine dayalı olarak, işin bünyesindeki imalat
kalemlerinin adını ve yapılacağı yerleri gösteren ve yaklaşık maliyetin hazırlanmasına esas
teşkil eden mahal listelerinin hazırlanması,
-İhale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine
giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar
teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu,
birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listelerinin
düzenlenmesi, Zorunluluğu getirilmiştir.

Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden; 31.08.2018 tarihinden önce 4734 sayılı Kanun’a
göre ihalesi yapılan ve devam eden sözleşmelere 60 günlük süre içinde tasfiye talebinde
bulunabileceği, tasfiye halinde tasfiye onay tarihinin geçici kabul tarihi olduğu ve şartnamede
geçici kabul sonrası yapılması gerekenlerin aynen uygulanması gerektiği, tasfiye edilen işin
sözleşmesine göre kesin hakediş raporu ve hesap kesilmesi için kesin metraj veya hesaplar
sonucunda bulunan miktarların esas alınacağı ve sonrasında ihaleye ilişkin sürecin bitirileceği,
ihaleye çıkılacak iş kapsamında yaklaşık maliyetin hazırlanması için iş kalemi ve/veya iş grubu,
metraj listelerinin düzenlenmesinin zorunlu olduğu anlaşılmaktadır.
Yapılan incelemede, Geçici Madde 4 kapsamında tasfiyesi yapılan yapım işi
ihalelerinde tasfiye olurları alınarak tasfiye protokollerinin imzalandığı ancak kesin hakedişi
yapılmadan yani herhangi bir metraj ya da hesaplama yapılmadan, yapılan veya kalan imalatın
net durumu ölçülmeden ilgili işler için tamamlama ihalelerine çıkıldığı tespit edilmiştir.
İdare uygulamasında ilgili işlere ait kesin hakediş çıkarılmadan İdare ile yüklenici
arasında geçici kabul mahiyetinde karar olan tasfiye oluru ile geçici kabul heyeti kurulmuş ve
heyet tarafından tasfiye geçici tespit tutanağı tutularak tasfiye protokolü imzalanmıştır. İlgili
işler için ise, kesin hakedişleri yapılmadan, kesin hakediş ile birlikte yapılan imalatların net
ölçüleri ortaya konmadan tamamlama ihalelerine çıkılmış ve ilgili işlerin yeni ihale kapsamında
imalatlarına başlanmıştır. Bu durum, yeni çıkılacak ihalenin kapsamının ölçülmesine engel
teşkil ederek yaklaşık maliyetin doğru hesaplanmasını güçleştirecektir. Aynı zamanda, yeni
ihale kapsamında yapılacak imalatlar sonucu, kesin hesabın çıkarılmasına engel teşkil ederek
yüklenici ile İdare arasında anlaşmazlığa sebebiyet verecek ciddi riskleri de beraberinde
getirebilecektir. Şöyle ki, ilgili işin kesin ölçümleri ve metrajlarının çıkarılmaması sebebiyle ve
yeni ihale kapsamında olan imalatların varlığı, ölçümlerde yanlışlık ihtimalini doğurarak
yüklenici ile İdare arasında vuku bulabilecek anlaşmazlıklarda kesin ölçüm imkânını ortadan
kaldıracaktır.
Söz konusu hatalı uygulamaya örnek olarak; Kartal ilçesi, Cevizlik Komşuluk ve
Dayanışma Meydanı Binası Tamamlama ve Çevre Düzenleme İnşaatı İşi için 2022 yılında
İstanbul Anadolu Yakası Kamu Binaları Bakım, Onarım, Tadilat ve Ek Hizmet Yapıları
VIII.Grup İnşaatı İşi kapsamında ihale dosyası ikmal olarak kullanılarak imalatlar yapılmış,
güçlendirme ihtiyaçlarından dolayı bu dosya kapsamında tamamlanamamış ve 2024 yılında da
tamamlama ihalesine çıkılarak imalatlara başlanmış fakat yarım bırakılan iş için henüz kesin
hakedişi yapılmamış ve sonuçlandırılmamıştır.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; tasfiye
işlemlerinin Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 47’nci maddesine göre yapıldığı, sözleşmenin
tasfiyesiyle ilgili yüklenici firmayla tasfiye protokolü imzalandığı, tasfiye heyeti tarafından,
yapı denetim görevlileriyle birlikte yüklenici firmanın da halihazırda bulunduğu, işin
tamamlanan kısımlarına yönelik durum tespiti yapıldığı ve iş gruplarına göre tutanakların
düzenlendiği, durum tespitiyle ilgili yapılan tüm çalışmaların aynı zamanda tasfiyesi yapılan
sözleşmenin hesap kesme hakedişinin hazırlanması esnasında yüklenici firmayla yaşanabilecek
muhtemel anlaşmazlıklara karşı en ince ayrıntıyı içerecek şekilde hazırlanıp karşılıklı olarak
imza altına alındığı, dolayısıyla tasfiye edilen işlerin tamamlama çalışmalarının, hesap kesme
hakedişinin yapılmasına herhangi bir engel teşkil etmeyeceği, çeşitli risklerin olmasından
dolayı kesin hakedişin beklenmemesi gerektiği, hesap kesme hakedişi yapılmadan tamamlama
ihalesinin başlamasıyla tasfiye kesin hesabını ilgilendiren ve tasfiye geçici kabul aşamasında
tespit edilemeyecek olan olası gizli ayıp ve kusurlardan dolayı ilk yüklenicinin sorumluluğunda
oluşacak kişi borcunun hesap kesme hakedişinden sonra tahsilinin zor olacağı ifade edilmiştir.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nde geçici kabul sonrası yapılması gerekenlerin aynen
uygulanması gerektiği, tasfiye edilen işin sözleşmesine göre kesin hakediş raporu ve hesapkesilmesi için kesin metraj veya hesaplar sonucunda bulunan miktarların esas alınacağı,
sonrasında ihaleye ilişkin sürecin bitirileceği belirtildiğinden meri mevzuat hükümlerine
uyulması gerekmektedir. Ayrıca cevapta belirtilen hesap kesme hakedişi yapılmadan
tamamlama ihalesinin başlamasıyla tasfiye kesin hesabını ilgilendiren ve tasfiye geçici kabul
aşamasında tespit edilemeyecek olan olası gizli ayıp ve kusurlardan dolayı ilk yüklenicinin
sorumluluğunda oluşacak kişi borcunun hesap kesme hakedişinden sonra tahsilinin zor olacağı
ifadesi de bulguda anlatılmak istenen ana husustur. Çünkü kesin hakedişten sonra metraj
ölçümleri sağlıklı olamayacak ve yapılan imalatın ilk yüklenici kusurundan mı yoksa
tamamlama ihalesinin yüklenicisinden mi kaynaklanacağı ölçülemeyecek ya da ölçümünü
zorlaştıracaktır.
Ayrıca kesin ve ek kesin teminat tutarlarının İdarede kalması, ortaya çıkacak eksiklikleri
karşılamaya yönelik tahsil zorluğunu ortadan kaldırmak adına Kanun’un almış olduğu bir
tedbirdir. İdare cevabında belirtilen çeşitli risklerin olmasından dolayı kesin hakedişin
beklenmemesi gerekliliği ise, bazı ihalelerin tasfiye onayından çok uzun süre sonra ihale
edildiği görüldüğünden böyle bir risk algısının İdare nezdinde oluşmadığını göstermektedir.
Sonuç olarak, tasfiye kesin hesabı ve kesin hakedişi yapılmadan aynı işin
tamamlatılması ihalesine çıkılmaması gerekmektedir.
BULGU 36: Bütün Riskler Sigortasında Bazı Risk Kalemlerinde Muafiyet
Oranlarının Yüksek Belirlenmesi
Fen İşleri Dairesi Başkanlığının bazı yapım işlerinde ve Yol Bakım ve Altyapı
Koordinasyon Dairesi Başkanlığına ait tüm yapım işlerinde, yüklenici tarafından yaptırılan All
Risk (Bütün Riskler) sigortasında bazı risk kalemlerine %2’den fazla muafiyet uygulandığı
görülmüştür.
Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “İş ve işyerlerinin korunması ve sigortalanması”
başlıklı 9’uncu maddesinde; yüklenicinin çeşitli risklere karşı yaptıracağı All Risk (Bütün
Riskler) poliçesinde tüm riskler için uygulanabilecek muafiyet oranının azami %2, deprem, sel,
su baskını, toprak kayması ve terör riskleri için uygulanabilecek koasürans oranının ise azami
%20 olacağıdüzenlemesine yer verilmiştir.Söz konusu mevzuat hükmü çerçevesinde; muafiyet
açısından uygulanabilecek azami oranın %2 olması gerekmektedir.
Yapılan incelemede, ilgili daire başkanlıklarınca yaptırılan bazı yapım işlerine ait
sigorta poliçelerinde, Yapım İşleri Genel Şartnamesi hükümlerine aykırı olarak; diğer doğal afetler, yangın, hırsızlık, bakım hasarları muafiyeti %10, diğer hasar muafiyeti %10, üçüncü
şahıs mali mesuliyet maddi zarar muafiyeti %10 oranında uygulandığı tespit edilmiştir.
Yükleniciler tarafından yaptırılan inşaat sigortası poliçelerinde bazı risk unsurlarına
mevzuatta belirtilen %2 sınırından daha fazla muafiyet uygulanmasına ilişkin bazı örneklere
aşağıdaki tabloda yer verilmiştir.

Sigorta poliçesinde muafiyet oranlarının mevzuatta yer alan orandan yüksek
belirlenmesi yüklenicinin nihai sorumluluğunu değiştirmemekle birlikte; olası risklerin vuku
bulması durumunda sigorta şirketlerinin zarar üstlenimlerini azaltmakta, yüklenicinin risk
maliyetine katlanma yükümlülüğünü arttırmaktadır.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; muafiyet açısından
uygulanabilecek azami oranın %2 olması gerektiği konusunun yüklenicilere bildirildiği ve
yüklenicilerden de bu bildirime ilişkin geri dönüşlerin sağlandığı, Sigortacılık ve Özel
Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu (SDDK) tarafından periyodik olarak sigorta
sözleşmelerinde uygulanacak hususlara ilişkin tarife ve talimatların yayımlandığı, SDDK
tarafından yayımlanmış olan “İhtiyari Deprem ve Yanardağ Püskürtmesi Teminatına İlişkin
Tarife ve Talimatın, İnşaat ve Montaj Bütün Riskler Sigortalarında Uygulanacak Tarife ve
Talimat” başlığı altında inşaat ve montaj poliçelerinde uygulama notu ile işleyişin ne şekilde
olabileceğinin belirtildiği, yapılacak çalışmalarda yükleniciler tarafından yaptırılan inşaat
sigortası poliçelerinde bazı risk unsurlarına mevzuatta belirtilen %2 sınırından daha fazla
muafiyet uygulanmamasına ilişkin gerekli hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, Yapım İşleri Genel Şartnamesi gereği, yapım işlerine ilişkin All Risk
sigorta poliçelerinde %2’den fazla muafiyet uygulanmaması gerekmektedir.

BULGU 37: Reklam Alanlarının İşletilmesi İşleri ve Bazı Taşınmazların Kiralama
İhalelerinde İhale Dokümanında Rekabeti Kısıtlayıcı Hususlara Yer Verilmesi
İdare tarafından İstanbul genelinde İdarenin mülkiyeti veya tasarrufu altından bulunan
reklam alanlarının işletme hakkının kiraya verilmesi ve diğer bazı 2886 sayılı Devlet İhale
Kanunu kapsamında yapılan kiralama ihalelerinde, ihaleye katılım şartlarının rekabeti
kısıtlayıcı sonuçlar doğuracak şekilde belirlendiği görülmüştür.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 2’nci maddesinin birinci fıkrasında, Kanun’un
yürütülmesinde, ihtiyaçların en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve
ihalede açıklık ve rekabetin sağlanmasının esas olduğu vurgulanmıştır.
Aynı Kanun’un “İhaleye katılabilme şartları” başlıklı 5’inci maddesinde, ihalelere
katılabilmek için kanuni ikametgâh sahibi olmanın, gerekli nitelik ve yeterliği haiz bulunmanın
ve istenilen teminat ve belgeleri vermenin zorunlu olduğu ifade edilmiş, “İsteklilerde aranacak
nitelikler ve istenecek belgeler” başlıklı 16’ncı maddesinde de ihalelerin en elverişli koşullarla
sonuçlandırılmasını sağlamak amacıyla, isteklilerden belirli mali ve teknik yeterlik ve
niteliklere sahip olmaları istenebilir denilmiştir.
Kamu ihale hukukuna hâkim olan temel ilkeler arasında açıklık, rekabet, eşit muamele,
ihtiyaçların uygun şartlarla zamanında karşılanması, kaynakların verimli kullanılması ilkesi
bulunmaktadır. Bu ilkeler, çoğu zaman iç içe geçmiş vaziyettedir. Rekabet ilkesi, ihaleye
mümkün olduğunca çok sayıda isteklinin katılmasının sağlanması açısından önem taşımaktadır.
Rekabet ilkesi, ihaleye yüksek sayıda isteklinin katılmasını sağlamak üzere idarenin ve
isteklilerin rekabeti önleyici işlemlerden kaçınmasını gerektirmektedir.
İhalenin, aday veya isteklilere eşit muamele ile yapılması hem bir Anayasa kuralıdır.
Hem de rekabet ilkesinin bir gereğidir. İdarenin ihale sürecinde eşit muamele ilkesine aykırı
olarak, bazı kişiler lehine, isteklilerin tümünü kapsamayan imkânlar sağlaması veya istekli
olmasına engel bulunmayan kişilerin ihaleye katılmasını engellemesi, eşitlik ilkesinin yanı sıra
ihaleye hâkim olan temel ilkelerden rekabet ilkesine de aykırılık oluşturmaktadır.
a) Reklam Alanlarının İşletme Hakkının Kiralanması İhaleleri
İdare tarafından, aşağıdaki tabloda yer alan reklam alanlarının işletme hakkının
kiralanması ihalelerinde, katılım şartlarının rekabeti engelleyici şekilde belirlendiği, bu sebeple

Tablodan görüleceği üzere ihalelere katılım şartı olarak; belirli bir sermaye tutarı
öngörülmüştür. Sermaye tutarının yanı sıra ihalelere katılım şartı olarak son yıllarda belirli bir
tutarda ciro elde etmek ve iş deneyim belgesi sunmak da istenen şartlar arasında yer almaktadır.
Bahsi geçen reklam alanlarının kiralanması ihalelerinde sermaye, ciro ve iş deneyim
belgelerinde yüksek tutarlarda şartlar öngörülürken İdarenin yapmış olduğu diğer kiralama
ihalelerinde öngörülen isteklinin İdareye borcu olmaması şartı bu ihalelerde öngörülmemiştir.
Bahsi geçen ihaleleri kazanan firmalar ise İdareye vadesi geçmiş borçları olan İdare
iştirakleridir.
İstanbul Ticaret Odasından (İTO) alınan bilgiler doğrultusunda 2023 yılında İstanbul İli
sınırları içerisinde reklam işi alanında faaliyet gösteren firmaların sermaye tutarları incelenmiş
olup İstanbul’da faaliyet gösteren toplam 1.105 adet firmanın olduğu ve bu firmaların ortalama
sermaye tutarlarının 5 Milyon TL civarında olduğu görülmüştür. Yukarıda yer alan tablodan da
anlaşılacağı üzere bazı ihalelerde, ihaleye katılım şartı olarak 12 Milyon, 20 Milyon, 40 Milyon
gibi sermaye şartları istendiği görülmektedir. İTO’dan alınan bilgilerin incelenmesi neticesinde
İstanbul İlinde faaliyet gösteren reklam firmalarından;12 Milyon ve üzerinde sermayesi olan
82 adet; 20 Milyon ve üzerinde sermayesi olan 56 adet; 40 Milyon ve üzerinde sermayesi olan
ise 25 adet firma bulunmaktadır. Toplamda 1.105 adet firmanın olduğu bir faaliyet alanında
ihaleye katılabilecek firma sayısının bahsedilen sayılara kadar düşürülmesi ihalelerde açıklık
ve rekabetin sağlanması ilkelerini zedelemektedir. İhalelere katılan firma sayılarının bir ya da
iki ile sınırlı kalması da ihalelere katılımın kısıtlandığını destekler nitelikte bir durumdur.
Tablodan da görüleceği üzere reklam alanlarının işletilmesi ihalelerine bir ya da iki
firma katılmış olup bu firmalar da İdarenin hissedarı oldukları şirketlerdir. İhaleleri kazanan
İdare iştirakleri bu alanları daha sonra alt yüklenicilere kiralamışlardır. Belediye şirketleri, 2886
sayılı Kanun kapsamında olmadıklarından dolayı İdareden almış oldukları reklam alanlarınınişletme haklarının kiralanması işlerini herhangi bir ihale usulüne tabi olmadan alt kiracılara
kiraya vermişlerdir. Bahsedilen 10 adet reklam alanlarının işletme hakkının kiralanması işinde,
ihaleyi alan idare iştirakleri aldıkları yerleri ihale bedelinin toplam 170.532.745,00 TL üstünde
alt kiracılara kiraya vermişlerdir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 2886 sayılı Devlet
İhale Kanunu’nun “İsteklilerde aranacak nitelikler ve istenecek belgeler” başlıklı 16’ncı
maddesinde yer alan, “… ihalelerin en elverişli koşullarla sonuçlandırılmasını sağlamak
amacıyla, isteklilerde belirli mali ve teknik yeterlik ve nitelikler aranabilir” hükmüne istinaden
işin sahada sağlıklı yönetilebilmesi amacıyla, rekabet koşullarını da dikkate alarak bir takım
kriterler belirlendiği, bulgu konusu yapılan ihaleler için belirlenen muhammen bedel ile
istenilen ciro ve iş deneyim tutarları arasında bir denge gözetildiği ifade edilmiştir.
Ayrıca İdare tarafından, bulgu konusu yapılan reklam alanlarının işletilmesi ihalelerinin,
spesifik olarak birkaç noktayı değil tüm İstanbul genelini kapsadığı, ihaleyi alacak firmanın
operasyonel kabiliyetinin yüksek olması gerektiği, bir firmanın operasyonel kabiliyetinin
yüksekliğinin ise iş deneyiminin yüksek olması, sermayesinin güçlü olması ve elde ettiği
cironun yüksek olması ile doğru orantılı olarak ölçüldüğü belirtilmiştir.
Ancak reklam alanlarının işletilmesi işi ihalelerinde, yeterlilik kriteri olarak ortaya
konulan sermaye şartının son derece yüksek olduğu, son yıllarda belirli bir tutarda ciro elde
etmek ve iş deneyim belgesi sunmak gibi şartlar da dikkate alındığında ihalelere katılabilecek
firma sayısının daha da düşebileceği değerlendirilmektedir. Ayrıca yukarıda belirtilen tablodan
da görüleceği üzere, ihaleye katılımın düşük kalması rekabet ilkesini önemli derecede
zedelendiğini göstermektedir.
Sonuç olarak; açıklık, rekabet, eşit muamele, ihtiyaçların uygun şartlarla zamanında
karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkeleri, birbirleri ile bağlantılı ilkeler olup
bir ilkenin yerine getirilmesi sağlanırken bir diğerinin göz ardı edilmemesi için gerekli özenin
ve dikkatin sağlanması gerekmektedir.
b) Taşınmazların İşletme Hakkının Kiralanması İhaleleri
İdarenin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu kapsamında yapmış olduğu taşınmaz ve
işletme hakkı kiralamalarında ihalelere katılımı kısıtlayacak şekilde katılım şartları öngördüğü
görülmüştür.

“İstanbul Büyükşehir Belediyesinin hüküm ve tasarrufunda bulunan ve Ekli krokilerde
detaylı bilgileri verilen 7.888 m² alan, 62.321 m² geliştirilebilir ticari alan, depo, ofis,
konaklama, sergi alanı, stand alanı, organizasyon alanı, otomat vb. ticari alanlar olmak üzere
raylı sistem hatlarındaki mevcut ve geliştirilebilecek toplam 70.209 m² yüz ölçümlü ticari
alanların 3 yıl süreliğine işletilmesi ve/veya işlettirilmesi işi”nde ihale dokümanı satın alan ve
teklif veren tek firma İdarenin iştiraki olan (X) AŞ olup ihaleye katılım şartı olarak;
– 100.000.000,00 TL sermaye,
– Son bir yıla ait cirolarının toplam en az 800.000.000,00 TL olması,
gibi şartlar öngörülmüştür. Sermayeye ve ciroya ilişkin bu şekilde şartlar öngörülürken
diğer ihalelerde öngörülen idareye vadesi geçmiş borcunun olmaması şartı bu ihalede
öngörülmemiştir. İhaleyi alan İdare iştiraki (X) AŞ’nin ise İdareye vadesi geçmiş borcunun
bulunduğu görülmektedir.
“İstanbul genelinde muhtelif lokasyonlarda bulunan Ek-1 Listede belirtilen 13 adet
mobo tipi büfe ile Ek-2 Listede belirtilen 29 adet kafeteryanın 3 (üç) yıl süre ile işletmeye
verilmesi işi”nde ihale dokümanı satın alan ve teklif veren tek firma İdarenin iştiraki olan (Y)
AŞ olup ihaleye katılım şartı olarak;
– 100.000.000,00 TL kayıtlı sermaye sahip olması,
– 2022 yılı net satışlar toplamının en az 100.000.000,00 TL olması,
– 2022 bilanço aktif büyüklüğünün 30.000.000,00 TL ve üzerinde olması,
gibi şartlar öngörülmüştür. Herhangi bir özel niteliği olmayan 13 adet mobo tipi büfe
ile 29 adet kafeteryanın 3 yıl süre ile işletilmesi işinde yukarıda sayılan ihaleye katılım
şartlarının ihale konusu işle ilgili ölçülü olmadığı değerlendirilmektedir.
“Bağcılar ilçesi 0 ada 2025 parsel sayılı taşınmaz, Ümraniye ilçesi 510 ada 14 parsel
sayılı taşınmaz ve Şişli ilçesi 1044 ada 5 parsel sayılı taşınmaz üzerinde bulunan kitap kafe
satış alanının kiralanması işi”nde ihale dokümanı satın alan ve teklif veren tek firma İdarenin
iştiraki olan (Z) AŞ olup ihaleye katılım şartı olarak;
– 40.000.000,00 TL kayıtlı sermaye sahip olması,
– Son iki yıla ait cirolarının toplam en az 800.000.000,00 TL olması,- Son 5 yıl içinde, tek bir sözleşme kapsamında kültürel ve sanatsal etkinlik
düzenlediğine ilişkin en az 100 milyonluk iş deneyimine sahip olunması,
gibi şartlar öngörülmüş olup 1.401.903,00 TL + KDV bedelle ilgili ihale İdarenin
iştiraki olan (Z) AŞ uhdesinde kalmıştır. İhaleye katılımda yeterlilik kriteri olarak belirlenen
tutarlar ile sözleşme imzalanan tutar arasındaki büyük fark, ihale konusu işle ilgili yeterlilik
kriterlerinin ölçülü olmadığını göstermektedir.
“İstanbul Büyükşehir Belediyesinin hüküm ve tasarrufunda bulunan Şişli ilçesi Harbiye
Mahallesi 1759 Ada 10 parselde CRR Konser Salonu içerisindeki fuaye alanında bulunan; 14,5
m2
banko 9,2 m2
depo 57,5 m2
oturma alanı olmak üzere toplamda 81,2 m2
’lik alanın yeme
içme alanı olarak 3 yıl süreyle kiralanma işin”de de ihale dokümanı satın alan ve teklif veren
tek firma İdarenin iştiraki olan (X) AŞ olup ihaleye katılım şartı olarak;
– 2022 yılı net satışlar 400.000.000,00 TL ve üzerinde olması,
– 2022 yılı bilanço aktif büyüklüğünün 50.000.000,00 TL ve üzerinde olması,
– İstanbul Ticaret Odasında kayıtlı şube sayısının 50 ve üzerinde olması şartları
getirildiği görülmüştür.
Adı geçen işletme kiralamasının muhammen bedeli yıllık 90.000,00 TL olarak
belirlenmiş yüklenici ise yıllık 100.000,00 TL kira bedeli ödenmesi şartıyla ihaleyi kazanmıştır.
İstanbul gibi bir metropolde yıllık 100.000,00 TL kira bedeli ödenecek olan bir işletme
kiralamasının yeterlilik koşulu olarak 2022 yılı net satışlarının 400.000.000,00 TL, bilanço aktif
büyüklüğünün 50.000.000,00 TL ve 50 şube şartı getirilmesi hayatın olağan akışında
rastlanacak koşullar olarak değerlendirilmemektedir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; talep edilen
yeterlik şartlarının, yürütülecek faaliyetlerin konusunda uzman kişi ya da kurumlarca
gerçekleştirilmesi gerektiği için öngörüldüğü ve gerekli özenin gösterileceği ifa edilmiş olsa
da, katılım şartlarının ağır belirlenmesinin, kiralama ihalelerine katılımın sınırlı sayıda
kalmasına ve bu durumun rekabet, açıklık ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin
uygulanmasına zarar verdiği düşünülmektedir.
Sonuç olarak; ihalelerde, açıklığı, rekabeti, eşit muameleyi, ihtiyaçların uygun şartlarla
ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlama sorumluluğuçerçevesinde ihalelerde yeterlilik kriterlerinin eşit muamele ve fırsat eşitliği ilkelerine aykırı
olarak belirlenmemesi gerekmektedir.
BULGU 38: İrtifak Hakkı Karşılığı Yapım ve İşletme Yöntemiyle Gerçekleştirilen
İşlerde Hatalı Uygulamalar Yapılması
İdarenin, irtifak hakkı karşılığı yapım ve işletme şeklinde tabir edilen mülkiyetin gayri
ayni hak kurulmasına ilişkin ihalelerinde; sözleşmeden kaynaklı bazı yüklenici
yükümlülüklerinin yerine getirilmediği, ihale dokümanlarına aykırı hareket edildiği, elde
edilecek gelirlerin hatalı hesaplandığı, ihale şartlarına aykırı inşaat alan artışları
gerçekleştirildiği, idarenin onayı olmaksızın alt kiralamalar yapıldığı, intifa hakkının tapu
kütüğüne tescilinde taşınmazın emlak vergisi borcuna ilişkin sorumluluk alındığı ve taşınmazın
işletilmesi karşılığında elde edilen ciro payı gelirlerine KDV hesaplanmadığı görülmüştür.
a) Sözleşme Kapsamında Tahsil Edilecek Gelirlerin Hatalı Hesaplanması
İdarenin, irtifak hakkı karşılığı yapım ve işletme sözleşmeleri kapsamında
yüklenicilerden tahsil etmesi gereken bedellerin, ilgili işlerin sözleşmelerinde yer alan
hükümlere göre tahsil edilmediği görülmüştür.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde; kira
işlemi; “Taşınır ve taşınmaz malların ve hakların kiralanmasını veya kiraya verilmesini”
şeklinde, trampa ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi işlemi ise; “Borçlar Kanunu ile Türk
Medeni Kanununun trampa ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile ilgili maddelerinde
gösterilmiş işlemleri” şeklinde tanımlanmıştır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Şartnameler” başlıklı 7’nci maddesinde ise; “Bu
şartnamelerde işin mahiyetine göre konulacak özel ve teknik şartlardan başka genel olarak
aşağıdaki hususların da gösterilmesi zorunludur:
…
b) Taşınmaz malların satışı, kiraya verilmesi, trampa edilmesi ve üzerlerinde
mülkiyetin gayri ayni hak tesisinde tapu kayıtlarına göre yeri, sınırı, yüzölçümü, varsa pafta,
ada ve parsel numarası ve durumu,” denilerek taşınmaz malların kiraya verilmesinin ve
üzerlerinde mülkiyetin gayri ayni hak tesisinin ayrı ve farklı işlemler olduğu düzenlenmiştir.

Yine 2886 sayılı Kanun’un “Kiralarda sözleşme süresi” başlıklı 64’üncü maddesinde
ise; kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresinin, on yıldan çok olamayacağı ifade
edilmiştir.
İrtifak Hakları; 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun “Sınırlı Ayni Haklar” başlıklı
ikinci kısmının “İrtifak Hakları ve Taşınmaz Yükü” başlıklı birinci bölümünün “Taşınmaz
Lehine İrtifak Hakkı” başlıklı birinci ayrımında anlatılmıştır.
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nda İrtifak Hakkı 779’uncu madde de;
“Taşınmaz lehine irtifak hakkı, bir taşınmaz üzerinde diğer bir taşınmaz lehine
konulmuş bir yük olup, yüklü taşınmazın malikini mülkiyet hakkının sağladığı bazı yetkileri
kullanmaktan kaçınmaya veya yararlanan taşınmaz malikinin yüklü taşınmazı belirli şekilde
kullanmasına katlanmaya mecbur kılar.” denilerek hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda yer verilen düzenlemelerden; irtifak hakkının; sahibine başkasına ait eşya
üzerinde kullanma ve faydalanma hakkı veren sınırlı bir aynî hak olduğu, 2886 sayılı Devlet
İhale Kanunu’nun 4’üncü maddesinde tanımlandığı anlaşılmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15’inci
maddesinin (h) bendinde;
“Mahallî müşterek nitelikteki hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, belediye ve
mücavir alan sınırları içerisinde taşınmaz almak, kamulaştırmak, satmak, kiralamak veya
kiraya vermek, trampa etmek, tahsis etmek, bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesis etmek.”,
Aynı Kanun’un “Meclisin görev ve yetkileri” başlıklı 18’nci maddesinin (e) bendinde;
“Taşınmaz mal alımına, satımına, takasına, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine
veya tahsisli bir taşınmazın kamu hizmetinde ihtiyaç duyulmaması hâlinde tahsisin
kaldırılmasına; üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi otuz yılı geçmemek kaydıyla bunlar
üzerinde sınırlı aynî hak tesisine karar vermek.” denilerek süresi otuz yılı geçmemek kaydıyla
taşınmazlar üzerinde sınırlı ayni hak tesisine karar vermek yetkisinin Belediye Meclisinde
olduğu ifade edilmiştir.
Diğer yandan, 04.02.2011 tarih ve 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’nun 339’uncu
maddesinde; “…Kamu kurum ve kuruluşlarının, hangi usul ve esaslar içinde olursa olsun
yaptıkları bütün kira sözleşmelerine de bu hükümler uygulanır.”,344’üncü maddesinde; “Tarafların yenilenen kira dönemlerinde uygulanacak kira
bedeline ilişkin anlaşmaları, bir önceki kira yılında tüketici fiyat endeksindeki oniki aylık
ortalamalara göre değişim oranını geçmemek koşuluyla geçerlidir. Bu kural, bir yıldan daha
uzun süreli kira sözleşmelerinde de uygulanır…” denilerek kamu kurum ve kuruluşlarının konut
ve çatılı işyeri kira sözleşmelerindeki artış oranının tüketici fiyat endeksindeki on iki aylık
ortalamalara göre değişim oranını geçmemek koşuluyla geçerli olduğu belirtilmiştir.
Yukarıda yer verilen düzenlemelerden anlaşılacağı üzere; kira işlemleri ile mülkiyetin
gayri ayni hak tesisi işlemleri birbirinden farklı düzenlemelere sahiptirler. Örneğin; kiralama
işlemleri 10 yıl süre ile sınırlı tutulmuşken, sınırlı ayni hak tesisi işlemlerinde süre 30 yıl ile
sınırlı tutulmuştur. Kira sözleşmelerinde; tüketici fiyat endeksindeki on iki aylık ortalamalara
göre değişim oranı esas alınabilecekken, 2886 sayılı Kanun’un ilgili maddelerine göre ihale
edilen mülkiyetin gayri ayni hak tesisi (sınırlı ayni hak tesisi) işlemleri; ihale şartname ve
sözleşmelerinde yer alan düzenlemelere tabi bulunmaktadır.
Yukarıda yer verilen düzenlemeler ve açıklamalar kapsamında İdarenin irtifak hakkı
karşılığı yapım ve işletme ihalelerinin sözleşmeleri incelendiğinde;
– Otopark yaptırılması ve işlettirilmesi ihalelerinin sözleşmelerinde bedelin her yıl ÜFE
oranında arttırılacağı,
– İstanbul kongre merkezinin işletilmesi işinde ciro payı ile karşılaştırılması gereken
asgari bedel tutarının sözleşmesinde yıllık ÜFE artış oranı esas alınarak güncelleneceği,
– Haliç kültür ve kongre merkezinin işletilmesi işinde; 20.09.2010 tarihinde imzalanan
sözleşmeye göre ciro payı ile karşılaştırılması gereken yıllık asgari bedelin sözleşmede TÜİK
tarafından yayımlanan TEFE-ÜFE artış oranları ortalaması esas alınarak her yıl güncelleneceği,
– Tema parkı ve eğlence merkezi yaptırılması ve işlettirilmesi işinin 01.04.2011
tarihinde imzalanan sözleşmesinde; asgari işletme bedelinin sözleşme tarihinden itibaren her
yıl TÜİK tarafından belirlenmiş TEFE+ÜFE ortalaması alınarak güncelleneceği,
Düzenlemelerine yer verildiği görülmüştür.
Ancak yukarıda yer verilen TEFE ve ÜFE artış oranlarının ortalamasının esas
alınacağını düzenleyen ve 2010-2011 yıllarında imzalanan sözleşmelerde TEFE yürürlükte
bulunmamaktadır. 2005 yılında TEFE’nin (Toptan Eşya Fiyat Endeksi) yerini ÜFE (Üretici Fiyat Endeksi)
almıştır. 2005 yılından 2014 yılına kadar ÜFE ve TÜFE verileri yayımlanmıştır. 2014 yılında
ise;
26.02.2014 tarih ve 6527 sayılı Kanunun 14’üncü maddesi ile 5429 sayılı Kanuna
eklenen fıkra ile; “Muhtelif mevzuatta Toptan Eşya Fiyat Endeksi (TEFE) ve Üretici Fiyat
Endeksine (ÜFE) yapılmış olan atıflar, Kurumca hesaplanan Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksine
(Yİ-ÜFE), tarım sektörü TEFE ve ÜFE’ye yapılan atıflar Tarım Ürünleri Üretici Fiyat
Endeksine yapılmış sayılır.” denilerek ÜFE’nin yerini Yİ-ÜFE almıştır.
Örneğin; tema parkı ve eğlence merkezi yaptırılması ve işlettirilmesi işinin
sözleşmesinin imzalandığı tarihte ÜFE ve TÜFE verileri yürürlükte bulunmakta olup
sözleşmede yer alan ortalama ifadesinden; TEFE’nin sözleşme tarihi itibarıyla yürürlükte
olmadığı ve TEFE’nin yerini ÜFE’nin almış olması ve iki aynı değerin ortalamasının
alınmasının herhangi bir değer değişikliğine meydan vermeyeceği dikkate alındığında,
TÜFE’nin yazım yanlışı sebebiyle sözleşme tarihi itibarıyla yürürlükte olmayan TEFE olarak
düzenlendiği ve ÜFE ile TÜFE değerlerinin ortalamasının alınması gerektiği anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda yapılan incelemede;
– İdarenin tema parkı ve eğlence merkezi yaptırılması ve işlettirilmesi işinde; 2012
yılından itibaren 3.600.000 TL’lik bedele ÜFE ve TÜFE oranlarının ortalamasını tatbik ederek
2024 yılında işletme bedeli olarak 45.472.121 TL anapara ve işletme hakkının devri niteliğinde
yapılan ihale neticesinde 9.094.424 TL KDV tahakkuk ve tahsil etmesi gerekirken, 2012
yılından 2019 yılına kadar tutarın ÜFE oranında artırıldığı, 2019 yılından sonra ise TÜFE
oranında artırılarak 2024 yılı için 34.547.446 TL anapara ve 6.909.489 TL KDV tahsil ettiği,
– Otopark yaptırılması ve işlettirilmesi ihalelerinin sözleşmelerinde bedelin her yıl ÜFE
oranında arttırılacağı düzenlenmesine rağmen, bedelin 2019 yılından sonra Türk Borçlar
Kanunu’nun 344’üncü maddesi dikkate alınarak TÜFE oranında artırıldığı,
– İstanbul kongre merkezinin işletilmesi işinde ciro payı ile karşılaştırılması gereken
asgari bedel tutarının, sözleşmesinde yıllık ÜFE artış oranı esas alınarak güncelleneceği
düzenlenmesine rağmen, asgari bedel tutarının 2019 yılından sonra Türk Borçlar Kanunu’nun
344’üncü maddesi dikkate alınarak TÜFE oranında artırıldığı, 18.03.2011 tarihinde imzalanan
sözleşmesinin; “Muhammen Bedel ve Teklif Usulü” başlıklı 7’nci maddesinde; “…Alt
kiracılara yapılacak kiralamalarda elde edilecek ciro bazlı gelirin %50’si belediyeye ödenecekve brüt ciro kapsamı dışında tutulacaktır…” denilmesine rağmen, bahsi geçen yerde toplam 7
adet alt kiracının olduğu ve firma bildirimlerinin alt kiracı detaylarını içermeyip sadece toplam
alt kiralama gelirinin beyan edildiği, İdare tarafından da alt kiralama gelirlerinin kontrol
edilmediği, sözleşmenin “Sözleşme süresi” başlıklı 5’inci maddesinde; “…Ancak, … bulaşıcı
hastalık… gibi haller ile… mücbir sebep sayılır. Bu takdirde Belediye, işletmeciye mücbir
sebebin devamı müddeti ile sınırlı olmak üzere süre uzatımı verir ve işletmecinin yükümlülükleri
askıya alınır.” denilmesine rağmen İdare tarafından pandemi dönemine ilişkin; işletmenin
pandemi tedbirleri uyarınca mücbir sebep halinin geçerli olduğu dönemlerin kıst
hesaplamasının yapılıp yükümlülüklerinin askıya alınması ve mücbir sebep halinin geçerli
olmadığı (2020-2021 yıllarında pandemi tedbirlerinin uygulanmadığı dönemlerde) dönemlerde
asgari bedel ve ciro payı karşılaştırmasının yapılıp yüksek olan bedelin tahakkuk ettirilmesi
gerekirken bahsi geçen hesaplamaların hatalı yapılarak 2020 ve 2021 yılları için asgari bedelin
dikkate alınmadığı ve ciro bildirimleri üzerinden gelirin tahakkuk ettirildiği, mücbir sebebin
devam ettiği süre kadar süre uzatımı verilmediği,
– Haliç kültür ve kongre merkezinin işletilmesi işinde; 20.09.2010 tarihinde imzalanan
sözleşmeye göre ciro payı ile karşılaştırılması gereken yıllık asgari bedelin sözleşmede TÜİK
tarafından yayımlanan TEFE-ÜFE artış oranları ortalaması esas alınarak her yıl
güncelleneceğinin düzenlendiği ve TEFE’nin sözleşme tarihi itibarıyla yürürlükte olmadığı ve
TEFE’nin yerini ÜFE’nin almış olması ve iki aynı değerin ortalamasının alınmasının herhangi
bir değer değişikliğine meydan vermeyeceği dikkate alındığında, TÜFE’nin yazım yanlışı
sebebiyle sözleşme tarihi itibarıyla yürürlükte olmayan TEFE olarak düzenlendiği ve ÜFE ile
TÜFE değerlerinin ortalamasının alınarak değer güncellemesi yapılması gerekirken, İdarenin
asgari bedel tutarını, 2019 yılına kadar ÜFE oranında artırdığı, 2019 yılından sonra ise TÜFE
oranında artırdığı, İşe ilişkin sözleşmenin 6’ncı maddesinde; “…Ancak, … bulaşıcı hastalık…
gibi haller ile… mücbir sebep sayılır. Bu takdirde İBB, işletmeciye mücbir sebebin devamı
müddeti ile sınırlı olmak üzere süre uzatımı verir ve işletmecinin yükümlülükleri askıya alınır.”
denilmesine rağmen İdare tarafından pandemi dönemine ilişkin; işletmenin pandemi tedbirleri
uyarınca mücbir sebep halinin geçerli olduğu dönemlerin kıst hesaplamasının yapılıp
yükümlülüklerinin askıya alınması ve mücbir sebep halinin geçerli olmadığı (2020-2021
yıllarında pandemi tedbirlerinin uygulanmadığı dönemlerde) dönemlerde asgari bedel ve ciro
payı karşılaştırmasının yapılıp yüksek olan bedelin tahakkuk ettirilmesi gerekirken, bahsi geçen
hesaplamaların hatalı yapılarak 2020-2021-2023 yılları için asgari bedelin dikkate alınmadığı ve ciro bildirimleri üzerinden tahakkuk ettirildiği, mücbir sebebin devam ettiği süre kadar süre
uzatımı verilmediği,
– İrtifak hakkı karşılığı yapım ve işletme kapsamındaki ihalelerin sözleşmelerinde asgari
bedel ve firmanın elde ettiği gelirden belirli yüzde oranında ciro payı alınması şeklinde (asgari
bedel ile ciro payının karşılaştırılıp yüksek olanın tahakkuk ettirilmesine yönelik)
düzenlemelerin bulunduğu ve yüklenicilerin ciro bildirimlerinin bazılarının sadece yüklenici
imza ve kaşesi içerdiği, ciro bildirimlerinin doğruluğunun teyit edilmesine yönelik Yeminli
Mali Müşavir onayının bazı işlerde bulunmadığı ve İdarenin yüklenicilerin beyan etmiş
oldukları ciro bildirimlerinin sözleşme ve şartname hükümleri gereğince kontrolüne yönelik iş
ve işlemleri sağlıklı şekilde yerine getirmediği,
Tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespitleri üzerine, İdare tarafından özetle;
– Tema Parkı ve Eğlence Merkezi Yaptırılması ve İşletilmesi İşinde; yeniden hesaplanan
yıllık intifa hakkı işletme bedelinde eksik kalan kısım olan 10.273.183,53 TL yıllık intifa hakkı
işletme bedeli ile 2.054.636, 71 TL+%20 KDV bedeli olmak üzere toplam 12.327.820,23 TL
yıllık intifa hakkı işletme bedeli farkının ödenmesinin ilgilisine tebliğ edildiği,
– Otopark yaptırılması ve işlettirilmesi ihalelerinin kira bedellerinin sözleşme uyarınca
güncellendiği ve eksik ödemelerin ödenmesi hususunun ilgilisine tebliğ edildiği,
– Haliç kültür ve kongre merkezinin işletilmesi işinde; 20.09.2010 tarihinde imzalanan
sözleşmenin “Bedel ve Ödeme başlıklı” 10’uncu maddesinde “…İdareye ödenmesi öngörülen
yıllık asgari bedel; TÜİK tarafından yayınlanan yıllık TEFE-ÜFE artış oranları ortalaması
esas alınarak her yıl güncellenecektir.” düzenlemesinin olduğu, bulguda belirtildiği gibi 2005
yılında TEFE’nin (Toptan Eşya Fiyat Endeksi) yerini ÜFE (Üretici Fiyat Endeksi)’nin aldığı,
ihale şartnamesinde “TEFE-ÜFE artış oranları ortalaması” ibaresinin karışıklığa sebebiyet
verilmeyerek artışların eski tabir ile TEFE, yeni tabir ile ÜFE üzerinden yıllık ortalaması esas
alınarak hesaplama yapılacağının belirtilmesi için kullanıldığı, bulguda belirtildiği gibi yazım
hatasının söz konusu olmadığı, ihalenin yapılması ve sözleşme imzalanması süreçlerinde
şartnameleri inceleyen veya ihaleye katılan firmalar tarafından da artış oranları ile ilgili
herhangi bir itirazda bulunulmamasının bu hususu desteklediği, 17.01.2019 tarih ve 7161 sayılı
Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına
Dair Kanun’un 56’ncı maddesi hükmüne göre TÜFE uygulanmaya başlandığı, bu kapsamda  2019 yılına kadar oluşturulan tahakkukların hesaplanmasında sözleşmeye aykırı bir durumun
bulunmadığı, ifade edilmiş olsa da; bulguda da yer verildiği üzere sözleşmeye göre ciro payı ile
karşılaştırılması gereken yıllık asgari bedelin sözleşmede TÜİK tarafından yayımlanan TEFEÜFE artış oranları ortalaması esas alınarak her yıl güncelleneceğinin düzenlendiği ve TEFE’nin
sözleşme tarihi itibarıyla yürürlükte olmadığı ve TEFE’nin yerini ÜFE’nin almış olması ve iki
aynı değerin ortalamasının alınmasının herhangi bir değer değişikliğine meydan vermeyeceği
dikkate alındığında, TÜFE’nin yazım yanlışı sebebiyle sözleşme tarihi itibarıyla yürürlükte
olmayan TEFE olarak düzenlendiği ve ÜFE ile TÜFE değerlerinin ortalamasının alınarak değer
güncellemesi yapılması gerektiği açıktır. İdare tarafından bahsedildiği gibi ihale şartnamesinde
sadece ÜFE değerinin esas alınarak hesaplama yapılacağı kastı ile düzenleme yapılması halinde
“ortalama” ifadesine şartname maddesinde yer verilmesine ihtiyaç duyulmayacağı tabidir.
– 2019 yılından sonra genelgeye göre oluşturulan tahakkuklar için bulgu kapsamında
gerekli incelemelerin yapılacağı,
– Bulguda belirtilen diğer hususlar için kira sözleşmelerinin tetkik edilerek belirtilen
artış oranlarına (ÜFE veya TÜFE) göre işletme bedellerinde gerekli düzeltmelerin yapılacağı,
İfade edilmiştir.
Sonuç olarak, İdarenin yukarıda yer verilen düzenlemeler ve yapılan açıklamalara
uygun olarak, bahsi geçen ihalelerde yer alan şartname ve sözleşme hükümlerine riayet etmesi
ve elde edilecek gelirlerin ihale sözleşme ve şartnamelerinde yer alan hükümler çerçevesinde
yüklenici beyanlarının kontrolünü sağlıklı şekilde yerine getirmesi gerekmektedir.
b) İhale Dokümanları ile İhale Öncesinde Belirlenen Şartlara Uyulmaması ve İhale
Dokümanlarına Aykırı İlave Yapılar Yapılması
İdarenin irtifak hakkı karşılığı yapım ve işletme yöntemi ile ihale ettiği taşınmazlarının,
ihale şartname ve sözleşmelerindeki hükümlerin takibinin sağlanmadığı ve ihale dokümanlarına
aykırı yapılar yapıldığı görülmüştür.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde; genel bütçeye
dâhil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım,
kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu Kanunda yazılı hükümlere
göre yürütüleceği hükmü,“İlanlarda bulunması zorunlu hususlar” başlıklı 18’inci maddesinde; ilanlarda ihale
konusu olan işin niteliğinin, yerinin ve miktarının bulunmasının zorunlu olduğu hükmü,
“Sözleşmede belirtilen işin artış ve eksilişi” başlıklı 63’üncü maddesinde ise;
“Yapım işlerine ait bir sözleşmenin uygulanması sırasında keşif ve sözleşmede
öngörülmeyen iş artışı veya eksilişi zorunlu hale gelirse, müteahhit, keşif bedelinin % 30
oranına kadar olan değişikliği, süre hariç, sözleşme ve şartnamesindeki hükümler dairesinde
yapmakla yükümlüdür.
Keşif bedeli artışının %30’u geçmesi halinde sözleşme feshedilir. Ancak, bu durumda
müteahhit işin keşif bedeli ve %30 keşif artışının karşılığı işleri sözleşme ve şartnamesindeki
hükümler çerçevesinde yapmaya zorunludur. Taahhüdün %30 keşif artışı ile bitmemesi ve
tasfiye edilmesi halinde müteahhit, idareden hiçbir masraf ve tazminat isteyemez…” hükmü
yer almaktadır.
Diğer yandan, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun “Ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı
olarak başlanan yapılar” başlıklı 32’nci maddesinde; ruhsatsız veya ruhsata aykırı yapıların,
aykırılıklarının verilen süre sonunda giderilmemesi sonucunda Belediye Encümeni tarafından
yıkım kararı alınacağı ve altı ay içerisinde söz konusu karara konu yapıların yıkılacağı, aksi
takdirde, altı ay içerisinde yıkımı yapılmayan yapıların Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği
Bakanlığı tarafından yıktırılabileceği ve yıkım maliyetinin %100 fazlası ile İdareden tahsil
edileceği düzenlenmiştir.
İdare tarafından 2886 sayılı Kanun uyarınca mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ihale
işlemlerinde; gerek ihale ilan metinleri ve gerekse de sözleşme ve şartnamelerinde ihale edilen
alanların nev’i, kullanım amacı ve bu yerlerin kaç metrekare olduğu gibi hususlar
belirtilmektedir. Söz konusu taşınmazlara ilişkin mülkiyetin gayri ayni hak tesisi için yapılan
ihalelerde istekliler tarafından teklif edilen bedeller ilanda belirtilen işin niteliği, kullanım alanı
ve kullanım amacı için verilen tekliflerdir. İhale öncesinde ihale dokümanları ile belirlenen
şartların, sözleşme sonrası yükleniciler tarafından farklı şekilde uygulanması, ihale şartlarına
aykırı yapılar yapılması, sözleşme ve ihale şartlarının yerine getirilmemesi hem yükleniciler
lehine haksız kazanca sebep olabilecek, hem de ihale öncesi belediye tarafından belirlenen ihale
şartlarının ihaleden sonra değiştirilmesi anlamını taşıyabilecektir.
İdare mülkiyetindeki taşınmazlardan 2886 sayılı Kanun uyarınca ihale yoluyla irtifak
hakkı karşılığı yapım ve işletme yöntemine konu edilen taşınmazların ihale dokümanlarındayapılacak işin niteliği, kullanım amacı, süresi, kullanım alanı, elde edilecek gelire ilişkin
düzenlemeler sözleşme ve şartnamelerinde belirtilmektedir. İhaleler söz konusu dokümanlara
göre yapılmakta ve hem İdare hem de yükleniciler imzalanan sözleşme ile şartnamelerde yazılı
hususlarla bağlı kalmayı taahhüt etmektedir.
Yapılan incelemede;
– Temaparkı ve eğlence merkezi yaptırılması ve işlettirilmesi işine ait sözleşmenin
“Yüklenicinin vecibeleri” başlıklı 39’uncu maddesinde; “… İdare, tapu işlemlerinin yüklenici
tarafından yürütülmesi için, yüklenicinin veya bildireceği kişilerin adına vekaletname
verecektir. Buna bağlı olarak alınacak müstakil tapular ile ilgili tüm masraflar Yüklenici
tarafından karşılanacaktır. İşlerin tamamlanmasını takiben bağımsız bölümlerin kat mülkiyeti
işlemleri tamamlanarak tapuları, sözleşme hükümleri uyarınca belediye adına
çıkartılacaktır…” denilmesine rağmen kat mülkiyeti işlemlerinin tamamlanmadığı ve sözleşme
hükümleri uyarınca bağımsız bölümlerin İdare adına tapularının çıkartılmadığı,
– Otel-alışveriş merkezi-akvaryum yaptırılması ve işlettirilmesi işine ait sözleşmenin
“Taraflar” başlıklı 1’inci maddesinde; “…İhale konusuna esas alan, 3 parsel sayılı yerin sadece
72.016,61 m² olarak koordinatları belirlenmiş kısmı ile sınırlıdır. İstanbul Büyükşehir
Belediyesi parselin bakiye kısmında (190.738,61 m²) Medeni Kanun ve İmar Kanunundan
doğan bütün haklarını serbestçe kullanır. Bu konuda müteahhidin muvafakatı aranmaz.”
denilmesine ve 2886 sayılı Kanun’un “Sözleşmede belirtilen işin artış ve eksilişi” başlıklı
63’üncü maddesine göre; yapım işlerinde yüzde 30 oranında ilave işin aynı yükleniciye
yaptırılmasının mümkün olduğu düzenlenmesine rağmen 13.12.2016 tarihli Yapı Kullanma
İzin Belgelerine göre sözleşme tutarının iki katından fazla işin aynı yükleniciye yaptırılarak
işin toplam 230.469 m² inşaat alanı ile bitirildiği ve işlettirildiği, yapı kullanma izin belgeleri
alındıktan sonra çeşitli tarihlerde projesine aykırı şekilde inşai faaliyette bulunulduğu,
– 2520 Ada 25 Parselde intifa hakkı karşılığı zemin altı otopark yaptırılması ve
işlettirilmesi işinde; İdarenin mülkiyeti haricindeki kamusal alan olan tescil dışı alanında ihale
kapsamına alındığı ve projelendirilip üzerine yapı yapıldığı, İdarenin mülkiyetindeki alana ise
projede trafo olarak konumlanmış ve halihazırda trafo olarak kullanılan binanın üzerine tehlike
arz edecek şekilde projesinde yer almayan yapı yapıldığı, restoran kısmının projesine aykırı
şekilde üzerinin ve yanlarının kapatıldığı,- İdarenin otopark yaptırılması ve işlettirilmesi ihalelerinden 3 adetinde; sözleşme ve
şartnamelerinde alt kiralama izni aranmasına rağmen 9 adet izinsiz alt kiralama yapıldığı,
Tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespitleri üzerine, İdare tarafından özetle;
– Temaparkı ve eğlence merkezi yaptırılması ve işlettirilmesi işinde, söz konusu
parseldeki projeye ilişkin, İstanbul Büyükşehir Belediyesi adına kat mülkiyeti işlemlerinin
yapılması hususunun resmi yazı ile Tapu Müdürlüğü’nden talep edildiği,
– 2520 Ada 25 Parselde intifa hakkı karşılığı zemin altı otopark yaptırılması ve
işlettirilmesi işinde; ihale şartnamesine aykırı imalatların bulunup bulunmadığı hususunda
yapılacak olan saha tespiti çalışması neticesinde gerekli işlemlerin yürütüleceği,
İfade edilmiştir.
Otel-alışveriş merkezi-akvaryum yaptırılması ve işlettirilmesi işine ilişkin bulguda yer
verilen tespitlere yönelik ise İdare tarafından herhangi bir açıklamada bulunulmamıştır.
Sonuç olarak, ihale öncesi ihale dokümanları ile belirlenen şartların sözleşme
imzalandıktan sonra takibinin ve yaptırımlarının sağlanmaması, bahsi geçen şartlara riayet
edilmemesi, ihale dokümanlarına aykırı inşai faaliyette bulunulması sözleşme ve şartname
hükümlerine aykırıdır. Bahsi geçen iş ve işlemler, ihalede teklif veren diğer isteklilerin aleyhine
bir sonucun oluşmasına da neden olabilecektir.
c) İntifa Hakkının Tapu Kütüğüne Tescilinde Taşınmazın Emlak Vergisi Borcuna
İlişkin Sorumluluk Alınması
İdarenin mülkiyetindeki taşınmazın intifa hakkının tapuya tescil edilmesinde
yüklenicinin sorumluluğunda olması gereken emlak vergisi borcuna ilişkin sorumluluk alındığı
görülmüştür.
1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu’nun 3’üncü maddesinde; “Bina Vergisini, binanın
maliki, varsa intifa hakkı sahibi, her ikisi de yoksa binaya malik gibi tasarruf edenler öder.”
hükmü yer almaktadır.
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 794 ve izleyen maddelerinde düzenlenen intifa
hakkı, sahibine konusu üzerinde tam yararlanma yetkisi veren bir hak olup taşınmazlarda tapkütüğüne tescil ile kurulmaktadır. Binanın intifa hakkına sahip olunması halinde malik değil,
binayı inşa eden intifa hakkı sahibi emlak vergisi mükellefi haline gelmektedir.
Nitekim Danıştay 9. Dairesinin 26.12.2019 tarih ve E: 2016/16008 K: 2019/7545 no.lu
kararında; “…Üst hakkı sahibi olan ve bu hakka istinaden söz konusu binaları inşa eden davacı,
Emlak Vergisi Kanunu’nun 3. maddesi kapsamında malik sıfatıyla bina vergisinin mükellefi
bulunmaktadır. Ancak bina vergisinin mükellefi olmakla birlikte dosyada mevcut resmi
senetlerde binaların üzerinde bulunduğu arsaların mülkiyetinin hazineye ait olduğu
görüldüğünden ve davacı sadece binanın maliki olduğundan, emlak vergisi değerinin
hesabında bina normal inşaat maliyetlerine göre bulunan değere arsa değerinin ilave
edilmemesi gerekmektedir…” denilerek emlak vergisi değerinin hesabında binaları inşa eden
yüklenicinin malik sıfatıyla bina vergisinin mükellefi olduğu ancak emlak vergisi değerinin
hesabında bina normal inşaat maliyetlerine göre bulunan değere arsa değerinin ilave
edilmemesi gerektiği belirtilmiştir. Yine benzer bir karar; Danıştay 9. Dairesinin E:2021/2711
K:2023/5044 no.lu kararıyla 05.12.2023 tarihinde alınmıştır.
Yapılan incelemede, otel-alışveriş merkezi-akvaryum yaptırılması ve işlettirilmesi işine
ilişkin yüklenici tarafından inşa edilen binaların yapı kullanma izin belgeleri tarihlerinin
13.12.2016 olduğu ancak intifa hakkının tapu kütüğüne tesciline ilişkin 23.08.2023 tarihli resmi
senet incelendiğinde; İdarenin yüklenici ile birlikte taşınmazın geçmiş emlak vergisi borcundan
müteselsil sorumluluk kabul ettiği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İdarece bugüne
kadar 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu’nun 3’üncü maddesine istinaden herhangi bir ödeme
yapılmadığı, bundan sonrada belirtilen mevzuat doğrultusunda bir ödeme
gerçekleştirilmeyeceği ifade edilmiş olsa da; İdare 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu’nun
“Daimi muaflıklar” başlıklı 4’üncü maddesinin (b) bendine göre Emlak Vergisinden muaftır.
Diğer yandan, yukarıda ifade edildiği üzere yüklenici taşınmazın emlak vergisi borcunu
ödemekle yükümlü bulunmaktadır. Bahse konu işlemle; İdarenin emlak vergisinden muaf
olması ve resmi senette taşınmazın geçmiş emlak vergisi borcuna ilişkin yüklenici ile birlikte
müteselsil sorumluluk kabul ederek, bahse konu borcun ilçe belediyesi tarafından yükleniciden
tahsil edilmesinin önüne geçildiği değerlendirilmektedir. Şöyle ki, İdare bahse konu yapıların
hem arsa sahibidir hem de sözleşme süresinin sona ermesi halinde yapılarında sahibi
olabilecektir.

Sonuç olarak, İdare tarafından intifa hakkının tapu kütüğüne tescilinde, binaları inşa
eden yüklenicinin ilgili ilçe belediyesine ödemesi gereken emlak vergisi borcuna ilişkin
müteselsil sorumluluk kabul edilmesi yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve Danıştay
kararlarına aykırıdır.
d) İrtifak Hakkı Karşılığı Yapım ve İşletme İşinden Elde Edilen Ciro Paylarına
KDV Hesaplanmaması
Beşiktaş İlçesi 684 Ada 1-4-6 parsellerde otel yaptırılması ve işlettirilmesi işinde,
İdarenin üst hakkı karşılığında otelin elde etmiş olduğu cirodan sözleşme gereği alacağı paylara
ilişkin KDV’nin hesaplanmadığı, taşınmazın tapuda tescil edilmesine ilişkin ipotek tutarının ve
otelin işletilmesi karşılığında elde edilecek ciro paylarının muhasebe sisteminde kayıt altına
alınmadığı görülmüştür.
3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanunu’nun “Verginin konusunu teşkil eden işlemler”
başlıklı 1’inci maddesinde; “Türkiye’de yapılan aşağıdaki işlemler katma değer vergisine
tabidir” denildikten sonra, aynı maddenin 3-f fıkrasında; 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu’nun
70’inci maddesinde belirtilen mal ve hakların kiralanması işlemlerinin katma değer vergisine
tabi olduğu ifade edilmiştir.
Gelir Vergisi Kanunu’nun “Gayrimenkul sermaye iradının tarifi” başlıklı 70’inci
maddesinde ise; “Aşağıda yazılı mal ve hakların sahipleri, mutasarrıfları, zilyedleri, irtifak ve
intifa hakkı sahipleri veya kiracıları tarafından kiraya verilmesinden elde edilen iratlar
gayrimenkul sermaye iradıdır:
…
5. (Değişik: 4/12/1985-3239/55 md.) Arama, işletme ve imtiyaz hakları ve ruhsatları…”
denilmiştir.
3065 sayılı Kanun’un “Sosyal ve Askeri Amaçlı İstisnalarla Diğer İstisnalar” başlıklı
17’nci maddesinin 4’üncü fıkrasının (d) bendinde ise; iktisadi işletmelere dahil olmayan
gayrimenkullerin kiralanması işlemleri, KDV’den istisna edilmiştir.
Belediyeler iktisadi işletme mahiyetinde olmadıklarından bunlara ait gayrimenkullerin
kiralanması işlemleri prensip olarak katma değer vergisinden istisnadır. Ancak, bu madde
hükmü ile sadece iktisadi işletmeye dâhil olmayan gayrimenkullerin kiralanması vergidenistisna edilmiştir. Katma Değer Vergisi Kanunu’nun 1’inci maddesinin 3/f bendi ile gönderme
yapılan, Gelir Vergisi Kanunu’nun 70’inci maddesinde sayılan arama, işletme, imtiyaz hakları
ve ruhsatları ile diğer haklardan gayrimenkul sermaye iradı elde edilmesi işlemleri vergiden
istisna tutulmamıştır. Belediyeler tarafından kiraya verilen gayrimenkuller nedeniyle bir
iktisadi işletme oluşmadığı hallerde, bu gayrimenkul kiralama işlemleri KDV’den istisnadır.
Gayrimenkul kiralaması dışında kalan ve Gelir Vergisi Kanunu’nun 70’inci maddesinde sayılan
“arama, işletme, imtiyaz hakkı” gibi kamuya ait diğer mal ve haklardan gayrimenkul sermaye
iradı elde edilmesi halinde ise bir iktisadi işletme oluşup oluşmadığına bakılmaksızın KDV
hesaplanmalıdır.
Hazine ve Maliye Bakanlığının yayımladığı 08.08.2011 tarih ve KDVK-60/2011-1
sayılı Sirkülerin “1.4. Kiralama İşlemleri” başlıklı bölümünde ise; gelir vergisi açısından
gayrimenkul sermaye iradı olarak tanımlansa dahi bir işletme veya müessesenin belirli bir
bedel ve süre dahilinde başkasının kullanımına bırakılması şeklindeki işletme hakkının
kiralanması işlemlerinin, Katma Değer Vergisi Kanunu’nun 1/3-f maddesine göre vergiye tabi
tutulacağı belirtilerek, Belediye tarafından bir yerin çay bahçesi olarak işletilmek üzere kiraya
verilmesi durumunda işletme hakkının kiralanmasının söz konusu olacağı ve çay bahçesinin,
kiraya veren kurumun bir iktisadi işletmesine dahil olup olmadığına bakılmaksızın, bu kiralama
işleminin Kanun’un 1/3-f maddesi gereğince KDV’ye tabi tutulacağı ifade edilmiştir.
İşletme hakkı, kiraya verilen unsurun mülkiyet hakkı devreden tarafta saklı kalmak
üzere belirli bir süre ve bir bedel karşılığında sözleşmede belirtilen esas ve usuller dahilinde
karı ve zararı işletme hakkını devralan tarafa ait olmak koşuluyla gerçek veya tüzel kişiler
tarafından işletilmesini ifade eder. Bu çerçevede, kiraya verilen unsur kendi başına bir teçhizat
ve donanım içeren iktisadi bir işletme olabileceği gibi herhangi bir teçhizat veya donanım
içermeyen gayrimenkule bağlı bir hak biçiminde de olabilir.
Şöyle ki; işletme hakkının devrinden söz edilebilmesi için gayrimenkulün kendi başına
iktisadi işletme mahiyetinde olması gerekmektedir. Ancak, tek ölçüt teçhizat veya donanımın
mevcut olması değildir. Kiralama işlemiyle gayrimenkule bağlı bir hak kiraya veriliyorsa, söz
konusu kiralama işlemi işletme hakkının devri niteliğindedir. Örneğin; belediyeye ait büfe, çay
ocağı, otopark, çay bahçesi gibi taşınmazların kiralanması işlemi; işletme hakkının devri
niteliğindedir. Bu halde, belediyenin kiraya vermiş olduğu unsur aslında bir taşınmaz değil,
taşınmaza bağlı bir hak olacaktır.

Taşınmaza bağlı hak, piyasaya doğrudan girişin sınırlandırıldığı belli bir alan veya
bölgede belirli bir konuda ticari faaliyette bulunma yetkisidir. Bu halde, ihalenin konusunu
taşınmaz değil, dışarıdan girişlerin sınırlandırıldığı ticari faaliyette bulunabilme yetkisi
oluşturduğundan ihale edilen taşınmazın bir teçhizat veya donanıma sahip olup olmaması
yapılan işlemin niteliğini değiştirmeyecektir.
Yapılan incelemede;
– Bahse konu işin sözleşmesinde beş yıldızlı otel yaptırılması ve işletilmesinin açıkça
düzenlendiği, otelin işletilmesinden elde edilen cirodan belediyenin yıllık %7 oranında pay
alacağına ilişkin hüküm bulunduğu, otelin satışına ilişkin 24.11.2010 tarihinde ihale yapıldığı
ve taşınmazın satışı karşılığında 421.000.000 TL bedelin tahsil edildiği ancak mahkeme kararı
ile tapuda yüklenici adına olan kaydın iptali ile İdare adına tapuya tescil ve bedelin yükleniciye
ödenmesi işleminin karşılıklı ve aynı anda yapılmasına hükmedildiği, sonrasında dosya Temyiz
aşamasındayken 16.08.2021 tarihli protokol ile yüklenici ve İdarenin temyiz başvurusundan
karşılıklı olarak feragat ettiği anlaşılmıştır. 16.08.2021 tarihli protokolün 2’nci maddesi
gereğince taşınmaz bedeli yasal faiz ile güncellenip ciro payı düşüldükten sonra 23.02.2022
tarihinde, İdare taşınmazı yükleniciye olan borcuna karşılık 1.225.672.556 TL ipotek ile devir
almıştır. Ancak protokol incelendiğinde; taşınmaza ilişkin ciro paylarının kanuni faizi ile
hesaba dahil edildiği ancak ciro paylarına ilişkin KDV’nin hesaba dahil edilmediği,
– Taşınmazın İdare adına tapuya tescil edilmesinden sonraki döneme ilişkin; yüklenici
firmanın 2022 yılı için 1.353.891.000 TL, 2023 yılı için 2.001.371.000 TL ve 2024 yılı için
2.911.984.000 TL ciro bildirimi yaptığı ve bu tutara ilişkin İdarenin ciro payı olan toplam
438.707.000 TL’ye ilişkin kayıtların muhasebe sisteminde yer almadığı, İdare tarafından bu
tutara ait KDV’nin takip edilmediği ve İdarenin yükleniciye olan 1.225.672.556 TL borcunun
yine muhasebe sisteminde kayıt altına alınmadığı,
Tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespitleri üzerine, İdare tarafından özetle; otelin hak ve
mükellefiyetleriyle satışına ilişkin 24.11.2010 gün ve 1359-700 sayılı Büyükşehir Belediye
Encümen Kararının, İstanbul 7. İdare Mahkemesinin 30.03.2012 tarihli ve 2012/558 sayılı
Kararı ile iptal edildiği ve kararın kesinleştiği, söz konusu Mahkeme Kararı ve sözleşmeye
istinaden kira tahakkuklarının oluşturulmasına ilişkin çalışmalara başlanıldığı, bu kapsamda
yüklenici firmaya hitaben resmi yazı ile Belediyeye bildirilmesi gereken 28.03.2017 tarihinden günümüze kadarki ciro paylarının sözleşme gereği yeminli mali müşavir onaylı olarak
gönderilmesi hususunun yüklenici firmaya bildirildiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, bahsi geçen otelin işletilmesine ilişkin, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun
“Zamanaşımının mahiyeti” başlıklı 113’üncü maddesi dikkate alınarak elde edilen ciro
paylarından ayrıca KDV tahakkuk ve tahsil edilmesi ve bahsi geçen işe ilişkin hak ve
yükümlülüklerin muhasebe sisteminde kayıt altına alınması gerekmektedir.
BULGU 39: Taşınmaz Kira Bedellerinin Günün Emsal ve Rayiç Bedellerine Göre
Güncellenmemesi
İdareye ait taşınmazlardan beş yılı aşan sürelerle kiraya verilenlerin, her beş yılın
sonunda yeni kira yılında uygulanacak kira bedelinin belirlenmesinde; günün emsal ve rayiç
bedellerini yansıtmadığı ve düşük kaldığı görülmüştür.
6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’nun “Uygulama alanı” başlıklı 339’uncu maddesinde;
konut ve çatılı iş yeri kiralarına ilişkin hükümlerin kamu kurum ve kuruluşlarının, hangi usul
ve esaslar içinde olursa olsun yaptıkları bütün kira sözleşmelerine de uygulanacağı açıkça ifade
edilmiştir.
Türk Borçlar Kanunu’nun konut ve çatılı işyerlerinin kira bedelinin belirlenmesini
düzenleyen 344’üncü maddesinde ise;
“Tarafların yenilenen kira dönemlerinde uygulanacak kira bedeline ilişkin anlaşmaları,
bir önceki kira yılında tüketici fiyat endeksindeki oniki aylık ortalamalara göre değişim oranını
geçmemek koşuluyla geçerlidir. Bu kural, bir yıldan daha uzun süreli kira sözleşmelerinde de
uygulanır.
Taraflarca bu konuda bir anlaşma yapılmamışsa, kira bedeli, bir önceki kira yılının
tüketici fiyat endeksindeki oniki aylık ortalamalara göre değişim oranını geçmemek koşuluyla
hâkim tarafından, kiralananın durumu göz önüne alınarak hakkaniyete göre belirlenir.
Taraflarca bu konuda bir anlaşma yapılıp yapılmadığına bakılmaksızın, beş yıldan uzun
süreli veya beş yıldan sonra yenilenen kira sözleşmelerinde ve bundan sonraki her beş yılın
sonunda, yeni kira yılında uygulanacak kira bedeli, hâkim tarafından tüketici fiyat endeksindeki
oniki aylık ortalamalara göre değişim oranı, kiralananın durumu ve emsal kira bedelleri göz
önünde tutularak hakkaniyete uygun biçimde belirlenir. Her beş yıldan sonraki kira yılında bu
biçimde belirlenen kira bedeli, önceki fıkralarda yer alan ilkelere göre değiştirilebilir.

…” hükmü tesis edilmiştir.
Yukarıda yer alan Türk Borçlar Kanunu’nun 344’üncü maddesinden açıkça anlaşılacağı
üzere, kanun koyucu tarafından, kira bedelinin yenilenen kira dönemine ilişkin olarak
belirlenmesi açısından üç farklı durum dikkate alınmıştır:
Birinci durum, tarafların arasında kira bedeline ilişkin bir anlaşmanın bulunması; ikinci
durum, taraflar arasında bu hususa dair hiçbir anlaşmanın bulunmaması ve üçüncü durum ise
taraflar arasında kira bedelinin belirlenmesine dair anlaşma yapılmış olsa da olmasa da süresi
5 yılı aşan ya da beş yıldan sonra yenilenen kira sözleşmesinin mevcut olması durumlarıdır.
Buna göre, taraflarca kira bedelinin değişimine dair bir anlaşma yapılıp yapılmadığına
bakılmaksızın, beş yıldan uzun süreli veya beş yıldan uzun olmasa da beş yıldan sonra
yenilenen kira sözleşmelerinde ve bundan sonraki her beş yılın sonunda, yeni kira yılında
uygulanacak kira bedeli, öncelikle taraflar arasında anlaşma yapılmasının esas olduğu, anlaşma
sağlanamaması halinde ise hâkim tarafından tüketici fiyat endeksindeki oniki aylık ortalamalara
göre değişim oranı, kiralananın durumu ve emsal kira bedelleri göz önünde tutularak
hakkaniyete uygun biçimde belirlenecek ve kira bedelinin her beş yıldan sonraki kira yılında
bu şekilde belirlenmesi mümkün olacaktır.
Yapılan incelemede, 5 yıldan uzun süreli kiraya verilen veya 5 yıldan kısa süreli olmakla
beraber beş yıldan sonra yenilenen kira sözleşmesi bulunan çok sayıda taşınmaz bulunduğu,
söz konusu taşınmazlara ilişkin beş yıldan sonraki kira artışlarının 6098 sayılı Kanun’un
344’üncü maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan hükmün aksine sözleşmesinde belirtilen
Üretici Fiyat Endeksi (ÜFE) veya Tüketici Fiyat Endeksi (TÜFE) oranında artırıldığı, az
sayıdaki bir kısım taşınmazlar için ise kiracısı ile anlaşma yoluna gidilerek daha yüksek
oranlarda artışa gidildiği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulgu
doğrultusunda İstanbul genelindeki tüm kiracıların dosyalarında kontrollerin sağlanmakta
olduğu, sözleşmedeki bedel hükümleri ve piyasa koşulları doğrultusunda kira bedellerinin
güncellendiği ifade edilmiştir.
Öncelikle belirtmek gerekir ki; İdare taşınmazlarının ilk kira başlangıçlarının çok eski
yıllara dayanması, kira sözleşmelerinin kurulduğu tarihten bu yana kira bedelinin her yıl ÜFE
veya TÜFE oranında artırılması ve kira sözleşmelerinde emsal uygulanmaması İdareye ait
taşınmaz kira bedellerinin emsal ve rayiç kira bedellerine göre çok düşük kalmasına nedenolmaktadır.
Konut ve çatılı iş yeri olan taşınmazların beş yıldan sonraki kira bedelinin,taraflar
arasında anlaşma sağlanamaması halinde hâkim tarafından tüketici fiyat endeksindeki oniki
aylık ortalamalara göre değişim oranı, kiralananın durumu ve emsal kira bedelleri göz önünde
tutularak hakkaniyete uygun biçimde belirlenmesi Kanun’un amir hükmüdür.
Sonuç olarak, süresi beş yılı aşan ya da beş yıldan sonra yenilenen kira sözleşmelerinin
beş yıldan sonraki kira bedelleri taraflar arasında anlaşma sağlanamaması halinde 6098 sayılı
Kanun’un 344’üncü maddesinin üçüncü fıkrasına uygun olarak mezkûr Kanun’da belirtilen
süreler içerisinde İdare tarafından dava açılması suretiyle hâkim tarafından belirlenmesi
gerektiği düşünülmektedir.
BULGU 40: Kira Alacaklarının Takip ve Tahsil İşlemlerinin Gerçekleştirilmemesi
İdarenin, kiraya vermiş olduğu bazı taşınmazları için tahakkuk eden ve vadesi geçmiş
kira alacaklarının bulunduğu ve buna rağmen bu alacaklar için gerek Türk Borçlar Kanunu ile
İcra ve İflas Kanunu gerekse kira sözleşmelerinden kaynaklı hakların kullanılmadığı
görülmüştür.
6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’nun “Kira bedelini ödeme borcu”nun düzenlendiği
313’üncü maddesinde; kiracının, kira bedelini ödemekle yükümlü olduğu; “İfa zamanı”nın
düzenlendiği 314’üncü maddesinde; kiracının, aksine sözleşme ve yerel adet olmadıkça, kira
bedelini ve gerekiyorsa yan giderleri, her ayın sonunda ve en geç kira süresinin bitiminde
ödemekle yükümlü olduğu ifade edilmiştir.
6098 sayılı Kanun’un “Kiracının temerrüdü”nün düzenlendiği 315’inci maddesinde ise;
kiracının, kiralananın tesliminden sonra muaccel olan kira bedelini veya yan gideri ödeme
borcunu ifa etmediği takdirde, kiraya verenin kiracıya yazılı olarak bir süre vereceği, bu sürede
de ifa etmeme durumunda, sözleşmeyi feshedeceğini bildirebileceği; kiracıya verilecek sürenin
ise en az on gün, konut ve çatılı iş yeri kiralarında ise en az otuz gün olduğu hüküm altına
alınmıştır.
Aynı Kanun’un konut ve çatılı işyerleri için sözleşmenin kiracıdan kaynaklanan
sebeplerle dava yoluyla feshini düzenleyen 352’nci maddesinde ise; “Kiracı, bir yıldan kısa
süreli kira sözleşmelerinde kira süresi içinde; bir yıl ve daha uzun süreli kira sözleşmelerinde
ise bir kira yılı veya bir kira yılını aşan süre içinde kira bedelini ödemediği için kendisine yazıl olarak iki haklı ihtarda bulunulmasına sebep olmuşsa kiraya veren, kira süresinin ve bir yıldan
uzun süreli kiralarda ihtarların yapıldığı kira yılının bitiminden başlayarak bir ay içinde, dava
yoluyla kira sözleşmesini sona erdirebilir.” hükmü yer almaktadır.
6098 sayılı Kanun hükümlerine göre; taşınmazın kiracıya teslim edilmesinden sonra
kira bedelinin ifa edilmemesi sebebiyle kiracının temerrüde düşmesi halinde kiracıya ihtar
çekilerek süre verilmesi ve süre sonunda sözleşmenin feshedileceği uyarısında bulunulması
gerekmekte, tüm bunlara rağmen süresinde ödemenin yapılmaması halinde ise 6098 sayılı
Kanun’un 315’inci maddesine göre sözleşmenin feshi yoluna gidilebilmektedir.
Kira sözleşmelerine ilişkin genel hüküm niteliğinde olan Türk Borçlar Kanunu’nun
315’inci maddesine ilave olarak, konut ve çatılı iş yerlerinin kiralanmalarına ilişkin olarak
ayrıca, 352’nci maddede de kira sözleşmesinin feshi öngörülmüştür. Ancak, bu maddede
Kanun’un 315’inci maddesindeki fesih yönteminden farklı olarak, dava yoluyla kira
sözleşmesinin feshi söz konusudur.
Kanun’un 315’inci maddesindeki fesih iradesinin, dava yoluyla kullanılması zorunlu
değilken, 352’nci maddeye göre yapılacak fesihlerde dava açılması bir zorunluluktur.
Bu düzenlemeye göre; kiraya veren, kiracıya bir kira yılı veya bir kira yılını aşan süre
içerisinde kira bedelinin ödenmemesi üzerine yazılı olarak iki haklı ihtarda bulunmuşsa, ilgili
kira yılının veya bir kira yılını aşan sürenin sonundan başlayarak bir ay içinde dava yoluyla
kira sözleşmesini sona erdirebilecektir.
6098 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen düzenlemelerine ilave olarak; kira bedelinin
ödenmemesi halinde, kira bedelinin ödenmesi ve kiralananın boşaltılması için 2004 sayılı İcra
ve İflas Kanunu’nun 269’uncu madde hükmüyle de özel bir düzenleme getirilmiştir. Buna göre,
kiracının muaccel hale gelmiş kira bedelini ödememesi üzerine kiraya verenin Türk Borçlar
Kanunu’nun 315’nci maddesindeki asgari süreleri vererek kiracıya bir ödeme emri göndermesi
ve bu ödeme emrinde kiracının tahliyesinin istenebileceği ihtarının bulunması halinde kiracıdan
kiralananı boşaltması istenebilecektir. Bu durumda, borçlu itiraz etmez, ihtar müddeti içinde
kira borcunu da ödemezse, ihtar müddetinin bitim tarihini takip eden altı ay içinde alacaklının
talebi üzerine icra mahkemesince tahliyeye karar verilecektir.
Mezkûr mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, İdarenin taşınmazlarında yer
alan kiracılarının borçlarını ödemeyerek temerrüde düşmesi halinde; kira alacaklarının tahsilinin sağlanması, sözleşmenin feshedilmesi ve kiracının tahliyesinin gerçekleşmesi için
izleyebileceği kanunlardan kaynaklı muhtelif yöntemler bulunmaktadır.
Uygulamada, İdarenin kiracıları ile yapmış olduğu sözleşmelerin bir kısmında kira
ödeme periyodu yıllık, bir kısmında üçer aylık, bir kısmında ise aylık olacak şekilde
belirlenmiştir. Buna göre, sözleşme ile belirlenen ödeme döneminin başlangıcında kira bedeli
İdare tarafından tahakkuk ettirildiğinde, kiracının süresi içinde tahakkuk eden bedeli İdareye
ödemesi gerekmektedir.
Yapılan incelemede, birçok kiracının (belediye şirketleri dâhil) kira borcunu uzun
zamandır ifa etmediği, İdarenin ise ifa edilmeyen vadesi geçmiş kira alacaklarının büyük bir
kısmı için takip işlemi başlatmadığı, yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden doğan yasal
hakların kullanımı için herhangi bir girişimde bulunmadığı tespit edilmiştir.
İdare gelir hesapları üzerinde yapılan incelemede; 31.12.2024 tarihi itibarıyla tahakkuk
etmiş toplam kira alacağı tutarının 2.955.569.276,18 TL olduğu, söz konusu tutarın
324.707.827,68 TL’lik kısmının duran varlık hesaplarında izlenen henüz vadesi gelmemiş
alacaklardan oluştuğu, 13.447.153,13 TL’lik kısmının ise tecil edilmiş veya taksite bağlanmış
alacaklardan olduğu ve bu sebeple vadesi gelmemiş alacak olarak nitelendirebileceği
değerlendirilmiştir.
Tahakkuk eden toplam kira alacağı olan 2.955.569.276,18 TL’den vadesi henüz
gelmemiş kira alacakları 338.154.980,81 TL (324.707.827,68+13.447.153,13) olarak
düşüldüğünde, geriye kalan 2.617.414.295,37 TL tutarındaki kira alacağının vadesi gelmiş ve
tahsil edilebilir durumda olan ancak henüz tahsil edilmemiş alacaklardan oluştuğu
anlaşılmaktadır. Söz konusu hususa ilişkin ayrıntılara aşağıdaki tabloda yer verilmiştir.

Vadesi geçmiş olmasına rağmen tahsili sağlanmamış toplam 2.617.414.295,37 TL
tutarındaki kira alacağının 50.926.562,49 TL’lik kısmı için İdarece takip işlemi başlatıldığı,
ancak 2.566.487.732,88 TL’lik kısmı için herhangi bir takip işlemi başlatılmadığı tespit
edilmiştir. Söz konusu hususa ilişkin ayrıntılara aşağıdaki tabloda yer verilmiştir: Yukarıdaki tablodan da anlaşılacağı üzere; 2.566.487.732,88 TL tutarındaki vadesi
geçmiş kira alacağının tahsili için herhangi bir takip başlatılmadığı; ayrıca, mevzuat
hükümlerinden doğan kira alacaklarının tahsilinin sağlanması amacıyla icra işlemi başlatılması,
kiracının tahliye edilmesi ve sözleşmenin feshi yoluna gidilmesi gibi kanuni hakların
kullanılmadığı görülmüştür.
Vadesi geçmiş kira alacakları için takip işlemlerinin başlatılmaması, Belediye
gelirlerinin artırılmasına engel olduğu gibi söz konusu alacakların zamanaşımına uğraması
riskini de taşımaktadır. Ayrıca zamanaşımına uğrama riskinin vuku bulması halinde ise,
zamanaşımına uğradıktan sonra talep edilecek alacaklar, kişiler tarafından dava konusu
edilebilecek ve süresi geçtiği için kaybedilen bu davalar ile ilgili olarak İdare bütçesinden bu
kez “vekâlet ücreti”, “yargılama gideri”, “harçlar” ve “dosyada yapılan diğer masraflar” ayrıca
ödenmek zorunda kalınacaktır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; belirli periyotlarla
tahsil edilmeyen kira alacaklarının kontrolü sağlanarak kiracılara borç ihtarlarının tebliğ edildiği, ödeme gerçekleştirmeyenler için ise hukuki süreç başlatılacağı ifade edilmiş olsa da
söz konusu hususa ilişkin herhangi bir evrak sunulmamıştır.
Sonuç olarak, İdarenin alacaklarının tahsilini süresi içinde gerçekleştirmesi, vadesi
geçen her alacak için zamanaşımını kesecek veya durduracak işlemlerin yerine getirilmesi ve
yukarıda yer verilen mevzuata uygun olarak kira alacaklarının tahsil edilmesi gerekmektedir.
BULGU 41: Kiraya Verilen Taşınmazların Kira Süreleri Sona Ermesine Rağmen
Tahliye Edilmemesi ve Sözleşme Sürelerinin İhale Yapılmaksızın Uzatılması
İdarenin kiraya vermiş olduğu bazı taşınmazların kira süreleri sona ermesine rağmen
tahliye edilmediği, mevzuat hükümleri gereği zorunlu olmasına rağmen yeniden ihale yapılmak
suretiyle kiraya verilmediği, kira bedelinin yasal oranda artışı sağlanması suretiyle mevcut kira
sözleşmesinin süresinin uzatıldığı görülmüştür.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 18’inci maddesinde; taşınmaz mal alımına, satımına,
takasına, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın kamu
hizmetinde ihtiyaç duyulmaması hâlinde tahsisin kaldırılmasına; üç yıldan fazla süreyle
kiralanmasına ve süresi otuz yılı geçmemek kaydıyla bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesisine
karar vermenin belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında olduğu belirtilmiş; 34’üncü
maddesinde ise; taşınmaz mal satımına, trampasına ve tahsisine ilişkin meclis kararlarını
uygulamanın; süresi üç yılı geçmemek üzere taşınmaz kiralanmasına karar vermenin belediye
encümeninin görev ve yetkileri arasında olduğu hüküm altına alınmıştır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 1’inci maddesinde; genel bütçeye dâhil dairelerle
katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa,
mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işlerinin bu Kanun’da yazılı hükümlere göre
yürütüleceği ifade edilmiştir.
2886 sayılı Kanun’un “Ecrimisil ve Tahliye” başlıklı 75’inci maddesinde ise;
“Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malların
ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların,
gerçek ve tüzelkişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9 uncu maddesindeki
yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı
üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve
takdir edilecek ecrimisil istenir. Ecrimisil talep edilebilmesi için, Hazinenin işgalden dolayı bizarara uğramış olması gerekmez ve fuzuli şagilin kusuru aranmaz. … Kira sözleşmesinin bitim
tarihinden itibaren, işgalin devam etmesi halinde, sözleşmede hüküm varsa ona göre hareket
edilir. Aksi halde ecrimisil alınır. İşgal edilen taşınmaz mal, idarenin talebi üzerine, bulunduğu
yer mülkiye amirince en geç 15 gün içinde tahliye ettirilerek, idareye teslim edilir.” hükmü
tesis edilmiştir.
Diğer yandan, 5393 sayılı Kanun’un 15’inci maddesinde, 2886 sayılı Kanun’un 75’inci
maddesi hükümlerinin belediye taşınmazları hakkında da uygulanacağı belirtilmiştir.
Dolayısıyla, İdare taşınmazlarının kiracıları tarafından kira süresinin sonunda tahliye
edilmeyerek işgal edilmesi halinde, işgalcilerden ecrimisil alınması ve taşınmazın tahliyesinin
sağlanması hakkında da söz konusu Kanun’un 75’inci madde hükümleri uygulanmalıdır.
Bununla birlikte, 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunun konut ve çatılı işyeri kiralarını
düzenleyen “Uygulama alanı başlıklı” 339’uncu maddesinde; “Kamu kurum ve kuruluşlarının,
hangi usul ve esaslar içinde olursa olsun yaptıkları bütün kira sözleşmelerine de bu hükümler
uygulanır” hükmü yer almaktadır.
Mezkûr Kanun’un “Konut ve çatılı işyeri kiralarında sözleşmenin sona ermesi” başlıklı
347’nci maddesinde bildirim yoluyla sözleşmenin sona erdirilmesi;
“Konut ve çatılı işyeri kiralarında kiracı, belirli süreli sözleşmelerin süresinin
bitiminden en az onbeş gün önce bildirimde bulunmadıkça, sözleşme aynı koşullarla bir yıl için
uzatılmış sayılır. Kiraya veren, sözleşme süresinin bitimine dayanarak sözleşmeyi sona
erdiremez. Ancak, on yıllık uzama süresi sonunda kiraya veren, bu süreyi izleyen her uzama
yılının bitiminden en az üç ay önce bildirimde bulunmak koşuluyla, herhangi bir sebep
göstermeksizin sözleşmeye son verebilir.
Belirsiz süreli kira sözleşmelerinde, kiracı her zaman, kiraya veren ise kiranın
başlangıcından on yıl geçtikten sonra, genel hükümlere göre fesih bildirimiyle sözleşmeyi sona
erdirebilirler.
Genel hükümlere göre fesih hakkının kullanılabileceği durumlarda, kiraya veren veya
kiracı sözleşmeyi sona erdirebilir.” şeklinde düzenlenmiştir.
Türk Borçlar Kanunu’ndaki düzenlemelerden kamu kurumlarının, sadece konut ve çatılı
iş yeri kiralamaları açısından söz konusu hükümlere tabi olduğu anlaşılmaktadır. İşletme
hakkının kiralanması gibi kiralamalarda kamu kurumlarının Kanun’un yukarıdaki düzenlemeleri kapsamında olduğunu ifade eden bir hüküm mevcut değildir. Bu nedenle, bu
gibi kiralamalarda kamu hukukuna ait özel düzenlemeleri, yani 2886 sayılı Kanun’da belirtilen
süreleri esas almak gerektiği açıktır. Yürürlükteki mevzuata göre, kamu kuruluşlarının, kiraya
veren olarak konut ve çatılı iş yeri dışındaki kiralamalarında sözleşme süresinin sona
ermesinden sonra, süre uzatımı verilmesi veya tahliye işlemi yapılmamasından dolayı kira
süresinin kendiliğinden uzamasının mümkün olmadığı anlaşılmaktadır. Buna göre, konut ve
çatılı iş yeri kirası niteliğinde olmayan, işletme hakkının devri niteliğindeki kiralamalarda;
sözleşmede açık veya örtülü biçimde bir süre belirlenmişse, kira sözleşmesi bu sürenin sonunda
kendiliğinden sona ermesi gerekmektedir.
Konut ve çatılı iş yeri kirası niteliğinde olan kiralamalar için ise kiracı, belirli süreli
sözleşmelerin süresinin bitiminden en az on beş gün önce bildirimde bulunmadıkça, sözleşme
aynı koşullarla bir yıl için uzatılmış sayılır. Kiraya veren, sözleşme süresinin bitimine
dayanarak sözleşmeyi sona erdiremez. Ancak, on yıllık uzama süresi sonunda kiraya veren, bu
süreyi izleyen her uzama yılının bitiminden en az üç ay önce bildirimde bulunmak koşuluyla,
herhangi birsebep göstermeksizin sözleşmeye son verebilir. Belirsiz süreli kira sözleşmelerinde
ise kiracı her zaman, kiraya veren ise kiranın başlangıcından on yıl geçtikten sonra, genel
hükümlere göre fesih bildirimiyle sözleşmeyi sona erdirebilmektedir.
Yapılan incelemede, muhtelif tarihlerde ihalesi yapılarak kiracılar ile sözleşme
imzalanan işletme hakkının devri niteliğindeki bazı kiralamaların kira sözleşmelerinde
belirtilen kiralama sürelerinin bittiği; konut ve çatılı iş yeri niteliğindeki bazı kiralamaların ise
kira sözleşmelerinde belirtilen sürelerden sonra Türk Borçlar Kanunu’nda belirlenen uzama
sürelerinin de sona erdiği, buna rağmen söz konusu yerler için yeniden kiralama ihalesi
yapılmadığı, mevcut kiracıların kira bedellerinin yasal oranda artırılması suretiyle süre uzatımı
verilerek taşınmazların ihalesiz bir şekilde kullandırıldığı tespit edilmiştir.
İhale yapılmaksızın kira sürelerinin uzatılması uygulaması 2886 sayılı Kanun
hükümlerine aykırı olduğu gibi kira bedellerinin günümüz rayiçlerinin altında kalması riskini
de beraberinde getirmektedir. İdarenin mevcut uygulamasında kira süresi uzatılan her yıl için
kiracıların ödemesi gereken kira bedelleri yasal oranlarda artırılmaktadır. Böylece yıllar önce
kiraya verilen taşınmazların süreç boyunca ekonomik değerinde meydana gelen artışlar kira
bedellerine yansımamakta, bu durum kiracılardan elde edilen kira gelirlerinin günümüz
rayiçlerinin altında kalma riskini ortaya çıkarmaktadır.
İdare, kiraya vermiş olduğu taşınmazlarını kiralamanın niteliğine göre tasnife tabi tutmalı, konut ve çatılı işyeri kiraları için farklı, bunun dışındaki kiralamalar için farklı
uygulamalar yaparak sözleşme süresi ile sözleşmenin kanun gereği uzama sürelerinin takibinin
yapılmasını sağlamalıdır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; taşınmazların mevcut
hukuki statüleri ile ihale edildikleri dönemdeki statüleri farklılık arz edebildiğinden tahliye
edilmeleri halinde yeniden kiralanmalarının yasal olarak sorun teşkil edeceği, müktesep hak
ilkesi uyarınca mevcut ruhsatları ile faaliyete devam etmelerinde hukuken aykırılık
bulunmadığı, taşınmazların tahliye edilip yeniden kiraya verilememesi halinde oluşabilecek
kamu zararının önüne geçilmesi adına; mevcut kiracılarla ve mevcut şartlarla sözleşmelerin
birer yıllık dönemlerde uzatılması ancak kira bedellerinin piyasa rayiçleri nispetinde
güncellenmesi yönteminin benimsendiği ifade edilmiştir.
Halbuki; bulgu metninde bulunan mevzuat hükümlerinden de anlaşılabileceği üzere,
kamu kuruluşlarının, kiraya veren olarak konut ve çatılı iş yeri dışındaki kiralamalarında
sözleşme süresinin sona ermesinden sonra, süre uzatımı verilmesi veya tahliye işlemi
yapılmamasından dolayı kira süresinin kendiliğinden uzamasının mümkün olmadığı açıktır.
Buna göre, konut ve çatılı iş yeri kirası niteliğinde olmayan, işletme hakkının devri niteliğindeki
kiralamalarda; sözleşmede açık veya örtülü biçimde bir süre belirlenmişse, kira sözleşmesi bu
sürenin sonunda kendiliğinden sona ermektedir. Ayrıca konut ve çatılı iş yeri kirası niteliğinde
olan kiralamalar için ise mevzuat hükümlerine göre en fazla on yıllık süre ile sözleşme
uzayabilmektedir. Nitekim, ihale yapılmaksızın kira sürelerinin uzatılması uygulaması 2886
sayılı Kanun hükümlerine aykırı olduğu gibi kira bedellerinin günümüz rayiçlerinin altında
kalması riskini de beraberinde getirmektedir.
Sonuç olarak, kira süresi biten işletme hakkının devri niteliğindeki kiralamalar ile
kanundan doğan uzama süresi biten konut ve çatılı iş yeri niteliğindeki taşınmazların
mevzuatında belirtilen şekliyle yeniden ihale suretiyle kiraya verilmesi, kira sözleşmesinin
ihalede ortaya çıkan sonuca göre yapılması ve dolayısıyla süre uzatımı yapılması suretiyle
kiraya verilme işlemlerinin olağan bir taşınmaz yönetim şekline dönüştürülmemesi
gerekmektedir.

BULGU 42: İdareye Ait Olan ve İşletilmek Üzere Kiraya Verilen Su Ürünleri
Halinin İşletme Kira Gelirlerinin Tahsilatının Yapılmaması
İdareye ait olan su ürünleri halinin işletilmesi için ihaleyle kiraya verildiği ancak
işletmeciden kira gelirlerinin tahsilatının düzenli olarak yapılmadığı görülmüştür.
1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu’na dayanılarak hazırlanan Su Ürünleri Toptan ve
Perakende Satış Yerleri Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde;
“Bu Yönetmelikte yer alan terimlerin tanımları aşağıda belirtilmiştir.
(…)
d) Su Ürünleri Hali: Belediyeler ya da gerçek veya tüzel kişiler tarafından bu
Yönetmelikte yer alan hususlara ve projesine uygun olarak kurulan, su ürünlerinin açık artırma
ile toptan satışının, muhafazasının, kalite, hijyen ve sağlık kontrolünün ve dağıtımının yapıldığı,
kapasitesi 10 ton/gün ve üzeri olan yerlerdir. …
h) İşletmeci: Su ürünleri hali veya toptan satış merkezinin bu Yönetmelikte yer alan ilgili
hükümlerinin yerine getirilmesinden ve uygulanmasından sorumlu ve yetkili olan belediyeler,
gerçek ve tüzel kişilerdir. …” düzenlemesi,
Aynı Yönetmeliğin “Rüsum, Teminat ve Ücretler” başlıklı 28’inci maddesinde ise;
“Belediyeler tarafından işletilen su ürünleri halinde veya toptan satış merkezinde
uygulanacak rüsum, teminat ve yer tahsis ücretleri aşağıda belirtildiği şekilde uygulanır.
a) Rüsum: Su ürünleri halinde veya toptan satış merkezinde satışa sunulan su
ürünlerinin günlük toplam satış bedelinin %3 ünü geçmemek şartıyla, Belediye Meclisince
belirlenecek oranda makbuz karşılığı rüsum alınır. Bunun dışında her ne ad altında olursa
olsun başka bir resim ve ücret alınmaz.
b) Teminat: Ticarî güvenin sağlanması ve tarafların haklarının korunması amacıyla, su
ürünleri halinde ve toptan satış merkezinde kendilerine yer tahsisi yapılanlardan teminat
olarak, Belediye Meclisince belirlenen miktarda nakit, banka mektubu veya devlet tahvili alınır.
Ancak, su ürünleri halinde kendilerine yer tahsis edilenlerden istenecek teminatta Hakem
Kurulunun önerisi dikkate alınır. Belirlenen teminatın ilgili veznelere ödenme dönemleri,
saklama şartları, iadeleri gibi hususlar Belediye Meclisi tarafından belirlenecek esaslar
çerçevesinde yapılır. Bu teminat, amacı dışında kullanılamaz, haczedilemez.

c) Yer Tahsis Ücreti: Su ürünleri halinde ve toptan satış merkezinde yer tahsis ücretleri
Belediye Meclisi tarafından belirlenen tarife üzerinden ödenir. Su ürünleri halinde ücretlerin
belirlenmesinde Hakem Kurulu önerileri göz önünde bulundurulur.
Gerçek ve tüzel kişiler tarafından işletilmekte olan su ürünleri halinde ve toptan satış
merkezinde bu madde hükümleri uygulanmaz.” düzenlemesi yapılmıştır.
Yukarıda yer verilen düzenlemelere göre, belediyeler kurmuş oldukları su ürünleri
halini ya kendileri işletecek ve bu işletme dolayısıyla söz konusu Yönetmelik’in 28’inci
maddesinde belirtilen rüsum geliri ve diğer gelirleri elde edecek ya da su ürünleri halini
işletilmek üzere gerçek ve tüzel kişilere ihaleyle kiraya verecek ve işletme kira geliri elde
edecektir.
Yapılan incelemede, İdare tarafından kurulan su ürünleri halinin, 2014 yılında yapılan
ihaleyle 10 yıl süre ile işletilmek üzere, İdarenin kendi şirketi olan İstanbul Yönetim Yenileme
Anonim Şirketi’ne (İSYÖN AŞ) kiraya verildiği, ancak bu kiralama dolayısıyla işletmecinin
yıllık ödemesi gereken kira bedellerinden sadece ilk yıl (2015 yılı) kira bedelini ödediği, bunun
dışında İdareye başkaca bir kira ödemesinde bulunmadığı, İdare tarafından ise bu kira
bedellerinin tahsilatı için herhangi bir işlem yapılmadığı tespit edilmiştir.
İdare ile İşletmeci arasında akdedilen “Beylikdüzü İlçesi, Gürpınar Su Ürünleri Halinin
10 yıl süre ile işletmeye verilmesi işi” adlı İşletme Sözleşmesi’nin “Bedel ve Ödeme” başlıklı
25’inci maddesinde;
“İşletme bedeli ihale sonucunda ortaya çıkan bedeldir.
İşletme bedelleri yıllık dönemler şeklinde ödenecektir.
İşletmeci yıllık brüt ciro üzerinden ödemesi gereken bedeli bir yıllık sözleşme süresinin
tamamlanmasından itibaren 20 gün içinde ödeyecektir.
Vadesinde ödenmeyen bedeller sözleşmede ayrıca özel bir hüküm olmaması halinde
temerrüt faizi ile birlikte tahsil edilir.
İhale kapsamında idareye ödenmesi öngörülen yıllık asgari işletme bedeli sözleşme
tarihinden itibaren Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) tarafından belirlenen yıllık ortalama
üretici fiyat endeksi (ÜFE) oranında artırılır.” düzenlemes Söz konusu sözleşmenin “İşletmecinin Kusuru ve Akde Aykırılığın Müeyyidesi”
başlıklı 36’ncı maddesinde; “İBB, işletmecinin kusurlu hareketlerinden veya diğer kusurlardan
meydana gelecek zararlardan sorumluluk kabul etmez, işletmeci böyle durumlarda hak iddia
edemez. Ayrıca işletmecinin bu şartnamedeki yükümlülüklerine aykırı davranışta
bulunduğunun tespiti halinde idare, sözleşmeyi tek taraflı feshetme yetkisine sahiptir. Fesih
öncesinde idareye 10 (on) gün süre vererek akde aykırılığın giderilmesi gereğini tebliğ ederek
süre sonunu bekler. Sözleşmenin feshedilmesi durumunda dijital platform sistemleri idareye
teslim edilir.” düzenlemesi,
Aynı sözleşmenin “Sözleşmenin Feshi” başlıklı 37’nci maddesinde ise; “Sözleşmenin
imzalanmasından sonra, işletmecinin taahhüdünden vazgeçmesi veya yükümlülüklerini idari
şartname, teknik şartname ve sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemesi
durumunda idarenin en az 10 (on) gün süreli ve nedenleri açıkça belirtilen ihtarına rağmen
aynı durumun devam etmesi halinde, idare tarafından ayrıca protesto çekmeye ve hüküm
almaya gerek kalmaksızın kesin teminatı gelir kaydedilir ve sözleşme feshedilerek hesabı genel
hükümlere göre tasfiye edilir.” düzenlemesi,
Bulunmaktadır.
İdare tarafından kiraya verilen Gürpınar Su Ürünleri Hal Kompleksi’nin kira başlangıç
tarihi, yer teslim tarihi olan 11.09.2015 tarihidir. Kira bedeli ise en az 2.000.000 TL/Yıl olmak
üzere yıllık brüt cironun %6’sıdır. Bu tutar ise yıllar itibarıyla yıllık ortalama üretici fiyat
endeksi oranında artırılacaktır. Ayrıntısı aşağıdaki tabloda gösterildiği üzere, işletmeci İdareye
sadece 2015 yılı döneminin kira bedelini ödemiş, bunun dışınca başkaca bir kira bedeli
ödememiştir. İdare tarafından ise işletmeciye sözleşmede belirtilen kira alacaklarının tahsil
edilmemesi durumunda uygulanması gereken yaptırımlar uygulanmamış, kira tahsilatı için
herhangi bir işlem yapılmamıştır .

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; kira bedeli borcuna
yönelik ihtarnamenin imza sürecinde olduğu, su ürünleri hali işletme kira gelirleri için tahsilat
işlemlerine başlanacağı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, İdare tarafından işletilmek üzere kiraya verilen su ürünleri halinin
işletmecisinden kira gelirlerinin tahsilatının düzenli olarak yapılması, işletmecinin
yükümlülüklerini sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemesi durumunda ise yine
sözleşmede belirtilen akde aykırılık durumunda uygulanması gereken müeyyidenin
uygulanması gerekmektedir.
BULGU 43: Tasarruf Hakkı İdareye Ait Olan Bazı Taşınmazlara İlişkin Ecrimisil
Bedellerinin İlçe Belediyesi Tarafından Tahsil Edilmesi
İdarenin tasarrufu altında olup Eyüpsultan ilçesinde bulunan taşınmazlardan bazılarının,
ilçe belediyesi tarafından üzerinde işgalci olarak bulunan üçüncü kişilere ecrimisil karşılığında
kullandırıldığı ve ecrimisil bedellerinin söz konusu ilçe belediyesi tarafından tahsil edildiği
görülmüştür.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15’inci maddesinin sekizinci fıkrasında; belediye
mallarına karşı suç işleyenlerin Devlet malına karşı suç işlemiş sayılacağı ve 2886 sayılı Devlet
İhale Kanunu’nun 75’inci madde hükümlerinin belediye taşınmazları hakkında da uygulanacağı
ifade edilmiştir.
2886 sayılı Kanun’un 75’inci maddesinin birinci fıkrasında;
“Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları,
özel bütçeli idarelerin mülkiyetinde bulunan taşınmaz mallar ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile
idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların, gerçek ve tüzelkişilerce işgali
üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9 uncu maddesindeki yerlerden sorulmak suretiyle,
idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı üç kişiden oluşan komisyonca
tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve takdir edilecek ecrimisil istenir.

Ecrimisil talep edilebilmesi için, idarelerin işgalden dolayı birzarara uğramış olması gerekmez
ve fuzuli şagilin kusuru aranmaz.” hükmü yer almaktadır.
Mezkûr mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, geçerli bir yasal dayanağı
olmaksızın belediye taşınmazlarının işgali halinde, fuzuli şagillerden tazminat niteliğinde
ecrimisil istenmesi gerekmektedir. Ecrimisilin gerek tespit gerekse tahsilat aşamasında yetkili
idarenin, taşınmaz maliki veya söz konusu taşınmaz üzerinde tasarruf yetkisi bulunan kamu
idaresi olduğu açıktır.
Yapılan incelemede, mülkiyeti ve/veya tasarruf hakkı Büyükşehir Belediyesine ait olan
Eyüpsultan ilçesi Alibeyköy mahallesi 38 ada 16, 28 ve 29 parsellerde kurulu Başak Oto Sanayi
Sitesinde yer alan 48 adet taşınmaz üzerinde işgal bulunduğu; işgal nedeniyle İdare tarafından
tahsil edilmesi gereken ecrimisil bedellerinin ilçe belediyesi tarafından tahsil edildiği tespit
edilmiştir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 27.11.2023
tarihinde Başak Oto Sanayi Sitesinde kira ve/veya ecrimisil dosyalarına ait bilgilerin, ödeme
dekontlarının istendiği, Eyüpsultan Belediye Başkanlığının 09.01.2024 tarihinde bahse konu
taşınmaz üzerinde bulunan 48 adet dükkanın 23.11.2022 tarihinde kira sözleşmelerinin
dolduğu, bu tarihten sonraki dönemler için ecrimisil işlemlerinin uygulandığının belirtilmesi
üzerine İdare tarafından 17.01.2024 tarihli yazı ile bu zamana kadar tahsil edilen erimisil ve
kira ödemelerinin banka hesabına gönderilmesinin istendiği, 18.11.2024 tarihinde ilgililerin
Eyüpsultan Belediyesine 01.04.2017-31.03.2022 ve 11/2023 dönemlerine kadar ödeme
yaptıkları için mükerrerlik oluşmaması adına tahakkuk iptalleri yapıldığı, bahse konu 48 adet
dükkanın boşaltılması için 08.01.2025 tarihinde ihtarnamenin ilgililere tebliğ edildiği,
13.01.2025 tarihinde Başak Oto Sanayi Sitesi tarafından 31.12.2024 tarihine kadar Eyüpsultan
Belediye Başkanlığına ödenen tüm ecrimisil bedellerinin yasal faizi ile birlikte İdarenin
hesabına yatırılmasının talep edildiği, 21.01.2025 tarihinde Eyüpsultan Belediyesi’nin
mülkiyeti İdareye ait olan 48 adet dükkânın ecrimisil ve kira bedellerinin Eyüpsultan Belediyesi
tarafından tahsil edildiği ve ödenen bedellere ilişkin dosyanın incelemesi neticesinde İdareye
bilgi vereceğinin bildirildiği, 13.02.2025 tarihinde Eyüpsultan Belediyesi’nin yazısında 48 adet
dükkana ilişkin 31.12.2024 tarihine kadar ecrimisil bedellerinin tahakkuk ettirildiği ve yapılan
değerlendirmeler sonucunda taşınmazların 01.01.2025 tarihinden itibaren mevcut durum ile
İdarenin tasarrufuna bırakılacağının belirtildiği, bahse konu taşınmazların arazi tespit
çalışmalarnın devam ettiği ve tespit çalışması sonrası 01.01.2025 tarihi itibarı ile ilgililere ecrimisil ihbarnamelerin gönderileceği ifade edilmiştir.
İdare tarafından her ne kadar bulgu konusu hususa ilişkin yazışmalar yapıldığı ifade
edilmiş olsa da söz konusu hususa ilişkin herhangi bir tahsilat gerçekleşmemiştir.
Sonuç olarak, tasarruf hakkı İdareye ait olan taşınmazların mevzuata uygun bir işlemle
tesis edilmiş hakka sahip olmaksızın başka ilçe belediyeleri tarafından kira ve/veya ecrimisil
karşılığında üçüncü kişilere kullandırılması ve buralardan elde edilen kira ve/veya ecrimisil gibi
gelirlerin, tasarruf hakkı bulunmayan ilçe belediyelerine bırakılması mevzuata uygun
bulunmamaktadır.
BULGU 44: İdarenin Mülkiyetindeki veya Tasarrufundaki Taşınmazların
Ecrimisil Karşılığı Kullandırılması ve Bu Uygulamanın Olağan Bir Taşınmaz Yönetim
Şekline Dönüştürülmesi
İdarenin mülkiyetindeki veya tasarrufundaki bazı taşınmazların ihale yapılmaksızın,
işgalci durumda bulunan gerçek veya tüzel kişilere ecrimisil alınarak kullandırıldığı ve bu
şekilde taşınmazların ecrimisil karşılığı kullandırılması usulünün olağan bir taşınmaz yönetimi
haline dönüştürüldüğü görülmüştür.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 1’inci maddesinde; genel bütçeye dâhil dairelerle
katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin satım, kira, trampa ve mülkiyetin gayri ayni
hak tesisi işlerinin bu Kanun’da yazılı hükümlere göre yürütüleceği ifade edilmiştir.
Bahse konu Kanun’un “Tahmin edilen bedelin tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde;
“Tahmin edilen bedel, idarelerce tespit edilir veya ettirilir. İşin özelliğine göre
gerektiğinde bu bedel veya bu bedelin hesabında kullanılacak fiyatlar belediye, ticaret odası,
sanayi odası, borsa gibi kuruluşlardan veya bilirkişilerden soruşturulur. Tahmin edilen bedel,
bunun dayanaklarının da eklendiği bir hesap tutanağında gösterilir ve asıl evrak arasında
saklanır. Bu bedel gerektiğinde ihale komisyonlarınca tahkik ettirilir.” Hükmü yer almaktadır.
2886 sayılı Kanun’un “Ecrimisil ve Tahliye” başlıklı 75’inci maddesinde ise;
“Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları
ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların,
gerçek ve tüzelkişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9 uncu maddesindeki
yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve
takdir edilecek ecrimisil istenir. Ecrimisil talep edilebilmesi için, Hazinenin işgalden dolayı bir
zarara uğramış olması gerekmez ve fuzuli şagilin kusuru aranmaz. … Kira sözleşmesinin bitim
tarihinden itibaren, işgalin devam etmesi halinde, sözleşmede hüküm varsa ona göre hareket
edilir. Aksi halde ecrimisil alınır. İşgal edilen taşınmaz mal, idarenin talebi üzerine, bulunduğu
yer mülkiye amirince en geç 15 gün içinde tahliye ettirilerek, idareye teslim edilir.”
Hükmü tesis edilmiştir.
Diğer yandan, 5393 sayılı Kanun’un 15’inci maddesinde, 2886 sayılı Kanun’un 75’inci
maddesi hükümlerinin belediye taşınmazları hakkında da uygulanacağı belirtildiğinden İdare
taşınmazlarının işgal edilmesi halinde, işgalcilerden ecrimisil alınması ve taşınmazın
tahliyesinin sağlanması hakkında da söz konusu Kanun’un 75’inci madde hükümleri
uygulanmalıdır.
Yukarıda belirtilen yasal düzenlemeye göre, İdareye ait olan veya yetki ve sorumluluk
bölgesinde bulunup da kamuya terkini yapılan taşınmazlarda herhangi bir işgal vuku
bulduğunda, bunlar için hem geriye doğru 5 yılı geçmeyecek şekilde ve Kanunun 9’uncu
maddesinde belirtildiği şekilde ecrimisil tespit edilerek tahsil edilmeli hem de 2886 sayılı
Devlet İhale Kanunu’nun 75’inci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca konu mülki amire
intikal ettirilerek söz konusu taşınmazın tahliyesi sağlanmalıdır. Aksi bir durum, yani fuzuli
şagilin ödemesi için tespit edilen ecrimisil bedelinin kira ödemesi gibi kabul edilerek işgalin
ileriye doğru devam ettirilmesi, 2886 sayılı Kanun’un her türlü satış ve kiralama gibi hususlarda
ihale yoluna gidilmesi gerektiğini ifade eden amir hükümlerine aykırı olacaktır, Ayrıca
mevzuata aykırı bu gibi bir uygulama İdare malını haksız ve hukuksuz bir şekilde işgal edenin
ödüllendirmesi sonucunu da doğuracaktır.
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik’te ecrimisil; taşınmazın idarenin
izni dışında gerçek veya tüzel kişilerce işgal veya tasarruf edilmesisebebiyle, idarenin bir zarara
uğrayıp uğramadığına veya işgalcinin kusurlu olup olmadığına bakılmaksızın idarece talep
edilen tazminat olarak tanımlanmıştır. Bu sebeple, ecrimisilin konusu olan işgal, tarafların
karşılıklı ve birbirine uygun iradeleri ile kurduğu kira sözleşmesine benzetilmemeli, niteliği
itibarıyla haksız bir eylem sayılmalı, dolayısıyla geçmişe ilişkin bir işlem olarak
değerlendirilmelidir.
İdarenin tapuda kendi adına tescilli olan taşınmazları ile tapuda kayıtlı olmamakla birlikte İdarenin tasarrufu altında bulunan taşınmazların incelenmesi neticesinde; 31.12.2024
tarihi itibarıyla aktif olarak 4.356 adet ecrimisil dosyasının bulunduğu; bu dosyalardan 1.853
tanesinin ticari nitelikte olmayan konut, gecekondu, bahçe, otopark gibi vasıflarda olduğu,
geriye kalan 2.503 tanesinin ise ticari nitelik taşıyan otopark, benzin istasyonu, restoran, büfe,
kafe, çay bahçesi, kış bahçesi, oto yıkama alanı, site bahçesi, kiralanan alanın dışına taşılarak
işgal edilen ek alanlar vb. vasıflardan olduğu, ilgili taşınmazlara yönelik belirlenen bedellere
bakıldığında ise konut, bahçe ve otopark gibi olanlardan 1365 adedinin tespit yapılmaksızın
İdare tarafından aylık kira bedelinin 1.000 TL’nin altında belirlediği ve bunlara ilişkin
Kanun’un ilgili maddesinde bahsi geçen şekilde bir belirleme yapılmadığı tespit edilmiştir.
2020, 2021, 2022 ve 2023 yılları Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporlarında ecrimisil
dosya sayılarının sırasıyla 2.909, 3.873, 4.171 ve 4322 olduğu belirtilmiştir. Aradan geçen bir
yıllık süre sonunda 2024 yılı itibarıyla ecrimisil dosyası sayısının 4.356 olduğu görülmüştür.
Bu durum yeni işgallerin ortaya çıktığını ve mevcut işgalcilerin tahliyesinin sağlanmadığını
göstermektedir.
Ayrıca 2886 sayılı Kanun’un 75’inci maddesinde, ecrimisile itiraz edilmemesi halinde
yüzde yirmi; peşin ödenmesi halinde ise ayrıca yüzde onbeş indirim uygulanacağı ifade
edilmiştir. Hukuksuz bir şekilde bu yerleri işgal eden kişiler ayrıca bu indirimlerden de
faydalanarak rayiç kira bedellerinin çok altında bu yerleri kullanmaya devam etmektedirler.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İdarenin tasarrufu
altında bulunan taşınmazlardaki işgallerin tahliyesine yönelik işlemlerin ilgili müdürlükler
tarafından devam ettirildiği, 2886 sayılı Kanun kapsamında kiraya verilebilecek taşınmazlarla
ilgili çalışmaların sürdürüldüğü, ayrıca bulguda tespit yapılmaksızın aylık kira bedeli 1.000,00
TL’nin altında olduğu belirtilen 1365 işlem dosyası için tespit çalışmalarına başlandığı, saha
tespiti gerçekleştirilenlerden ecrimisil bedel tespiti tamamlananlar ile birlikte 2025 yılı nisan
ayı itibarıyla bu sayının 1009’a indirildiği, ayrıca taşınmaz tespit ve bedel takdir çalışmalarının
devam ettiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, İdarenin mülkiyetindeki veya tasarrufu altındaki taşınmazların
mevzuatında belirtilen şekilde ihale yapılarak kiraya verilmesi ve kira sözleşmesinin yapılması;
kamu ortak kullanımına ayrılan alanların üzerindeki taşınmazların da kamuya terkin amacına
aykırı olmayacak şekilde ihaleyle kiraya verilmesi ve kira sözleşmelerinin yapılması mevzuat
gereğidir. Dolayısıyla, ecrimisilin kiralama yöntemi gibi değerlendirilerek olağan bir taşınmaz
yönetim şekline dönüştürülmesinin mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.

BULGU 45: Bazı Haklar ile Taşınmazların İhale Yapılmaksızın Belediye
Şirketlerine Devredilmesi
İhale ile üçüncü kişilerin kullanımına verilebilecek taşınmazlar ile üçüncü kişilere
devredilebilecek işletme haklarının ihale yapılmaksızın Büyükşehir Belediye Meclisi kararları
ile Belediye şirketlerine devredildiği görülmüştür.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun “Şirket kurulması” başlıklı 26’ncı
maddesinde; büyükşehir belediyeleri tarafından kendi mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat
sahaları, toplu ulaşım hizmetleri, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerinin işletebileceği
ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler
ile bu şirketlerin %50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu
hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini
devredilebileceği ancak bu yerlerin belediye şirketlerince üçüncü kişilere devrinin 2886 sayılı
Kanun hükümlerine tabi olduğu hükmü tesis edilmiştir.
5216 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen maddesinde; sayma suretiyle belirtilerek,
büyükşehir belediyesinin mülkiyeti veya hüküm ve tasarrufu altında olan taşınmazlardan ancak
hafriyat sahaları, toplu ulaşım hizmetleri, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerinin
işletme haklarının ihale yapılmaksızın belediye şirketlerine devredilebileceği açıkça
düzenlenmiştir. Madde metninde, “gibi” ifadesine yer verilmeden işletme hakkı
devredilebilecek yerler sayıldığından, şirketlere ihalesiz devredilebileceği belirtilen yerlerin
dışında kalan herhangi bir taşınmaz üzerindeki işletme hakkının ve taşınmazın kullanımının
2886 sayılı Kanun uyarınca ihale yapılmaksızın belediye şirketlerine veya üçüncü kişilere devri
mümkün değildir.
Yapılan incelemede, 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesi kapsamında devri mümkün
olmayan taşınmazların ve/veya işletme haklarının mevzuata aykırı olarak ihalesiz bir şekilde
anılan madde hükmü kapsamında belediye şirketlerine devredildiği tespit edilmiştir.
Mevzuata aykırı olarak devredilen işletme haklarına ilişkin bilgilere aşağıdaki tabloda İSPARK AŞ’ye devredilen deniz araçları park yeri işletmeciliği 5216 sayılı Kanun’un
26’ncı maddesi kapsamında ihale yapılmaksızın devredilebilecek nitelikteki işletme
haklarından değildir. Zira otopark kavramı kara taşıtlarını kapsadığından deniz araçlarına park
yeri sağlayan tekne parklarının “otopark” yeri olarak değerlendirilmesi doğru bir yaklaşım
değildir.
İstanbul Ulaşım AŞ’ye devredilen muhtelif taşınmazlar “toplu ulaşım hizmetleri” olarak
değerlendirilerek devredilmiştir. İlgili Meclis kararında bu taşınmazların, Şirkete ait 17 adet
otobüsün parklanması, yıkanması ve teknik destek verilmesi ile İdareye ait araçlara tamir,
bakım, onarım hizmeti verilebilmesi için gerekli olan bakım atölyelerinin kurulması amacıyla
Şirkete tahsisinin gerçekleştirildiği belirtilmiştir. Öncelikle her ne kadar 13.11.2011 tarihli 1146
sayılı ve 11.09.2024 tarihli 1110 sayılı Meclis kararları ile Şirket, toplu taşıma hizmeti için
yetkilendirilmiş olsa da Şirket tarafından buna ilişkin bir faaliyet yürütülmediği, turistik amaçla
kullanılan İdareye ait gezi otobüslerinin işletme hakkının Şirkette devredildiği ve bu otobüslerin
de bu taşınmazlarda parklandırıldığı, işletme hakkının devrinin belli bir oran/tutar karşılığında
yapılması sebebiyle işletmeye ilişkin garaj dahil tüm giderlerin işleten tarafından karşılanması
gerektiği, İdareye ait araçların bakım onarım işlemlerinin sadece 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu kapsamında yürütülebileceği dolayısıyla ihale ile yaptırılan işler için gereken
taşınmazın külfetine yüklenicinin katlanması gerektiği ve ayrıca taşınmaz tahsisi sadece kamu
kurum ve kuruluşları arasında gerçekleşebildiğinden belediye şirketlerine taşınmaz tahsisinin
yapılamayacağı aşikardır.
Ağaç AŞ’ye devredilen taşınmazlar ise “sosyal tesis” kapsamında devredilmiştir. Ancak
bu taşınmazlar şirketin ana faaliyet konusunu oluşturan fidan yetiştiriciliği ve satışı amacıyla
kullanılmaktadır.
İdareye ait taşınmazlar ancak ihale ile üçüncü kişilere kira karşılığında verilebilmekte
olup Meclis kararı ile İstanbul Ulaşım AŞ ve Ağaç AŞ’nin kullanımına verilmesi mevzuata
aykırıdır.
Bu bağlamda, 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesi kapsamında değerlendirilerek
belediye şirketlerine söz konusu taşınmaz ve işletme haklarının devredilmemesi gerekmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İSPARK AŞ’ye
devredilen deniz araçları park yeri işletmeciliği hususu ile İstanbul Ulaşım AŞ’nin kullanımına verilen taşınmazlara ilişkin gerekli işlemlerin yapılacağı, Ağaç AŞ’nin kullanımına verilen
taşınmazların İSKİ’ye devredilmesi sebebiyle ilgili Meclis Kararının hükmünün kalmadığı
ifade edilmiştir.
İdarece Ağaç AŞ tarafından kullanılan taşınmazların İSKİ’ye devredildiği beyan edilmiş
olsa da devre ilişkin Meclis Kararı’nda bulunan taşınmaz listesinde “Kartal ilçesi, 887 ada, G22a-15a-4b pafta, 2 parsel önü” alanının yer almadığı görülmüştür. Dolayısıyla 12.07.2013
Tarih ve 1589 Sayılı Meclis Kararının uygulamasına kısmen devam edilmektedir.
Sonuç olarak, mezkûr meclis kararlarının iptal edilerek, işletme haklarının ya bütçe içi
işletme kurulması yoluyla belediye tarafından kullanılması ya da ihale yoluyla kiraya verilmesi
uygun olacaktır.
BULGU 46: Dispanser Yapılmak Üzere İntifa Hakkı Tesis Edilen İdare
Taşınmazının İntifa Hakkı Sözleşmesindeki Süresi Sona Ermiş Olmasına Rağmen Teslim
Alınmaması ve Taşınmazın Tahliye Edilmemesi
İdarenin mülkiyetinde bulunan bir taşınmazın üzerinde dispanser yapılması şartıyla (…)
Cemiyeti lehine 20 yıl süreli intifa hakkı tesis edildiği, taşınmazın üzerine intifa hakkı sahibince
özel hastane yaptırıldığı, intifa hakkı sözleşmesinde yazılı intifa hakkı süresinin sona erdiği,
buna rağmen taşınmazın İdareye teslim edilmeyerek hastanenin intifa hakkı sahibince
işletilmesine devam edildiği görülmüştür.
Kadıköy ilçesi İbrahimağa Mahallesi 1304 ada 21 parsel (eski 10 parsel) sayılı 1.796 m²
alanlı arsa vasıflı taşınmaz 26.04.1999 tarihinde Büyükşehir Belediyesi adına tescil edilmiştir.
Söz konusu taşınmaz imar planında dispanser sahasında kalmakta olup plan notları
doğrultusunda avan projeye göre uygulama yapılabilecek yerlerdendir.
Mülga 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 70’inci maddesinde yer alan “belediye
taşınmazlarının bir hizmete tahsisine belediye meclisi yetkilidir” hükmüne istinaden
Büyükşehir Belediye Meclisinin 30.11.1999 tarihli ve 592 sayılı Kararıyla mezkûr taşınmaz
üzerinde dispanser yapılmak üzere …. Cemiyeti lehine 49 yıl süreyle intifa hakkı tesis
edilmesine oybirliği ile karar verilmiştir.
Akabinde, Büyükşehir Belediye Encümeninin 06.02.2001 tarihli ve 223 sayılı Kararı
ile de anılan arsanın intifa hakkının dispanser yapılmak kaydıyla 20 yıl süre ile 2886 sayılı
Kanun’un 45’inci maddesine göre ihale edilmesine karar verilmiştir. Belediye Encümeni tarafından alınan karar üzerine İdare tarafından intifa hakkı verilmesine ilişkin teknik şartname
hazırlanmış olup ihalenin 05.05.2001 tarihinde yapılacağı ilan edilmiştir.
Yapılan ihale sonucunda 05.05.2001 tarihli ve 223-428 sayılı Encümen Kararı ile, ihale
üzerine kalan …. Cemiyeti lehine söz konusu taşınmaz üzerinde dispanser yapılması kaydıyla
20 yıl süreyle intifa hakkı tesis edilmesine karar verilmiştir.
İntifa hakkı sahibi ile İdare arasında noter onaylı 23.05.2001 tarih ve 16416 sayılı İntifa
Hakkı Sözleşmesi düzenlenmiştir. Sözleşme eki İntifa Hakkı Genel Şartnamesi’nin 6’ncı
maddesinde, arsa üzerinde Cemiyetçe yapılacak dispanser binasının avan projeye uygun olarak
yapılıp 20 yılın sonunda Belediyeye terk ve teberru edileceği düzenlemesine yer verilmiştir.
İdarenin intifa hakkı sahibi ile 23.05.2001 tarihli ve 16416 yevmiye sayılı noter
sözleşmesi imzaladığı ve sözleşmenin noterde düzenlendiği tarih itibarıyla yürürlüğe girdiği ve
sözleşme süresinin 20 yıl olarak belirlendiği görülmüştür. Buna göre İntifa Hakkı Sözleşme
süresi 23.05.2021 tarihi itibarıyla sona ermiştir.
Yapılan incelemede, 23.05.2021 tarihinden itibaren söz konusu taşınmaz üzerindeki
işletmeci, İdare taşınmazında işgalci durumuna gelmiş olmasına karşın mevzuat gerekliliği olan
tahliye işleminin yapılmadığı ve 23.05.2021 ile 31.12.2024 tarihleri arasında fuzuli şagile
yönelik olarak ecrimisil takdir ve tahakkuk işleminin gerçekleştirilmediği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; intifa hakkı
sözleşmesinin 22.05.2021 tarihinde sona erdiği, taşınmazın boş ve işgalsiz olarak İdareye teslim
edilmesi gerektiğini bildirir ihtarnamenin imza sürecinde olduğu ve akabinde ilgilisine tebliğ
edileceği, taşınmazın tahliye edilerek İdarece teslim alınmasına müteakip taşınmazın geçmişe
yönelik kullanımı için kullanıcısına ecrimisil ihbarnamesi gönderileceği ve 2886 sayılı Kanun
hükümlerine göre ihale işlemlerinin yürütüleceği ifade edilmiştir.
Her ne kadar İdare tarafından bundan sonraki süreçte söz konusu taşınmazın mevzuat
hükümlerine uygun olarak kiralanacağı ifade edilmiş olsa da infika hakkı sözleşmesinin bitiş
tarihi (22.05.2021) üzerinden yıllar geçmesine rağmen herhangi bir işlem yapılmaması
taşınmazların sağlıklı yönetimi açısından hatalı bir uygulamadır.
Sonuç olarak, söz konusu taşınmazın sözleşme hükümleri uyarınca İdare tarafından
teslim alınması, sözleşmenin bittiği tarihten, taşınmazın teslim alındığı tarihe kadar işgalci
duruma düşen özel hastane işleticisi için ecrimisil takdir edilmesi, hastane işletmesinin bizzat İdare imkân ve kaynakları ile yapılması veya İdarece uygun görülmesi halinde buranın işletme
hakkının, belirlenecek rayiç bedel üzerinden 2886 sayılı Kanun hükümleri uyarınca ihale
edilmesi suretiyle kiraya verilmesi gerekmektedir.
BULGU 47: Park Alanı Olarak Meclis Kararı Alınan Taşınmazın İdarece
Satılması
İdarece, Büyükşehir Belediye Meclisi Kararı ile park alanı olarak belirlenen ve satılması
mümkün bulunmayan taşınmazın, İdare şirketine mevzuata aykırı şekilde satıldığı görülmüştür.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Meclisin görev ve yetkileri” başlıklı 18’inci
maddesinin (e) bendi ile; taşınmaz mal alımına, satımına, takasına, tahsisine, tahsis şeklinin
değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın kamu hizmetinde ihtiyaç duyulmaması hâlinde
tahsisin kaldırılmasına; üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi otuz yılı geçmemek kaydıyla
bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesisine karar verme yetkisi Belediye Meclisine tanınmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Meclis kararlarının kesinleşmesi”
başlıklı 14’üncü maddesinde ise; “Büyükşehir belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü
belediye meclisi kararlarını, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek
üzere belediye meclisine iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden
görüşülmesi istenip de büyükşehir belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar
edilen kararlar kesinleşir. Büyükşehir belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar
aleyhine idarî yargıya başvurabilir…” hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun “Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması” başlıklı
8’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise; “… Planlar, plan değişiklikleri ve plan
revizyonları; kayıt altına alınmak ve arşivlenmek üzere Bakanlıkça oluşturulan elektronik
ortama yüklenmek ve aynı sistem üzerinden Plan İşlem Numarası almak zorundadır. Planlar,
belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye
başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay
süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir.
Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi on
beş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar…” denilmektedir.
Yine aynı Kanun’un “Kamuya ait gayrimenkuller” başlıklı 11’inci maddesinde; İmar
planlarında; meydan, yol, su yolu, park, yeşil saha, otopark, toplu taşıma istasyonu ve terminal
gibi umumi hizmetlere ayrılmış yerlerin belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeye; belediye ve mücavir alan hudutları dışında özel idareye bedelsiz terk edileceği ve tapu kaydının
terkin edileceği belirtildikten sonra bu suretle mâl edilen arazi ve arsaların belediye veya özel
idare tarafından satılamayacağı ve başka bir maksat için kullanılamayacağı ve bu hususta tapu
kütüğünün beyanlar hanesine gerekli şerhin konulacağı düzenlenmiştir.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 5’inci maddesinde, nazım imar planı;
varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun
olarak hâlihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi
parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini,
nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının
hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan
plandır şeklinde tanımlanmaktadır.
Uygulama İmar Planı ise tasdikli hâlihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu
işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını,
bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına
esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plandır.
Yukarıda yer verilen düzenlemelerden; taşınmaz mal satımına karar verme yetkisinin
büyükşehir belediye meclisinde olduğu, büyükşehir belediye başkanınca yeniden görüşülmesi
istenip büyükşehir belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararların
kesinleşeceği, büyükşehir belediye başkanının meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine
idarî yargıya başvurabileceği, planların belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe gireceği ve
belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planların belediye meclisince
on beş gün içinde incelenerek kesin karara bağlanacağı anlaşılmaktadır.
17.10.2019 tarih ve 702 sayılı Büyükşehir Belediye Meclisi Kararı ile “Beşiktaş
Dikilitaş Mahallesi 25 ada 77 parsel çevresindeki yoğun kent yapılaşmasının ihtiyacı olan yeşil
alan gereksiniminin sağlanması, parsel içindeki mevcut ağaçların bulunması nedeni ile söz
konusu 77 parselin Mer’i 1/5000 Ölçekli Nazım İmar Planındaki, Ticaret Alanı fonksiyonu iptal
edilerek, bilgi paftasındaki şekli ile Park Alanı olarak düzenlenmesi…” şeklinde, niteliği Meclis
tarafından değiştirilen taşınmazın, Belediye Encümenince İhale Komisyonu vasfıyla;
15.07.2015 tarihli 1154 sayılı Belediye Meclisi Kararında 5.738,75 m²’lik ilgili taşınmaz için
daha önceden Belediye Encümenine verilen satış yetkisine dayanılarak, 30.06.2021 tarih ve
1791-78 no.lu kararla 2886 sayılı Kanunun 36’ıncı maddesinde yer alan kapalı teklif usulü ile 175.000.000,00 TL muhammen bedel ve 176.500.000,00 TL sözleşme bedeli ile belediye
şirketi olan İmar AŞ’ye satılmıştır.
Yapılan incelemede, yukarıda detay bilgisi verilen taşınmaza ilişkin alınan meclis
kararının 23.10.2019 tarihinde Belediye Başkanı tarafından meclise iade edildiği, 16.01.2020
tarihli 6 no.lu Meclis üye tam sayısının salt çoğunluğu ile Israr Kararı alındığı, bu kararın
Belediye Başkanının 22.01.2020 tarihinde “dava açılacaktır” ibaresiyle kesinleştiği, ancak
karara karşı Belediye Başkanının İstanbul 3. İdare Mahkemesine yürütmenin durdurulması ve
kararın iptali davası açtığı, Mahkemenin yürütmenin durdurulması talebini reddettiği ve
İstanbul 4. Bölge İdare Mahkemesinin de talebin reddine karşı yapılan itirazı reddettiği ve dava
sonucunda mahkemenin; dava konusu işlemin idari davaya konu kesin ve yürütülmesi gereken
bir işlem niteliğinde bulunmadığı sonucuna vardığı ve konunun Danıştay 6. Dairesinde
2022/465 sayılı Esas No. ile Temyiz aşamasında olduğu ancak bahsi geçen taşınmazın
niteliğinin “Ticaret ve Konut Alanı” vasfından “Park Alanı”na hâlihazırda meclisin ısrar kararı
ile kesin olarak dönüştürülmesine rağmen mevzuata aykırı şekilde satıldığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 11.08.2020 tarih ve
3227 sayılı İmar Müdürlüğü’nün yazısında söz konusu parselin 1/1000’lik planlarda
Ticaret+Konut alanında kaldığının belirtildiği, 1/5000’lik plan değişikliği için meclisten karar
alınmış ise de henüz planın yürürlüğe girmediği, bu kapsamda yapılan değerlendirme
çalışmalarında planının Ticaret+Konut olarak değerlendirilerek ve ilan şartnamesinde söz
konusu durumun detaylı olarak açıklanarak 2886 sayılı Kanun şartlarına uygun olarak ihale
yapıldığı ifade edilmiştir.
Ancak, İdare tarafından her ne kadar 11.08.2020 tarih ve 3227 sayılı imar müdürlüğünün
yazısında söz konusu parselin 1/1000’lik planlarda Ticaret+Konut alanında kaldığı belirtilmişse
de; 17.10.2019 tarih ve 702 sayılı Büyükşehir Belediye Meclisi Kararı ile taşınmazın
fonksiyonu park alanı olarak belirlendikten sonra bahsi geçen meclis kararı 23.10.2019
tarihinde Belediye Başkanı tarafından meclise iade edilmiş ve 16.01.2020 tarih ve 6 no.lu
Meclis üye tam sayısının salt çoğunluğu ile Israr Kararı alındığında taşınmazın niteliği “Ticaret
ve Konut Alanı” vasfından “Park Alanı”na dönüştürülmüş bulunmaktadır. Diğer bir ifadeyle,
hem 11.08.2020 tarihinde hem de ihale tarihi olan 30.06.2021 tarihinde yargı süreçleri hariç
taşınmazın vasfı park alanıdır ve 2886 sayılı Kanuna göre ihale edilmesi mümkün
bulunmamaktadır.

Sonuç olarak, 2020 yılında Meclis tarafından taşınmazın niteliğinin park alanı olarak
dönüştürülmesinin belediye meclisinin ısrar kararı ile kesinleştiği, “Ticaret ve Konut Alanı”
vasfında olan taşınmazın satışına ilişkin belediye meclisince verilen yetkinin taşınmazın
niteliğinin “Park Alanı” olarak dönüştürülmesinden sonra yukarıda yer verilen mevzuata göre
geçerli bulunmadığı, 2021 yılında Meclisin ve mevzuatın iradesi hilafına belediye şirketine
satış yapıldığı anlaşılmış olmakla birlikte, meclisin ısrar kararı ile taşınmazın niteliği
hâlihazırda “Park Alanı” olarak değişmiş bulunmaktadır ve yukarıda yer verilen mevzuat
uyarınca park alanlarının satışına ilişkin 2886 sayılı Kanun’a göre ihale yapılması ve haliyle
taşınmaz satışı gerçekleştirilmesi mümkün bulunmamaktadır.
BULGU 48: Elektrik Dağıtım İşlemleri Dolayısıyla Yapılan Taşınmaz
Tahsislerinde Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Tarafından Çıkarılan Yönetmelik
Esaslarına Uyulmaması
İdarenin, mülkiyetinde bulunan taşınmazlarını özel elektrik dağıtım şirketince trafo
alanı olarak kullanılmak üzere kamu şirketi olan Türkiye Elektrik Dağıtım AŞ’ye (TEDAŞ) ve
doğrudan elektrik dağıtım şirketlerine tahsis ettiği görülmüştür.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Taşınmaz tahsisi” başlıklı
47’nci maddesinde; kamu idarelerinin, kanunlarında belirtilen kamu hizmetlerini yerine
getirebilmek için mülkiyetlerindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri,
birbirlerine ve köy tüzel kişiliklerine bedelsiz olarak tahsis edebilecekleri ifade edilmiş ve aynı
maddenin son fıkrasındaki “Kanunlardaki özel hükümler saklıdır.” hükmü ile de kendi
mevzuatında taşınmaz tahsisi ile ilgili hüküm bulunan kamu idarelerinin ilgili mevzuatına göre
taşınmaz tahsisi yapabilmelerine olanak sağlanmıştır.
5018 sayılı Kanun’un 47’inci maddesine dayanılarak hazırlanan Kamu İdarelerine Ait
Taşınmazların Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik’in “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesine
göre kamu idaresi; tahsis açısından, Yönetmelik ekindeki idareler ile kendilerine tahsis
yapılması açısından köy tüzel kişiliklerini; devir açısından, Yönetmelik ekindeki idarelerden,
düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç, diğer idareleri şeklinde tanımlanmıştır. Dolayısıyla
mevzuata uygun bir tahsis işleminden söz edilebilmesi için gerek taşınmazı tahsis edecek olan
idarenin gerekse kendisine taşınmaz tahsis edilecek kuruluşun Yönetmelik’te ifade edilen kamu
idaresi kapsamında olması gerekmektedir. Kamu şirketleri ise, Yönetmelik ekinde yer
almamaktadır.

Mahalli idarelerde taşınmaz tahsisi 5393 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri doğrultusunda
gerçekleştirilmektedir. Kanun’un “Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 75’inci maddesinin
birinci fıkrasının (d) bendinde; belediyelerin, görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda,
kendilerine ait taşınmazları, aslî görev ve hizmetlerinde kullanılmak üzere bedelli veya bedelsiz
olarak mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına devredebileceği veya süresi yirmi
beş (25) yılı geçmemek üzere tahsis edebileceği ifade edilmiştir.
Diğer Yandan Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Tarafından Yürütülen Taşınmaz
Temini İşlemleri Hakkında Yönetmelik’in “Kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmazların
devri” başlıklı 22’nci maddesinde;
“(1) Önlisansa/lisansa dayalı faaliyete konu tesisler için kamu tüzel kişisi adına kayıtlı
taşınmazın mülkiyetine, yüksekliğine veya derinliğine ihtiyaç duyulması halinde Kurumdan
taşınmazın mülkiyetinin/irtifak hakkının devri talebinde bulunulur. Devir talebi Kurum
tarafından değerlendirilir, uygun görülmesi halinde Kurul tarafından taşınmaz hakkında
Kanunun 30 uncu maddesinin uygulanmasına karar verilir.
(2) Birinci fıkra kapsamındaki taşınmazın bedeli, Kıymet Takdir Komisyonu tarafından,
17 nci madde ve devamında belirtilen hükümler esas alınarak belirlenir. Belirlenen bedel,
taşınmaz maliki kamu tüzel kişisine yazılı olarak bildirilir. Kamu tüzel kişisi, taşınmazın ve/veya
irtifak hakkının tapuda Hazine adına tescilini ve takdir edilen bedele ilişkin görüşünü altmış
gün içinde Kuruma bildirir.
(3) Mülkiyet ve/veya irtifak hakkının devrine muvafakat edilen taşınmazın bedeli ilgili
önlisans/lisans sahibi özel hukuk tüzel kişisi tarafından kamu tüzel kişisi hesabına yatırılır.”
hükmü yer almakta ve kamu kurumuna ait mülkiyette trafo ihtiyacı hâsıl olduğunda yöntem
gösterilmektedir.
Yapılan incelemede, Büyükşehir Belediyesinin 5393 sayılı Kanun’un 75/d maddesi
hükmüne istinaden, mülkiyetinde bulunan muhtelif taşınmazlarından bazılarını doğrudan
TEDAŞ’a, bazılarını elektrik dağıtım şirketleri adına TEDAŞ’a, bazılarını ise doğrudan elektrik
dağıtım şirketlerine muhtelif tarihlerde tahsis ettiği tespit edilmiştir. Mevzuata aykırı şekilde
gerçekleştirilen toplam taşınmaz tahsisi sayısı 117’dir.
TEDAŞ, 02.04.2004 tarih ve 2004/22 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu Kararı ile
özelleştirme kapsam ve programına alınmıştır. Dağıtım bölgeleri yeniden belirlenerek, Türkiye
21 dağıtım bölgesine ayrılmış ve 2013 yılı itibarıyla şirketlerle TEDAŞ arasındaki hisse devri sözleşmeleri tamamlanmıştır. Kısacası elektrik dağıtım hizmeti özelleştirilerek özel firmalar
tarafından sağlanmaya başlanmıştır.
Kamu şirketi olan TEDAŞ’ın bir kamu kuruluşu olarak değerlendirilip taşınmazları
fiilen kullanan elektrik dağıtım şirketleri yerine tahsisin TEDAŞ adına yapılması, söz konusu
uygulamayı Kanun’un 75’inci maddesine uygun hale getirmemektedir. Zira yukarıda da ifade
edildiği üzere elektrik dağıtım hizmetleri artık özel şirketler tarafından yerine getirilmektedir.
Yine doğrudan elektrik dağıtım şirketlerine taşınmaz tahsis edilmesi de yukarıda yer verilen
mevzuat hükümlerine göre mümkün bulunmamaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İdare projelerinin
geçici kabullerinin yapılabilmesi için dağıtım firmaları tarafından irtifak hakkı tesis edilmesinin
zorunlu tutulduğu, bu sebeple; projelere konu alanlarda TEDAŞ adına 2942 sayılı
Kamulaştırma Kanunu’nun 4’üncü maddesi uyarınca irtifak hakkı tesis edildiği, projelere konu
olmayan alanlar için ise Milli Emlak Tebliğlerinde belirtilen esaslar çerçevesinde 25 yıllık
irtifak hakkı belirlendiği ifade edilmiştir. Ancak bulguda irtifak haklarına yönelik herhangi bir
tespit bulunmamakta olup bulgu konusu husus 5393 sayılı Kanun’un 75/d maddesi hükmüne
istinaden gerçekleştirilen taşınmaz tahsislerini ihtiva etmektedir. Diğer yandan, tahsis
mahiyetinde irtifak hakkı tesis edilemeyeceği değerlendirilmektedir.
Sonuç olarak, İdarenin 5393 sayılı Kanun’un 75’inci maddesine istinaden TEDAŞ adına
yapılan trafo tahsisleri mevzuata uygun olmayıp söz konusu iş ve işlemlerin Enerji Piyasası
Düzenleme Kurumu Tarafından Yürütülen Taşınmaz Temini İşlemleri Hakkında Yönetmelik
ve Taşınmaz Temini İşlemlerine İlişkin Başvurular Hakkında Usul ve Esaslar çerçevesinde
yürütülmesi gerekmektedir. Elektrik dağıtım şirketlerine doğrudan taşınmaz tahsis edilmesi ise
yukarıda yer verilen mevzuata aykırıdır ve tahsislerin gerekli iş ve işlemler yerine getirilerek
iptali sağlanmalıdır.
BULGU 49: İdarenin Tasarrufu Altında Olan ve İmar Planında Yeşil Alan ve Park
Olarak Kamunun Kullanımına Bırakılan Yerlerin Özel Siteler Tarafından İşgal Edilmesi
ve İşgallere Süreklilik Kazandırılması
Tescil dışı olup Büyükşehir Belediyesinin tasarrufu altında bulunan, imar planında yeşil
alan ve park olarak ayrılan ve herkesin serbestçe kullanımına açık olması gereken bazı
taşınmazların işgalci durumda bulunan site ve apartman yönetimleri tarafından etraflarının çevrilerek site içlerinde bırakılmak suretiyle işgal edildiği ve kamunun kullanımının kısıtlandığı
görülmüştür.
3194 sayılı İmar Kanunu’na göre imar planlarında; meydan, yol,suyolu, park, yeşil saha,
otopark, toplu taşıma istasyonu ve terminal gibi umumi hizmetlere ayrılmış yerler
bulunmaktadır. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18’inci maddesine göre bu hizmetlerle ilgili
tesisler başka maksatlarla kullanılamaz.
Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği’ne göre ise “Umumi Hizmet Alanı”; Millî Eğitim
Bakanlığına bağlı ilk ve orta öğretim kurumları ile yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi,
yeşil saha, ibadet yeri, karakol, pazar yeri, semt spor alanı gibi kamusal hizmete ayrılan
alanlardır.
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 3’üncü
maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde; taşınmazlar kamu kaynakları arasında sayılmıştır.
5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı
38’inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde ise, belediyenin taşınır ve taşınmaz mallarını
idare etme görev ve yetkisinin belediye başkanına ait olduğu belirtilmiştir.
2886 Sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 75’inci maddesinin birinci fıkrasında ise;
“Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malları
ve Vakıflar Genel Müdürlüğü ile idare ve temsil ettiği mazbut vakıflara ait taşınmaz malların,
gerçek ve tüzelkişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanunun 9 uncu maddesindeki
yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı
üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve
takdir edilecek ecrimisil istenir. Ecrimisil talep edilebilmesi için, Hazinenin işgalden dolayı bir
zarara uğramış olması gerekmez ve fuzuli şagilin kusuru aranmaz.” denilmektedir.
Aynı maddenin dördüncü fıkrasında da işgal edilen taşınmaz malın, idarenin talebi
üzerine, bulunduğu yer mülkiye amirince en geç 15 gün içinde tahliye ettirilerek, idareye teslim
edileceği belirtilmektedir. Dolayısıyla bu hükümlere istinaden, işgal altındaki idare taşınmazları
için ecrimisil talep edilmesi ve akabinde tahliye işlemlerinin yerine getirilmesi gerekmektedir.
Diğer yandan, 775 sayılı Gecekondu Kanunu’nun 2’nci maddesinde; gecekondu deyimi
ile imar ve yapı işlerini düzenleyen mevzuata ve genel hükümlere bağlı kalınmaksızın,
kendisine ait olmayan arazi veya arsalar üzerinde, sahibinin rızası alınmadan yapılan izinsiz yapıların kastedildiği, “Yeniden gecekondu yapımının önlenmesi” başlıklı 18’inci maddesinde;
belediye sınırları içinde veya dışında, belediyelere, Hazineye, özel idarelere, katma bütçeli
dairelere ait arazi ve arsalarda veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerlerde
yapılacak, daimi veya geçici bütün izinsiz yapıların, inşa sırasında olsun veya iskân edilmiş
bulunsun, hiçbir karar alınmasına lüzum kalmaksızın, belediye veya Devlet zabıtası tarafından
derhal yıktırılacağı, belediyelerin ilgili mülki amire başvurarak yardım istemesi halinde
mülkiye amirlerinin Devlet zabıtası ve imkânlarından faydalanmak suretiyle izinsiz yapıların
yıkımı konusunda yükümlü oldukları, 22’nci maddesinde ise; sahipleri tarafından yıktırılmayan
yapıların enkazı sahiplerine ait olmak üzere belediyelerce yıktırılacağı ve yıkım masrafının
%10 fazlasıyla ilgiliden alınacağı belirtilmiştir.

Yapılan incelemede, yukarıda yer verilen tabloda görüleceği üzere; İdarenin tasarrufu
altında olup imar planında yeşil alan ve park olarak kamunun kullanımına ayrılan yerlerin
etraflarının çevrilerek site içlerinde bırakılmak suretiyle ilgisine göre park ve yeşil alanlar
üzerine imar mevzuatına aykırı olarak ofis, sosyal donatı alanı, otopark, iskele, bahçe, güvenlik
kulübesi, halı saha vb. yapıların yapıldığı; bazı alanlarda da yolların bariyer ve/veya güvenlik kulübesi koyularak işgal edilmesi suretiyle halkın erişiminin kısıtlandığı; ayrıca İdare
tarafından, söz konusu işgalleri yapan sitelerden ecrimisil alınarak bu işgalcilerin söz konusu
yerlerden çıkarılmadığı, bunun yerine geçmişe dönük olarak tespit edilip bir tazminat suretinde
alınması gereken ecrimisil bedellerinin, kiralama yöntemi şeklinde kullanılarak ileriye dönük
de uygulanıp işgallerin devam ettirildiği ve bu suretle mevzuata aykırı hareket edildiği,
mevzuata aykırı inşa edilen yapılarla ilgili olarak, yukarıda yer verilen 775 sayılı Gecekondu
Kanunu hükümlerine göre de herhangi bir işlem yapılmadığı tespit edilmiştir.
Diğer yandan, yukarıdaki tabloda ayrıntısına yer verilen taşınmazların birçoğu üzerinde,
lüks binalardan oluşan sitelerin spor tesisi, yeşil alan, bahçe, otopark, havuz vb. sosyal
donatılarını kamu alanı üzerine inşa ederek bahsi geçen yerleri işgal ettiği, işgal edilen kamuya
ait taşınmazlar üzerinden söz konusu yerdeki mülk sahiplerinin ise ticari fayda sağladığı açıktır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulgu doğrultusunda
site işgalleri ile ilgili tahliye işlemlerinin başlatıldığı ve 3 adet sitenin tahliye işleminin
tamamlandığı, diğer işgallere ilişkin ilgili site yöneticiliklerine işgalin sonlandırılmasına ilişkin
yazılar yazıldığı, sonlandırılmayan işgallerin tahliyesine yönelik ise ilgili ilçe
Kaymakamlıklarına resmi yazı yazılarak ilgili kamu alanlarının işgallerden tahliyesinin
istendiği ifade edilmiştir.
Öncelikle belirtmek gerekir ki; ecrimisil bir kiralama veya tasarruf hakkını devretme
yöntemi olmadığı gibi olağan bir taşınmaz yönetim şekli de değildir. Ecrimisil uygulaması,
işgale uğrayan ve işgal hali sonradan tespit edilen kamuya ait taşınmaz malın işgalli kullanımı
için işgalciden bunun bedelinin bir tazminat suretinde alınmasıdır. İmar planlarında park ve
yeşil alan olarak belirtilen yerlerin amacı dışında kullanılamayacağı ise açıktır. Öte yandan,
işgal edilen taşınmazın tahliyesi için taşınmazın bulunduğu yerin mülkiye amirine talepte
bulunulması ve mülkiye amirince söz konusu taşınmazın 15 gün içinde tahliye ettirilmesi
esastır.
Sonuç olarak, İdare tarafından; imar planında yeşil alan ve park olarak kamunun
kullanımına ayrılan yerlerin işgaline son verilerek kamunun kullanımına açılmasının
sağlanması ve ecrimisilin kiralama yöntemi şeklinde kullanılmaması, mevzuata aykırı olarak
inşa edilen yapıların 775 sayılı Gecekondu Kanunu hükümlerine göre yıktırılarak, yıkım
masrafının %10 fazlasıyla ilgililerden alınması gerekmektedir.

BULGU 50: İdare Mülkiyetinde ve Sorumluluğunda Bulunmayan Taşınmazlara
Yönelik İdare Bütçesinden Harcama Yapılması
İdareye ve İdarenin iştiraki olan Büyük İstanbul Eğitim Turizm ve Sağlık Yatırımları
İşletme ve Ticaret Anonim Şirketine (BELTUR AŞ) ait olmayan yerlere, İdare tarafından
BELTUR AŞ’nin faaliyette bulunması için yapım işlerinin yapıldığı, bu alanlarda BELTUR
AŞ’nin ticari faaliyette bulunduğu ve toplam yapım bedelinin İdare bütçesinden karşılandığı
görülmüştür.
BELTUR AŞ, kamu hukuku ve özel hukuk hükümlerine tabi olarak kurulmuş olup
faaliyetlerini 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu, Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 6098 sayılı
Türk Borçlar Kanunu’na tabi olarak gerçekleştirmektedir. Ayrıca Şirket, gerçekleştireceği
ihaleli işlemlerde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri
Kanunu’na tabidir.
BELTUR AŞ’nin faaliyet alanı, şirket ana sözleşmesinde gösterilmiş olup bu bağlamda
Şirket; restoran, kafeterya, çay bahçesi, pastane işletmeciliği, otel ve tatil köyü inşa etme ve
işletme, turizm acenteciliği alanların faaliyet göstermektedir. BELTUR AŞ’nin sermayesinin
%99,75’i İstanbul Büyükşehir Belediyesine aittir.
Bu itibarla, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre faaliyet gösteren ve ayrı
bir tüzel kişiliği bu şirketin yapmış olduğu ticari faaliyetlerde de kar/zarar durumu şirketin
kendi finansal tablolarında gösterilmektedir.
Yapılan incelemede, Menekşe, Caddebostan ve Florya Güneş plajlarını BELTUR
AŞ’nin işlettiği, belirtilen plajların mülkiyetlerinin Milli Emlak’a ait olduğu yalnızca Florya
Güneş Plajının sadece 201 ada 29 parselinin İstanbul Büyükşehir Belediyesi mülkiyetinde
olduğu, bu alan için de BELTUR AŞ’den kira, ecrimisil vb. herhangi bir bedel alınmadığı,
faaliyet gösterilen bu plajlardan elde edilen gelirden de İdareye herhangi bir pay verilmediği,
söz konusu plajların faaliyet gösterebilmesi ve hizmete hazır bulundurulması maksadıyla yapım
işi imalatları yapıldığı ancak bu imalatların Tesisler Bakım ve Onarım Şube Müdürlüğü
tarafından ihale edilen;
– 2022 Yılı İstanbul Geneli Spor Salonlarının Bakım ve Onarımı İşi,
– İstanbul Geneli Belediye Mülkleri ile Kamu Binalarının Cephelerinin İyileştirilmesi
ve Çatılarının Bakım Onarımı İşi, – 2024 Yılı İstanbul Anadolu Yakası 1. Grup Belediye Mülkleri ve Kamu Binalarının
Bakım ve Onarım İşi,
Dosyaları kapsamında yapıldığı, bedelinin de İdare bütçesinden karşılandığı tespit
edilmiştir.
Ayrıca belirtilen plajlara ücret karşılığı giriş sağlanmaktadır. Bu yönüyle, İstanbul’da
yer alan, halkın kullanıma bila bedel açık olan plajlardan farklı bir konumdadır. Bu itibarla, söz
konusu plajların cankurtaran hizmetinin de yine BELTUR AŞ tarafından karşılanması
gerekmektedir. Ancak söz konusu hizmetin İdare tarafından ihalesi yapılan 2024 Yılı İstanbul
Plajlarında Cankurtaran Hizmetleri İşi kapsamında karşılandığı ve ödemelerin İdare
bütçesinden yapıldığı görülmüştür.
Belirtilen plajlara İdare bütçesinden yapılan harcamanın detayları aşağıdaki tabloda
gösterilmiştir.

BELTUR AŞ’nin ayrı bir tüzel kişiliğe sahip özel hukuk hükümlerine göre faaliyet
gösteren ve kar/zarar amacı taşıyan şirket olmasından dolayı belirtilen yapım ve hizmet işlerini
tabi olduğu 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu
hükümlerine göre yürütmesi ve maliyetlerine katlanması gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; plajların İstanbul
Büyükşehir Belediye Başkanlığının mülkiyeti, hüküm ve/veya tasarrufu altında bulunan alanlar
olduğu, yapılan imalatların kamu yararı gözetilerek yapıldığı,
17.10.2024 tarih 1434 sayılı Meclis Kararı ile; çay bahçesi, büfe ve sosyal tesisler ile
İstanbul genelindeki tüm alanlarda denizden doldurulmak suretiyle kazanılan alanlar başta
olmak üzere İBB mülkiyeti, hüküm ve/veya tasarrufu altında bulunan alanların 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesine göre BELTUR AŞ’ye tahsis edildiği, tahsisin 5 yıl süreyle, KDV
hariç brüt cironun %7’sinin aylık olarak İdareye ödendiği,
Anılan meclis kararına istinaden bulguya konu hususlara ilişkin işlem tesisi için ilgili
birimlerince planlamasının yapılmakta olduğu,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14’üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde;
“Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla; …. acil yardım, kurtarma ve ambulans
hizmetlerini yapar veya yaptırır.” amir hükmü bulunduğu, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının
yazılı talepleri doğrultusunda, İdarenin görev, yetki ve sorumluluğu kapsamında İstanbul
genelinde vatandaşların yoğun olarak denize girdiği sahillerde belirlenmiş yüzme alanları olan
plajlarda 2005 yılında başlanarak her yıl yaz sezonu süresince Mayıs-Eylül döneminde, 4734
sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 19’uncu maddesine göre açık ihale usulü ile Cankurtaran Hizmet
Alım İhaleleri düzenlendiği, Caddebostan ve Menekşe Plajlarında 2006, Florya Güneş Plajında
ise 2007 yılından itibaren cankurtaran hizmeti verilmeye başlandığı, kamu idarelerinin en başta
gelen görevinin; vatandaşlarının can ve mal güvenliğini sağlamak olduğu,
3621 sayılı Kıyı Kanunu gereğince sahil şeridinin tümünün halka açık olacağı, Kıyı
Kanunu Uygulama Yönetmeliği gereğince de sahil şeridinin 1. bölümünde hiçbir işletme
olamayacağı, plaj işleticilerinin sahil şeridinin 2. bölümünde (geri alanlarda) toplum yararına
açık ücretli yapılar (giriş ücreti, şezlong ücreti, kafe büfe gelirleri vb.) yapıp buradan gelir elde
edebileceği, insanların Kıyı Kanunu ve sair mevzuattan gelen haklarla işletme dışından gelerek
denize girmelerinin engellenemeyeceği; yüzme alanına giren halkın tamamını kapsayan ve bu
açıdan 24.02.2009 tarihli 1678 sayılı İçişleri Bakanlığının yazısı ekinde belirtildiği üzere insani
bir sorumluluk olan mahalli müşterek nitelikteki can kurtarma hizmetinin, kamu kurum ve
kuruluşlarınca talep edilen tüm deniz alanlarında bütçe imkanları nispetinde belediyeler
tarafından verilmesinin 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda belirtilen “kurtarma” ve “belde
sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla her türlü faaliyet ve
girişimde bulunmak” görevlerinin gereği olduğu,
Belediyenin, yüzme alanlarında işletmelere değil, denize giren tüm vatandaşlara
cankurtarma hizmeti verdiği, Belediyenin verdiği cankurtarma hizmet alanı ile işletmelerin
hizmet alanı Kıyı Kanunu ve sair mevzuatın açık hükümlerinden anlaşılacağı üzere birbirinden
ayrılmış bağımsız alan olduğu, Ayrıca cankurtarma hizmetinin, belediyelerin herhangi bir ücret talep etmeksizin
verdiği yangın söndürme, trafik kazalarına müdahale, ambulans vb. hizmetler gibi işletmelerin
herhangi bir gelir getirdiğine bakmaksızın verilen hizmetlerle bir tutulabileceği,
Cankurtarma hizmetinin 5393 sayılı Kanun’un 14’üncü maddesinin birinci fıkrasının (a)
bendine istinaden İdarece yapılmasının hukuken uygun olduğu,
İfade edilmiştir.
İdare cevabında her ne kadar plajların, kendi hüküm ve/veya tasarrufu altında bulunan
alanlar olduğunu ve bu alanların işletmesinin meclis kararına istinaden BELTUR AŞ’ye
cironun %7’sinin aylık olarak İdareye ödemesi karşılığı tahsis edildiğini ifade edilmiş olsa da,
bulguda belirtilen plajlardan yalnızca Florya Güneş Plajının sadece 201 ada 29 parselinin İdare
mülkiyetinde olduğu geri kalan kısmın ve diğer plajların İdare mülkiyetinde olmadığı, belirtilen
plajlar özelinde 2024 yılında İdareye BELTUR AŞ tarafından herhangi bir ödemede
bulunulmadığı, yapılan denetimler neticesinde anlaşılmıştır.
İdare cevabında cankurtaran hizmetinin önemi ile bu hizmetin İdarece sunulmasının
mevzuat hükümleri çerçevesinde İdarenin görev ve yetkileri arasında olduğundan bahsedilmiş
olsa da, bulgu bünyesinde cankurtaran hizmetinin sunulamayacağı veya İdarenin görev ve
yetkisi kapsamında olmadığı belirtilmemiştir. Ancak İdare mülkiyetinde ve sorumluluğunda
olmayan, ücret karşılığı girişin sağlandığı, ücretin ödenmemesi halinde girişin engellendiği,
İdareye herhangi bir pay verilmeyen veya ödemede bulunulmayan, ayrı bir tüzel kişiliğe sahip
olup özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren BELTUR AŞ’nin, kar/zarar amacı taşıyan
şirket olmasından dolayı belirtilen yapım ve hizmet işlerini tabi olduğu Kamu İhale Kanunu
hükümlerine göre yürütmesi ve maliyetlerine katlanması gerekmektedir.
Bu itibarla, belirtilen plajların gelir elde etme amacıyla BELTUR AŞ tarafından
işletilmesinden dolayı, verilmesi gereken cankurtaran hizmetinin yine hizmet sunucusu
tarafından karşılanmasının uygun olduğu değerlendirilmektedir. Kaldı ki, özel mülkiyette
bulunan ve ücret karşılığı giriş sağlanan plajlarda bu hizmet, İdare tarafından değil hizmet
sunucusu tarafından verilmektedir.
Sonuç olarak, İdare mülkiyetinde ve sorumluluğunda olmayan taşınmazlara yönelik
İdare bütçesinden harcama yapılmaması veya yapılan harcamaların ilgili şirketten talep
edilmesiyle ilgili gerekli sürecin işletilmesi sağlanmalıdır.

BULGU 51: Geçici Kabulü Yapılan Yatırımların İlgili Varlık Hesaplarına
Aktarımının Kesin Kabul İşlemleri Sonrasında Yapılması
Yapılmakta olan yatırımların, ilgili varlık hesaplarına, geçici kabul tarihi yerine kesin
kabul tarihinden sonra aktarıldığı görülmüştür.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 204’üncü maddesine göre, 258-
Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı; yapımı süren maddi duran varlıklar için yapılan her türlü
madde ve malzeme ile işçilik ve genel giderlerin; geçici ve kesin kabul usulüne tabi olan
hallerde geçici kabulün yapıldığını gösteren tutanağın idarece onaylandığı tarihte, diğer
hallerde işin fiilen tamamlandığını gösteren belgenin düzenlendiği tarihte, ilgili maddi duran
varlık hesabına aktarılıncaya kadar izlenmesi için kullanılacaktır.
Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında izlenen yatırım tutarları; yatırımın tamamlanıp
geçici kabulün yapılması ile birlikte, ilgili varlık hesabına (251, 252) borç, 258-Yapılmakta
Olan Yatırımlar Hesabına alacak kaydedilir. Dolayısıyla, Yapılmakta Olan Yatırımlar
Hesabında izlenen projeler için proje bazında yapılan haritalama, projelendirme veya planlama
gibi tüm giderler yatırımın maliyetine eklenmeli ve projenin geçici kabulü yapıldığında ilgili
varlık hesaplarına kaydı yapılmalıdır.
Yapılan incelemede, aşağıdaki tabloda yer alan varlıkların kesin kabulden sonra ilgili
varlık hesaplarına aktarıldıkları tespit edilmiştir. Oysaki bu işlemin geçici kabulün akabinde
yapılması gerekmektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; yapılmakta olan
yatırımların varlık hesaplarına kaydının yapılabilmesi için yapımı tamamlanan ve geçici kabulü
yapılan tüm işlere ait geçici kabul tutanaklarının ilgili müdürlüğe gönderilmesi ve varlık
hesaplarına aktarımının yapılması için kurum için tebliğ yayımlandığı, tüm birimlerin
bilgilendirildiği ve muhasebe işlemlerinin yapılmaya başlandığı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, yapımı süren maddi duran varlıklar için yapılan her türlü madde ve
malzeme ile işçilik ve genel giderlerin; geçici ve kesin kabul usulüne tabi olan hallerde geçici
kabulün yapıldığını gösteren tutanağın idarece onaylandığı tarihte, diğer hallerde işin fiilen
tamamlandığını gösteren belgenin düzenlendiği tarihte, ilgili maddi duran varlık hesabına
aktarılması gerekmektedir.
BULGU 52: Büyükşehir Belediyesine Ait Lojmanların Tahsisine İlişkin Hatalı
Uygulamaların Bulunması
İdare tarafından yapılan kamu konutu tahsislerinin mevzuata aykırı olarak
gerçekleştirildiği görülmüştür.
Kamu konutlarının tahsis biçimi, oturma süresi, kira, bakım, onarım ve yönetimine
ilişkin temel ilkeler 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’nda belirlenmiş olup Kanun
hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili usul ve esaslar ise 16.07.1984 tarih ve 84/8345 sayılı
Bakanlar Kurulu Kararıyla kabul edilen Kamu Konutları Yönetmeliği’nde düzenlenmiştir.
2946 sayılı Kanun’un “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesine göre; Kanun’un belediyelerin
de dâhil olduğu kamu idareleri tarafından temin edilen ve bu kurum ve kuruluşların personelinin
yararlanması için ayrılan kamu konutlarını kapsadığı ifade edilmiştir.
Mezkûr Kanun’un “Kamu konut türleri ve konut tahsisi” başlıklı 3’üncü maddesinin
birinci fıkrasında; kamu konutlarının tahsis esasına göre özel, görev, sıra ve hizmet tahsisli
olmak üzere dört gruba ayrıldığı, ikinci fıkrasında ise konut tahsisinin yapılmasına ilişkin usul
ve esasların yönetmelikte düzenleneceği belirtilmiştir.
Kanun’un “Yasak hükümler” başlıklı 10’uncu maddesinde ise toplu iş sözleşmelerine
ve özel sözleşmelere bu Kanun’a aykırı hükümler konulamayacağı, idari yetki kullanımı
yoluyla bu Kanun’a aykırı işlem yapılamayacağı hüküm altına alınmıştır.
Yapılan incelemede, İdarece kamu konutlarının tahsisine ilişkin mevzuata aykırı
uygulamalar yapıldığı anlaşılmıştır.

a) Kamu Konutlarının İdarenin Personeli Dışında Kişilere Tahsis Edilmesi
İdare tarafından konutların İdare personeli olmayan kişilere tahsis edildiği görülmüştür.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “İstihdam şekilleri” başlıklı 4’üncü
maddesine göre kamu hizmetleri; memurlar, sözleşmeli personel ve işçiler eliyle
gördürülebilmektedir.
Kamu Konutları Yönetmeliği’nin “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, kamu
konutlarının Kanun’un 2’nci maddesinde sayılan kamu kurum ve kuruluşları personelinin
yararlanması için sağlandığı ifadesi yer almaktadır.
Bu kapsamda; kamu konutlarından faydalanabilecek kişiler, kamu kurum ve
kuruluşlarının personeli olup bu personel ise 657 sayılı Kanun’a göre ilgili idarede görev yapan
memurlar, sözleşmeli personel veya kadrolu işçilerden oluşmaktadır.
28.02.2007 tarih ve 2007/310 sayılı Meclis Kararına istinaden düzenlenen Büyükşehir
Belediyesi Yeni Konut Yönetmeliği’nin “Amaç ve kapsam” başlıklı 1’inci maddesinin ikinci
fıkrasının (c) bendinde; Yönetmelik’in, Büyükşehir Belediye Başkanlığının genel idare
esaslarına göre yürütmekle görevli olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli
görevleri yürüten 657 sayılı Kanun’a tabii memur personeli ile bu Kanun’a tabi sözleşmeli
personeli, ihtiyaç görüldüğünde takas karşılığında İETT ve İSKİ personeli ve Büyükşehir
Belediye Başkanlığını kapsadığı belirtilmiştir.
Yapılan incelemede, Kamu Konutları Yönetmeliği’ne aykırı olarak İdare personeli
olmadığı halde;
– İdarenin iştirak şirketlerinde istihdam edildiği halde herhangi bir sözleşme, protokol,
ihale vs. olmadan Özel Kalem Müdürlüğünde çalışan 7 belediye şirketi işçisine,
– 375 sayılı KHK’nın ek 20’nci maddesi kapsamında İdarede görev alan 6 işçiye,
– Takas protokolü ile 11 adet konutun 4 adet konut karşılığında İETT Genel Müdürlüğü
personeline,
– Takas protokolü ile 10 adet konutun ise 5 adet konut karşılığında İSKİ Genel
Müdürlüğü personeline,
Lojman tahsis edildiği tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; hizmet tahsisli olarak
lojman tahsisleri ilgili personelin görevleri süresince her yıl yenilenmek kaydıyla yapıldığı,
bağlı idareler ile yapılan takasın ise Yönetmelik çerçevesinde yürütüldüğü ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, kamu konut tahsis işlemlerinin mevzuat gereklilikleri gözetilmek
suretiyle gerçekleştirilmesi gerekmektedir.
b) Kamu Konutlarının Tahsisinin Mevzuatta Tahsis Grupları İçin Belirtilen
Şartları Gözetilmeden Gerçekleştirilmesi
Kamu konutlarının tahsisinde mevzuatta tahsis grupları için belirtilen şartlar
gözetilmeden tahsis işlemlerinin gerçekleştirildiği görülmüştür.
Kamu Konutları Yönetmeliği’nin “Kamu Konutlarının Türleri” başlıklı 5’inci
maddesinin (b) bendinde; görev tahsisli konutların Yönetmelik’e ekli (2) sayılı cetvelde
belirtilenlere tahsis edilen konutlar olduğu ifadesi yer almaktadır. (2) sayılı cetvelde ise II’nci
grupta, belediyelere ait görev tahsisli kamu konutlarından; belediye başkanı, genel sekreter,
belediye başkan yardımcısı, bağlı kuruluş ve işletmelerde genel müdür-başkan-müdür ve
yardımcıları, daire başkanı, daire başkan yardımcısı, müessese müdürü, savunma sekreteri, özel
kalem müdürü, baştabip, belediye müfettişi, şube müdürü ile kadrolu avukatların
yararlanabileceği düzenlenmiştir.
Aynı maddenin (c) bendinde, sıra tahsisli konutların tahsisinin Yönetmelik’e ekli (4)
sayılı puanlama cetveli esas alınarak gerçekleştirileceği belirtilmiştir.
Hizmet tahsisli konutlar ise Yönetmelik’in aynı maddesinin (d) bendinde
düzenlenmiştir. Buna göre hizmet tahsisli konut; hudut karakolu, istasyon, haberleşme, gözlem,
araştırma, inşaat mahalli gibi meskûn yerlerden uzak, sosyal ve ekonomik zorlukları olan,
ulaşım ve iskân imkânları kısıtlı yerlerde, normal çalışma saatleriyle sınırlandırılması kabil
olmadan görev başında bulundurulması gerekli olan personel için ve ayrıca ilgili kanunlarca
kendilerine zata mahsus taşıt tahsis edilen makam ve rütbe sahiplerinin makam şoförü ve
koruma görevlileri ile kamu konutunda görevli kapıcı, kaloriferci gibi personel için inşa veya
tefrik edilerek tahsis edilen bina, baraka, prefabrik yapı, şantiye eklentisi, tadil edilmiş veya
edilmemiş karavan, kulübe ve benzeri konutlar olarak tanımlanmıştır.
İBB Yeni Konut Yönetmeliği’nin “Konut türleri ve konut tahsisi” başlıklı 5’inci
maddesinde; belediye başkanı, genel sekreter, genel sekreter yardımcısı, daire başkanı, şube

müdürü, özel kalem müdürü, kadrolu avukat, müfettiş ve murakıplara görev tahsisli konut; bu
sayılanlar dışında kalan belediye personeline ise sıra tahsisli olarak konut tahsis edileceği
belirtilmiştir. Hizmet tahsisli konutlara ilişkin bir düzenlemeye ise Yönetmelik’te yer
verilmemiştir.
Yapılan incelemede, görev tahsisli konutlardan 12 adedinin müdür yardımcılarına tahsis
edildiği, bazı hizmet tahsisli konutların ise Özel Kalem Müdürlüğünde proje yöneticisi, bilgi
işlem personeli, kıdemli uzman, danışman, büro elemanı ve hizmetli olarak çalışan kişilere
tahsis edildiği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; müdür
yardımcılarıyla ilgili gerekli işlemlerin yapılmaya başlandığı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, kamu konutlarının sadece belediyenin personeli olan kişilere tahsis
edilmesi ve konut dağıtım komisyonu ve/veya yetkili makam tarafından mevzuatta düzenlenen
tahsis gruplarına ilişkin şartların gözetilerek dağıtım yapılması gerekmektedir.
BULGU 53: Büyükşehir Belediye Meclisi Tarafından Alınmış Bir Karar
Olmaksızın İlçe Belediyelerince İşletilen Otogarların Bulunması
İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından alınan bir karar olmaksızın İstanbul ili
sınırları içerisindeki bazı otogarların (terminallerin) ilçe belediyelerince işletildiği görülmüştür.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev
ve sorumlulukları” başlıklı 7’nci maddesinin birinci maddesinin (l) bendi gereği; yolcu ve yük
terminalleri, kapalı ve açık otoparklar yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat
vermek büyükşehir belediyelerinin görev ve yetki alanına girmektedir. Aynı maddenin ikinci
fıkrasına göre ise büyükşehir belediyeleri birinci fıkranın (l) bendine ilişkin görevlerini belediye
meclisi kararı ile ilçe belediyelerine devredebilecek veya ilçe belediyeleriyle birlikte
yapabilecektir.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere; yolcu ve yük
terminalleri yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek büyükşehir
belediyelerinin görev ve yetkileri arasında yer aldığından, büyükşehir ilçe belediyelerinin bu
yetkiyi kullanamayacağı aşikârdır. Büyükşehir sınırları içerisindeki ilçe belediyelerinin
terminal işletme yetkisinin ön koşulu, büyükşehir belediye meclisince bu yönde bir karar
alınmasıdır.

Yapılan incelemede, Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından alınmış terminal işletme
yetkisinin devrine ilişkin bir karar olmaksızın; Silivri Otogarının Silivri Belediyesince, Harem
Otogarının Üsküdar Belediyesince ve Sultanbeyli Otogarının ise Sultanbeyli Belediyesince
işletildiği tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Silivri ve Harem
Otogarı ile ilgili olarak Meclis Kararı alınmasının sağlanacağı, Sultanbeyli Otogarının ise
Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nde belirtilen T1 yetki belgesi alma şartlarını sağlayamadığı ve
yetki belgesi olmadığı halde izinsiz bir şekilde faaliyetin sürdürüldüğü, konuya ilişkin
denetimin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı uhdesinde olduğu ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, Büyükşehir Belediye Meclisi kararı olmadığı halde terminal işletme ve
işlettirme yetkisinin ilçe belediyelerince kullanılıyor olması mevzuata aykırılık teşkil
etmektedir. Ayrıca bu husus İdare açısından gelir kaybına da sebebiyet vermektedir.
BULGU 54: İdare Tarafından Kiraya Verilen veya Son Üç Yılda Geçici Kabulü
Yapılan Yapılardan Bazılarının Yapı Ruhsatı ve/veya Yapı Kullanma İzin Belgelerinin
Bulunmaması
İdare tarafından kiraya verilen ve/veya son üç (3) yılda geçici kabulü yapılan yapılardan
bazılarının yapı ruhsatı ve/veya yapı kullanma izin belgelerinin bulunmadığı görülmüştür.
3194 sayılı İmar Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 5’inci maddesinde yapı; “Karada ve
suda, daimi veya muvakkat, resmi ve hususi yeraltı ve yerüstü inşaatı ile bunların ilave,
değişiklik ve tamirlerini içine alan sabit ve müteharrik tesisler” olarak tanımlanmıştır.
İmar Kanunu’nun 21’inci maddesine göre, bu Kanun kapsamına giren bütün yapılar
için, Kanun’da belirtilen istisnalar dışında, belediye veya valiliklerden yapı ruhsatiyesi alınması
gerekmektedir. Kanun’un 22’nci maddesinde ruhsatın nasıl alınacağına dair detaylara yer
verilmiştir. Buna göre yapı sahipleri veya kanuni vekillerinin, yapı ruhsatiyesi almak için
belediye veya valilik bürolarına müracaat etmeleri gerekmektedir. Müracaat dilekçesine sadece
tapu, mimari proje, statik proje, elektrik ve tesisat projeleri, resim ve hesapları, röperli veya
ebatlı kroki eklenmesi gereklidir.
Kanun’un 26’ncı maddesinde ise kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak veya
yaptırılacak yapılar için nispeten daha kolay bir süreç getirilmiş, uygulama imar planlarında o maksada tahsis edilmiş ve mülkiyeti belgelenmiş olmak kaydıyla uygulama projesinin ön
hazırlık dokümanı niteliğindeki avan proje ile yapı ruhsatı alınabileceği düzenlenmiştir.
Yapı kullanma izin belgesi (iskân) ise bir yapının proje ve eklerine uygun olarak inşa
edilip tamamlandığını belirten; tapu kaydını, bağımsız bölümlerin cinslerini, numaralarını,
metrekarelerini, sınıflarını ve mal sahiplerini gösteren belgedir.
Bu belge aynı zamanda bir taşınmazın kullanılmasında fen bakımından mahzur
bulunmadığının ve yetkili denetim kuruluşlarının kontrollerinden geçtiğinin göstergesi ve
güvencesidir. Yapı kullanma (iskân) belgesinin yasal dayanağını; 3194 sayılı İmar Kanunu’nun
30 ve 31’inci maddeleri ile Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği’nin 64 ve 65’inci maddeleri
oluşturmaktadır.
Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği’nin “Genel İlkeler” bölümünün 5/9’uncu fıkrasında
ise; “Kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak veya yaptırılacak yapılara; imar planlarında o
maksada tahsis edilmiş olmak, plan ve mevzuata aykırı olmamak üzere mimari, statik, tesisat
fenni mesuliyeti ve her türlü sorumlulukların bu kamu kurum ve kuruluşlarınca üstlenilmesi ve
mülkiyetin belgelenmesi kaydıyla avan projeye göre yapı ruhsatı, ilgili kamu kurumlarının
geçici kabulünü müteakip yapı kullanma izin belgesi talep üzerine ilgili idaresince düzenlenir.”
denilmiştir.
Yukarıda yer verilen düzenlemelere göre; yapının kullanılması için yapı (inşaat)
ruhsatını veren ilgili belediyeden izin alınması gerekmektedir. Yapı kullanma izni verilmeyen
ve alınmayan yapılarda izin alınıncaya kadar elektrik, su ve kanalizasyon hizmetlerinden ve
tesislerinden faydalanılmaması esastır. Ayrıca İmar Kanunu’nun 31 ve 32’nci maddelerine göre
yapı kullanma izni olmayan yapılara gerekli yaptırımların uygulanması gerekmektedir.
Yasa koyucu kaçak yapılaşma ile mücadele amacıyla 5237 sayılı Türk Ceza
Kanunu’nda da konuyla ilgili düzenleme yapmış bulunmaktadır. Anılan Kanun’un “İmar
kirliliğine neden olma” başlıklı 184’üncü maddesinde; yapı ruhsatı alınmadan veya ruhsata
aykırı olarak bina yapan veya yaptıran kişi için bir yıldan beş yıla kadar, yapı kullanma izni
alınmamış binalarda herhangi bir sınai faaliyetin icrasına müsaade eden kişiler için de iki yıldan
beş yıla kadar hapis cezası öngörülmüştür. Kişinin ruhsatsız ya da ruhsata aykırı olarak yaptığı
veya yaptırdığı binayı, imar planına ve ruhsatına uygun hale getirmesini ise devam eden
fıkralardaki yaklaşımı ile teşvik etmiştir.

Yapı ruhsatı ile yapı kullanım izin belgesinin verildiği ana kuruluş belediyelerdir.
Belediyelerin ayrıca kendisine sunulan projeye uygun olarak yapının inşa edilip edilmediğini
kontrol, denetim ve yaptırım sorumluluğu bulunmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalardan anlaşılacağı üzere;
belediye taşınmazları belediyenin sorumluluğunda ve gözetiminde yaptırılsa dahi İmar Kanunu
ve ilgili imar yönetmeliklerine uygun olarak yapı ruhsatı alınarak inşa edilmeli ve nihayetinde
yapı kullanım izin belgeleri alınmalıdır.
Yapılan incelemede;
– İdare tarafından kiraya verilen taşınmazlar (toplam 648 adet) özelinde; bahsi geçen
648 adet taşınmazın 77 adetinin yapı ruhsatlarının bulunduğu ve bu 77 adet taşınmazdan ise
sadece 6 adetinin yapı kullanma izin belgelerinin alındığı, geriye kalan 571 adet kiralık
taşınmazın ise yapı ruhsatı alınmadan inşa edildiği,
– İdare tarafından son 3 yılda 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında yüklenicilere
yaptırılarak geçici kabulü yapılan 73 adet yapım işi özelinde; 33 adet yapım işinin yapı ruhsatı
alınmadan inşa edildiği ve haliyle yapı kullanma izin belgelerinin bulunmadığı, yapı ruhsatı
bulunan 40 adet yapım işinin ise sadece 8 adetinin yapı kullanma izin belgelerinin bulunduğu
bir başka ifadeyle, 32 adet yapım işinin yapı kullanma izin belgelerinin bulunmadığı,
Tespit edilmiştir.
Yapı ruhsatının bulunmaması halinde o inşaat sahasından çıkacak olan hafriyatın
taşınabilmesi dahi mümkün bulunmamaktadır. Şöyle ki; Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı
Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümleri gereği hafriyat toprağı ile inşaat ve yıkıntı
atıklarını taşımak isteyen kişi veya kuruluşlar üretilen atıkları ne şekilde taşıyacaklarını ve
nereye depolayacaklarını belgelendirmekle yükümlüdür. Söz konusu atık üreticileri, “Hafriyat
Toprağı ve İnşaat/Yıkıntı Atıkları Taşıma ve Kabul Belgesi”ni atığın üretildiği sorumlu
belediye başkanlıklarına müracaat ederek almak ve üretilen atığı büyükşehir belediye
başkanlığı tarafından izin verilen döküm alanlarında bertaraf etmek zorundadır. Söz konusu
belgelerin verilebilmesi için inşaatın yapı ruhsatının bulunması gerekmektedir. Bu nedenle,
ruhsatsız olarak inşa edilen bu yerlerde üretilen atığın ne şekilde taşındığı ve nerede bertaraf
edildiği de bilinememektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; yapı kullanım izin
belgesi alınmasına yönelik gerekli iş ve işlemler hususunda hassasiyet gösterileceği ifade
edilmiştir.
Sonuç olarak, İdarenin yukarıda belirtilen mevzuat kapsamında istisna tutulan yapılar
hariç olmak üzere tüm yapılar için yapı kullanma izin belgesi alınması gerekliliği
bulunmaktadır. Bu sebeple; İmar Kanunu ve ilgili imar mevzuatı çerçevesinde yapılara ilişkin
gerekli tetkiklerin yapılarak yapı kullanım izin belgesi alınmasına yönelik gerekli iş ve
işlemlerin İdare tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir.
BULGU 55: İdare Mülkiyetinde Bulunan Taşınmazların Mevzuata Aykırı Olarak
İstanbul Planlama Ajansı Anonim Şirketine Kullandırılması
İdare mülkiyetinde bulunan 949 ada, 193 parseldeki 100.000 m² alanlı arazi ve arazi
üzerinde bulunan 3 bina, ofis veya kafe olarak kullanılan 4 villa, 1 konferans salonu, 2 spor
sahası ve otopark mevzuata aykırı olarak ve hiçbir gelir elde edilmeksizin İdarenin iştiraki olan
İPA Stratejik Danışmanlık Anonim Şirketine (İPA AŞ) kullandırıldığı görülmüştür.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun “Diğer hükümler” başlıklı 28’inci
maddesinde; 5393 sayılı Belediye Kanunu ve diğer ilgili kanunların bu Kanun’a aykırı olmayan
hükümlerinin ilgisine göre büyükşehir belediyeleri hakkında da uygulanacağı hükmü yer
almaktadır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde,
belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve
taşıma işlerinin bu Kanun’da yazılı hükümlere göre yürütüleceği hükmü tesis edilmiştir.
Mezkûr Kanun’un “Ecrimisil ve Tahliye” başlıklı 75’inci maddesi ile Devletin özel
mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malların (…) gerçek ve tüzel
kişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanun’un 9’uncu maddesindeki yerlerden sorulmak
suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı üç kişiden oluşan
komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve takdir edilecek
ecrimisil isteneceği hüküm altına alınmıştır.
Söz konusu hükümde, belediyelere ait taşınmaz mallara her ne kadar yer verilmemiş
olsa da 5393 sayılı Kanun’un “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15’inci maddesinin sekizinci fıkrasında, 2886 sayılı Kanun’un 75’inci madde hükümlerinin belediye taşınmazları
hakkında da uygulanacağı ifade edilmiştir.
Yapılan incelemede, İdare mülkiyetinde bulunan arazi ve üzerindeki yapıların mevzuata
aykırı olarak İPA AŞ’ye kullandırıldığı tespit edilmiştir. İdare ile Şirket arasında herhangi bir
kira sözleşmesi bulunmamaktadır. Resmi olarak karşılığı bulunmayan taşınmaz kullanımları
sebebiyle Şirket fuzuli şagil olarak taşınmazları işgal etmiş durumdadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulguda tespit edilen
hususlara ilişkin olarak gerekli işlemin yapılacağı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, İdare tarafından mülkiyetlerinde bulunan taşınmazların bu şekilde
kullanılmasına olanak tanınmaması ve mevcut durumda işgal edilmiş bu taşınmaz için
oluşturulacak komisyonca tespit edilecek ecrimisil bedeli geriye dönük bir şekilde uygulanması
ve söz konusu taşınmazlara ilişkin 2886 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde gerekli iş ve
işlemler yerine getirilmesi gerekmektedir.
BULGU 56: Kiraya Verilen Taşınmazların Bazılarında Kiracı Tarafından
Sigortalarının Yapılmaması
İdare tarafından kiraya verilen taşınmazların bazılarında sözleşmesinde hüküm
olmasına rağmen kiracılar tarafından sigorta işlemlerinin yapılmadığı görülmüştür.
İdare ile kiracılar arasında imzalanan matbu kira sözleşmesinin “Sigorta” başlıklı 17’nci
maddesinde;
“Kiracı taşınmazda sabotaj, yangın gibi tehlikelere karşı her türlü tedbiri alacak,
Ayrıca her türlü yangın, doğal afet ve kazaya karşı İBB adına sigorta yaptırıp, poliçenin bir
örneğini idareye verecektir. Sözleşmenin uzatılması halinde hiçbir ihtara gerek olmaksızın yeni
dönem için de sigorta yaptırıp poliçesini getirecektir. Aksi takdirde doğacak zararı tazmin
etmekle yükümlüdür.” denilmektedir.
Aynı sözleşmenin “Sözleşme Feshi” başlıklı 22’nci maddesinde ise;
“Sözleşme yapıldıktan sonra, kiracının taahhüdünden vazgeçmesi veya
yükümlülüklerini şartname ve sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemesi üzerine
İBB, En az 10 (on) gün süreli ve nedenleri açıkça belirtilen ihtarına rağmen aynı durumun
devam etmesi halinde, ayrıca protesto çekmeye ve hüküm almaya gerek kalmaksızın kesin teminatı geliri kaydedilir ve sözleşme feshedilerek, hesaba genel hükümlere göre tasfiye
edilir.”düzenlemesi yer almaktadır.
Yapılan incelemede, İdareye ait olup kiraya verilen toplam 650 taşınmazın birçoğunun
kiracı tarafından sigortalanmadığı; yalnızca İstanbul Bayrampaşa Sebze ve Meyve Halinde
kiraya verilen 67 adet taşınmazdan sadece 12 tanesinin sigortalarının yapıldığı, diğerlerinin
yapılmadığı ve İdarece bunların takibinin yapılmayarak gerekli yaptırımların uygulanmadığı
tespit edilmiştir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; kiracılara yönelik
sözleşme kapsamında sigortaların yaptırılması yönünde bildirimlerin yapıldığı, bazılarından
geri dönüşün sağlandığı ancak sigorta işlemlerini yaptırmayan kiracılara yönelik Sözleşmenin
“Sigorta” başlıklı 17’nci maddesinde yer alan “… Aksi takdirde doğacak zararı tazmin etmekle
yükümlüdür.” hükmünden dolayı herhangi bir yaptırım uygulanamadığı ifade edilmiştir.
İdare tarafından her ne kadar yaptırımların yapılamadığı ifade edilmiş olsa da yukarıda
da belirtilen Sözleşme’nin 22’nci maddesinde belirtilen, “…yükümlülüklerini şartname ve
sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemesi” hükmüne uygun olarak fesih
hükümlerinin uygulanması gerektiği düşünülmektedir.
Sonuç olarak, 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu’nun 344’üncü maddesinin birinci
fıkrasına göre taraflar arasında anlaşma yapılmasının esas olduğu, Sözleşme hükümlerine
aykırılık halinde yine aynı Kanun’un 316’ncı maddesine yer alan dava süreçlerinin işletilmesi
gerektiği düşünülmektedir.
BULGU 57: Alibeyköy Lojistik Merkezinin İşletilmesine İlişkin Hatalı
Uygulamaların Bulunması
Alibeyköy Lojistik Merkezinin üçüncü kişi tarafından işletilmesine ihale yapmaksızın
devam edildiği aynı zamanda Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığından alınması gereken yetki
belgesi alınmadan faaliyete başlandığı görülmüştür.
a) Sözleşme Süresi Sona Erdiği Halde Mevcut İşletmeci Tarafından İşletmeye
Devam Edilmesi
İdareye ait Alibeyköy Lojistik Merkezindeki ticari alanların 1 yıl süre ile işletilmesine
ilişkin ihalenin Boğaziçi Tesis Yönetim Hizmetleri Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi (Boğaziçi Yönetim AŞ) tarafından kazanıldığı ancak sözleşme süresi sona ermesine rağmen yeni bir ihale
yapılmaması sebebiyle Şirket tarafından işletilmeye devam ettirildiği görülmüştür.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 1’inci maddesinde göre; genel
bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet,
yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ve taşıma işleri bu Kanun’da yazılı
hükümlere göre yürütülmektedir.
Mezkûr Kanun’un “Ecrimisil ve tahliye” başlıklı 75’inci maddesinin birinci fıkrasında;
Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malların (…)
gerçek ve tüzel kişilerce işgali üzerine, fuzuli şagilden, bu Kanun’un 9’uncu maddesindeki
yerlerden sorulmak suretiyle, idareden taşınmaz ve değerleme konusunda işin ehli veya uzmanı
üç kişiden oluşan komisyonca tespit tarihinden geriye doğru beş yılı geçmemek üzere tespit ve
takdir edilecek ecrimisil isteneceği, bunun talep edilebilmesi için idarelerin işgalden dolayı bir
zarara uğramış olması gerekmediği ve fuzuli şagilin kusurunun aranmayacağı belirtilmiştir.
Aynı maddenin üçüncü fıkrasında ise kira sözleşmesinin bitim tarihinden itibaren, işgalin
devam etmesi halinde, sözleşmede hüküm varsa ona göre hareket edileceği, aksi halde ecrimisil
alınacağı ifade edilmiştir.
Ayrıca 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı
15’inci maddesinin sekizinci fıkrası uyarınca, belediye mallarına karşı suç işleyenlerin Devlet
malına karşı suç işlemiş sayılacağı ve 2886 sayılı Kanun’un 75’inci maddesinde yer alan
hükümlerin belediye taşınmazları hakkında da uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.
Yapılan incelemede, Alibeyköy Lojistik Merkezindeki yer alan ticari alanların
işletilmesi için Lojistik Yönetimi ve Terminaller Şube Müdürlüğü tarafından 2886 sayılı Kanun
hükümlerine göre ihaleye çıkıldığı, İdarenin iştiraki olan Boğaziçi Yönetim AŞ’nin ihaleyi
kazandığı ve 20.09.2023 tarihinde 1 yıl süreli sözleşme imzalandığı, 20.09.2024 tarihinde
sözleşme süresi bitmesine rağmen İdare tarafından tekrar ihale yapılmadığı ve söz konusu
lojistik merkezinin Şirket tarafından işletilmeye devam edildiği tespit edilmiştir.
Bahsi geçen Sözleşme ekinde yer verilen Özel Şartname’nin 23’üncü maddesinde yer
alan; “Mevcut sözleşme süresi bittiğinde yeni işletmeci ile sözleşme imzalanana kadar
geçebilecek süre zarfında mevcut işletmeci işbu sözleşme hükümlerine göre tesisi işletmeye
devam eder. Devam ettiği süre boyunca gün hesabı üzerinden işletme bedeli İdareye ödenir.”
ifadesi ve 24’üncü maddesinde yer alan “Alt kiracı/kullanıcılar işbu sözleşme hükümleri kapsamında yeni bir sözleşme imzalanana kadar geçebilecek süre zarfında mevcut işletmeciye
kira ödemeye devam eder.” düzenlemesi gereği, Boğaziçi Yönetim AŞ sözleşme bedeli (işletme
bedeli) üzerinden kira ödemeye devam etmek suretiyle lojistik merkezini işletmeye devam
etmektedir.
İhalesiz olarak mevcut sözleşme süresinin bu şekilde uzatılması sonucunda Şirket fuzuli
şagil konumuna gelmiştir.
Sözleşme eki Özel Şartnamede yer alan söz konusu düzenleme ve bu düzenlemeye
istinaden Şirket tarafından faaliyetin sürdürülmesine imkân tanınması mevzuata aykırılık teşkil
etmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 26.02.2025 tarihinde
ihaleye çıkıldığı, katılımcı olmaması sebebiyle dosyanın ilgili Şube Müdürlüğüne iade edildiği,
yeni ihalenin çalışmalarına devam edildiği, ihale neticesinde imzalanacak sözleşme tarihi
itibarıyla ecrimisil beledinin tahsilatının sağlanacağı ifade edilmiştir. Ancak bu durumda
ecrimisil, dönemler itibarıyla tahakkuk ve tahsil ettirilmelidir.
Sonuç olarak, ivedilikle ihale yapılarak ihaleyi kazanan kiracı ile sözleşme yapılması
gerekmektedir.
b) Yetki Belgesi Alınmaksızın Faaliyete Başlanması
İdare tarafından Alibeyköy Lojistik Merkezinin T3 tipi işletmecilik yetki belgesi
alınmadan faaliyete başlatıldığı görülmüştür.
Karayolu Taşıma Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinin birinci
fıkrasının (p) bendinde, eşya/kargo terminali; bu Yönetmelik’te belirtilen özellikleri haiz ve
yurtiçi ve uluslararası eşya/kargo taşımacıları/işletmecileri ve/veya acenteleri, komisyoncuları,
taşıma işleri organizatörü ile bunların eşya/kargo gönderenlerine/gönderilenlerine hizmet veren
yapı veya tesisi olarak tanımlanmıştır.
Mezkur Yönetmelik’in “Yetki belgesi alma zorunluluğu” başlıklı 5’inci maddesinde;
bu Yönetmelik kapsamına giren taşımacılık, acentelik, taşıma işleri komisyonculuğu, taşıma
işleri organizatörlüğü, nakliyat ambarı işletmeciliği, kargo işletmeciliği, lojistik işletmeciliği,
dağıtım işletmeciliği, terminal işletmeciliği ve benzeri faaliyetlerde bulunacak gerçek ve tüzel
kişilerin yapacakları faaliyetlere uygun olan yetki belgesini/belgelerini Ulaştırma ve Altyapı
Bakanlığından almalarının zorunlu olduğu belirtilmiştir.

Bu kapsamda alınacak yetki belgesi türleri ise Yönetmelik’in 6’ncı maddesinde faaliyet
türüne göre 14 farklı yetki belgesi şeklinde sınıflandırılmıştır. Maddenin on dördüncü fıkrası
uyarınca, eşya terminali işletmeciliği yapacak gerçek ve tüzel kişiler ile kamu kurum ve
kuruluşlarına T3 türü yetki belgesi verilmektedir.
Alibeyköy Lojistik Merkezi, ikincil aktarma merkezinde toplanan yüklerin kamyonetler
ve kamyon tipi araçlar ile getirilen yüklerin burada ayrıştırılarak tır ve çekici tipi araçlar ile
taşınması amacıyla oluşturulmuş bir yapı olduğundan adı her ne kadar lojistik merkezi olsa da
hem yapısal özellikleri hem de sunulan hizmet kapsamı gereği birincil aktarma merkezi olarak
faaliyet göstermektedir. Birincil aktarma merkezi ise bu bağlamda eşya terminali kategorisine
girmekte olup Merkezin işletilebilmesi için T3 yetki belgesinin alınması gerekmektedir.
Yapılan incelemede, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığından T3 yetki belgesi alınmadığı
halde Alibeyköy Lojistik Merkezindeki yer alan ticari alanların işletilmesi amacıyla Boğaziçi
Yönetim AŞ ile 20.09.2023 tarihinde sözleşmesi yapıldığı ve bu kapsamda Şirket tarafından 6
adet alt kiralama sözleşmesi yapılması suretiyle faaliyete başlandığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Alibeyköy Lojistik
Merkezinin esasen bir yük deposu olarak faaliyet gösterdiği ve T3 yetki belgesi alınıp
alınmaması gerektiğine yönelik Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı’na görüş sorularak gerekli
işlemlerin yapılacağı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, söz konusu yetki belgesinin ivedilikle Ulaştırma ve Altyapı
Bakanlığından temin edilmesi gerekmektedir.
BULGU 58: İdarenin Mülkiyetinde veya Tasarrufundaki Taşınmazlardan Kiraya
Verilen İrtifak Hakkı Tesis Edilen Taşınmazların Sözleşme Hükümlerinin
Uygulanmaması
İdare tarafından birsözleşme, protokol veya meclis kararı çerçevesinde kiralanan, irtifak
hakkı tesis edilen taşınmazların; sözleşme, protokol veya meclis kararı hükümlerinin yerine
getirilmediği görülmüştür.
2886 sayılı Kanun’un 62’nci maddesine göre; sözleşme ve şartnamelere aykırı davranan
kiracılara, idarenin, en az 10 gün süreli ve nedenleri açıkça belirtilen ihtar çekmesi, aynı halin
devamında da ayrıca protesto çekmeye ve hüküm almaya gerek kalmaksızın kesin teminatı gelir
kaydedip sözleşmeyi feshederek hesabı genel hükümlere göre tasfiye etmesi gerekmektedir.

İdarenin kira/irtifak hakkı sözleşmelerinde; kiracının sorumluluk, taahhüt ve
yükümlülükleri genellikle ayrı maddeler halinde sıralanmakta ve bunlara uygun hareket
edilmemesi halinde, idare için “hiçbir itiraza mahal bırakmaksızın” fesih sebebi olarak
belirlenmektedir. Yine bu sözleşmelerde, bahsedilen aykırılıklar sonucu idarelerin haklı fesih
yetkisini kullanıp yer teslim tutanağı tutarak taşınmazın İdarenin kiracıya sunduğu koşullarda
tahliye edilmesi hüküm altına alınmaktadır.
Yapılan incelemede, İdarece; kiralanan veya irtifak hakkı tesis edilen taşınmazlara
ilişkin sözleşmesinde veya meclis kararında belirtilen; kiralanan/irtifak hakkı tesis edilen
taşınmazlar üstünde yasal süresinde faaliyete başlanması, işyeri açma ve çalışma ruhsatı
alınması, kira ödemelerinin düzenli yapılması, abonelik ve sigorta işlemlerinin yaptırılması ve
özellikle kiralanan/irtifak hakkı tesis edilen taşınmazların sınırlarına ve kullanım amacına
ilişkin düzenlemelere uyulması gibi kira/irtifak hakkı sözleşme ve şartnamelerinde yer alan
hükümlerin gereğinin yerine getirilmediği tespit edilmiştir.
İdarece kira/irtifak hakkı sözleşme ve şartnamelerinde yer alan hükümlerin gereğinin
yerine getirilmemesi ve gerekli yaptırımların uygulanmaması hususu ile ilgili olarak tespit
edilen bazı hususlar şu şekildedir:
– İdare mülkiyetinde bulunan Beyoğlu ilçesi Kuloğlu Mahallesi 475 ada 1 parsel sayılı
bodrum, zemin ve 4 ara kattan oluşan bina bir vakfa kiraya verilmiştir. Ancak yerinde yapılan
incelemede, katlarda bulunan bağımsız bölümlerin kiracı olan vakıfla birlikte başka tüzel
kişiliklere sahip olan dernekler ve sendikalar tarafından kullanıldığı tespit edilmiştir. Söz
konusu husus akde aykırılık teşkil etmesine rağmen sözleşmenin feshedilerek kiracının
tahliyesi sağlanmamıştır.
– Fatih ilçesi Kariye Mahallesi 2606 ada 3 parsel sayılı taşınmaz, sözleşme ve eki
şartnamesinde kullanım amacının bina (vakıf ve dernek) olarak belirlenmesine rağmen, söz
konusu taşınmazın tamamının kiracısı olan amatör spor kulübü derneği tarafından ticari işletme
olarak işletildiği görülmüştür.
– İstanbul Büyükşehir Belediye Encümeninin 15.01.1998 tarihli ve 3698-44 sayılı kararı
ile 3 yıl süre için ihale edilerek kiraya verilen taşınmazın kiracısı ile noter tasdikli 02.06.1998
tarihli ve 14533 sayılı kira sözleşmesi imzalanmıştır. Sözleşme süresinin bitmesinden sonra söz
konusu taşınmaz için yeniden ihale yapılmamış, belli dönemler itibarıyla sözleşmenin
yenilenmesi yolu ile kiracılık ilişkisi devam ettirilmiştir. Kira özel şartnamesinin 14’üncü maddesinde kiralanan iş yerinin amacı dışında kullanılamayacağı, aksi takdirde kira
sözleşmesinin İdare tarafından tek taraflı olarak feshedileceği belirtilmiştir. Ancak amatör spor
kulübü faaliyetlerinin yürütülmesi adına dernek binası vasfı ile kiraya verilen taşınmazın kaferestoran olarak işletildiği tespit edilmiş olup, bu husus da yine akde aykırılık teşkil etmektedir.
– Mülkiyeti İdareye ait Beşiktaş ilçesi (eski 1310) yeni 2012 ada 2 parseldeki taşınmaz
üzerinde İdare tarafından … Kulübüne ilk defa 07.07.1988 tarihli ve 1565 sayılı Belediye
Meclis Kararı ile 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 51’inci maddesinin birinci fıkrasının (g)
bendi uyarınca tesis edilen, 08.08.2002 tarihli ve 1518 sayılı Büyükşehir Belediye Encümeni
Kararıyla tasdiklenen 49 yıllık İntifa Hakkına ilişkin sözleşmeye intifa hakkı sahibi ….
Kulübünce riayet edilmediği görülmüştür. İntifa Hakkı Sözleşmesi’nin 3’üncü maddesinde, “İş
bu sözleşmenin amacı ihale edilen tesislerin … Kulübü tarafından sportif ve sosyal faaliyetler
için kullanılmasıdır. …. Kulübü bu tesisleri bir başka kişi veya kuruluşa devir edemez.”
denilmektedir. Yine sözleşmenin 8/d maddesinde; “… İBB’nin izni olmaksızın açık ve kapalı
spor tesislerinde değişiklik yaptığı, amacı dışında kullandığı veya sulh sözleşmesinde belirtilen
yükümlülüklerinden herhangi birisini yerine getirmediği takdirde İBB 10 günlük bir süre
vererek yükümlülüğünü yerine getirmesini ihtar eder. Bu süre zarfında İBB tarafından ihtar
edilen husus … Kulübü tarafından yerine getirilmediği takdirde … Kulübü başkaca hiçbir
ihbar, ihtar veya mahkeme kararına gerek kalmaksızın derhal tesisleri boşaltıp İBB’ye teslim
eder” denilmiştir. Yapılan incelemede, söz konusu İntifa Hakkı Sözleşmesi’nde düzenlenen
“brüt gelirden ödenmesi gereken %5’lik pay ile kesin teminat tutarı”nın Belediyeye düzenli
olarak ödenmediği yazışmalara binaen tahsilat yapılabildiği ve İdarece 25.08.2014 tarihinde
yapılan tespit raporunda; taşınmaz üzerinde … Spor Kulübü basketbol salonu (İntegral Arena);
… adlı spor işletmesine ait tenis kortları, spor salonları, yüzme havuzu ayrıca … Kafeterya, …
Çocuk Evi adlı Çocuk Gelişim Merkezi binası ve yine muhtelif kişilere ait gecekondular ve
kereste deposu mevcut olduğu tespiti yer almıştır. Bu bağlamda, yukarıda bahsedilen tespit ve
değerlendirmeler itibarıyla, mülkiyeti Belediyeye ait Beşiktaş ilçesi (eski 1310) yeni 2012 ada
2 parseldeki taşınmaz üzerinde intifa hakkı sahibi … Kulübü Derneğine Sözleşmede belirtilen
yaptırımın uygulanması gerekmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Fatih ilçesi Kariye
Mahallesi 2606 ada 3 parsel sayılı taşınmazla ilgili kiracılık işlemlerinin Başkanlık Oluru ile
iptal edildiği ve tahliye sürecinin devam ettiği, Beşiktaş İlçesi 2012 Ada 2 Parsel sayılı taşınmaz
ile ilgili intifa hakkı sözleşmesine aykırılıkların ivedilikle giderilmesi gerektiği, giderilmediği
takdirde intifa hakkı sözleşmesine aykırılıklar sebebi ile bahse konu taşınmazın intifa hakkı sözleşmesinin iptal edileceği hususunun … Kulübü Derneği’ne tebliğ edildiği ve söz konusu
aykırılıkların giderilmesi işleminin takibinin devam ettiği, Beyoğlu ilçesi Kuloğlu Mahallesi
475 ada 1 parsel sayılı taşınmaz üzerindeki kiracıdan akde aykırılıkların giderilmesinin talep
edildiği ve bu kapsamda gerekli işlemlerin yürütüleceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, yukarıda yer verilen örneklerden de görüleceği üzere, İdarenin kiraya
vermiş olduğu taşınmazların kiralama amacına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı, izinsiz
bir şekilde üçüncü kişilere devredilip devredilmediği ve bu suretle akde aykırı davranılıp
davranılmadığının düzenli olarak kontrol edilmesi ve İdarenin kira/irtifak hakkı
sözleşmelerinde, protokollerinde veya meclis kararlarında yer alan bu hükümlerin ve aykırı
kullanımlara ilişkin yaptırımların uygulanması gerekmektedir.
BULGU 59: İdare Taşınmazlarının Cins Tashihlerinin Yapılmaması
İdare taşınmazlarının cins tashihlerinin yapılmadığı ve buna bağlı olarak muhasebe
kayıt bilgilerinin güncellenmediği görülmüştür.
Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik’in 4’üncü maddesinde,
cins tashihi; binalar, arazi ve arsalar ile yer altı ve yer üstü düzenlerinin mevcut kullanım
şekilleri ile tapu kayıtlarının farklılık göstermesi durumunda tapu kayıtlarının mevcut kullanım
şekli dikkate alınarak düzeltilmesi işlemi şeklinde tanımlanmaktadır.
Aynı Yönetmelik’in 10’uncu maddesinde ise; Kamu idarelerinin, mülkiyetlerinde,
yönetimlerinde ve kullanımlarında bulunan taşınmazların mevcut kullanım şekli ile tapu
kaydının birbirine uygun olmaması durumunda, tapu kayıtlarında cins tashihinin yapılması için
gerekli işlemleri yapacaklarına ve tahsis edilen ve üzerinde irtifak hakkı tesis edilen taşınmazlar
açısından tashih yükümlülüğünün kullanan idarenin veya gerçek veya tüzel kişilerin durumu
tespit eden yazısı üzerine taşınmaz maliki idareye ait olacağı; ancak cins tashihine ilişkin
gerekli belgeler ile buna ilişkin malî yükümlülüklerin kullanıcılar tarafından karşılanacağına
hükmedilmiştir.
Yapılan incelemede, İdarenin tapuda kayıtlı taşınmazlarından, mevcut kullanım şekli
ile tapuda yer alan bilgileri farklı olan taşınmazların olduğu tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bahse konu
taşınmazlar için gerekli incelemelerin yapıldığı, cins tashihi yapılabilmesi için; plansız kalan
taşınmazlarda yeniden plan yapılması, plan fonksiyonu açısından uygun olmayan taşınmazlarda
plan tadilatının yapılmasına yönelik çalışmaların devam ettiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, belediyeye ait taşınmazların cins tashihi işlemlerinin tam olarak yerine
getirilmemesi nedeniyle 2024 yılı mali tablolarındaki 250-Arazi ve Arsalar, 251- Yeraltı ve
Yerüstü Düzenleri ve 252-Binalar Hesaplarının hatalı tutarlarla yer almasına neden olunmuştur.
BULGU 60: İdarenin Yıllık Toplam Personel Gideri Sınırının Belirlenememesi
İdare tarafından bazı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımlarında
personel giderinin ayrıştırılmaması nedeniyle yıllık toplam personel gideri sınırının
belirlenemediği görülmüştür.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu
maddesinin sekizinci fıkrasında;
“Belediyenin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin
213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı
sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz. Nüfusu 10.000’in altında olan belediyelerde
bu oran yüzde kırk olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın
meydana gelmesisonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari
yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar yeni personel alımı
yapılamaz. Yeni personel alımı nedeniyle bu oranın aşılması sebebiyle oluşacak kamu zararı,
zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanunî faiziyle birlikte belediye başkanından
tahsil edilir. Personelin her türlü alacakları zamanında ve öncelikle ödenir.” hükmü,5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Diğer hükümler” başlıklı 28’inci
maddesinde ise; “Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan
hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır.” hükmü
bulunmaktadır.
28.04.2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2018/11608 karar sayılı
“İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare
Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve
Esaslar”ın “Personel Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır” başlıklı
5’inci maddesinde;
“(1) İdarelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin
gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961
tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi uyarınca tespit ve ilan
edilen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde kırkını
aşamaz. Bu oran büyükşehir belediyelerinde yüzde otuz olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık
ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz
konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların
altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılmaz.”
Düzenlemesi bulunmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, büyükşehir
belediyelerinde; şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin gerçekleşen
en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak belirlenen yeniden
değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu (%30)
aşamayacaktır.
Yapılan incelemede, İdarenin gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının, yeniden
değerleme oranında artırılması sonucu oluşan tutarın yüzde otuzunun (personel gideri sınırının)
50.215.888.739,69 TL olduğu, İdarenin şirket personeli de dahil yıllık toplam personel
giderinin ise 2024 yılı için 47.234.159.510,95 TL olarak gerçekleştiği, ancak Park ve Bahçeler
Dairesi Başkanlığı tarafından İdarenin kendişirketinden yapılan personel çalıştırılmasına dayalı
doğrudan hizmet alımının ihale dokümanında personel sayısının, dolayısıyla personel
maliyetinin belirlenmemesi nedeniyle söz konusu ödemelerin personel sınırının hesabında
dikkate alınmadığı tespit edilmiştir. Söz konusu personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı işinin fiyat farklarıyla birlikte 2024 yılı toplam gerçekleşmesi 4.284.371.405,00
TL’dir ve bu tutarın ne kadarının personel gideri olduğu belirlenmediğinden, söz konusu tutarın
tamamı personel gideri hesaplamasında dikkate alınmamıştır. Dolayısıyla, İdarenin personel
giderleri sınırı hesabı hatalı olmaktadır. İdarenin söz konusu personel çalıştırılmasına dayalı
doğrudan hizmet alım işi kapsamında personel sayısının dolayısıyla personel giderinin
belirlenmemiş olması, personel giderlerinin yılı içerisinde olması gerekenden daha az
görünmesine neden olmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 696 sayılı KHK ile
belediyelerin 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin (e) bendine göre personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalesi yapamayacağının, personel çalıştırılmasına dayalı
hizmetleri doğrudan hizmet alımı suretiyle şirketlerine gördüreceğinin, daha önce bu kapsamda
çalışan işçilerin de belediye şirketlerine geçişinin yapılacağının hüküm altına alındığı; 375
sayılı KHK’nın Ek 20’nci maddesi, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1. maddesi, 4734 sayılı
Kanunun 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi ve 375 sayılı KHK’nın Geçici 23 ve
24’üncü maddeleri hüküm ve düzenlemelerinden bahisle, park bahçe bakım ve onarım işinin
diğer koşullara bakılmaksızın niteliği gereği personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak
kabul edildiği; İdare tarafından söz konusu park bahçe bakım ve onarım işinin birim fiyatlı ve
ölçülebilir metrajlı işler olduğu, nitelik ve nicelik bakımından birçok iş kaleminin
gerçekleştirilmesinin dönemsel ve mevsimsel farklılıklar gösterdiği ve bu işler için işçilik
üzerinden teklif alınmasının sağlıklı ve uygun olmayacağının değerIendirildiği, dolayısıyla
sunulan her hizmet işinde işçilik, malzeme ve teknolojik gereçler gibi farklı girdi unsurları
bulunmakla birlikte yürütülen işin temel ediniminin işçilik olmaması, işçilerin mesailerinin
tamamını İdarede kullanması yönünde herhangi bir düzenlemenin bulunmaması, İdare
açısından hizmet işinin iş kalemlerinin zamanında ve uygun olarak gerçekleştirilmesinin temel
alınması ve hakediş ödemelerinin yapılan işin miktarı üzerinden ödendiği göz önünde
bulundurulduğunda söz konusu işin işçilikten bağımsız bir edim türü olarak
değerlendirilmesinin uygun görülmesinden dolayı mevzuat hükümlerine uygun hareket edildiği
ifade edilmiştir.
İdare tarafından her ne kadar, park bahçe bakım ve onarım işinin diğer koşullara
bakılmaksızın niteliği gereği personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edildiği,
sunulan her hizmet işinde işçilik, malzeme ve teknolojik gereçler gibi farklı girdi unsurları
bulunmakla birlikte yürütülen işin temel ediniminin işçilik olmaması, işçilerin mesailerinin
tamamını İdarede kullanması yönünde herhangi bir düzenlemenin bulunmaması, İdare açısından hizmet işinin iş kalemlerinin zamanında ve uygun olarak gerçekleştirilmesinin temel
alınması ve hakediş ödemelerinin yapılan işin miktarı üzerinden ödendiği göz önünde
bulundurulduğunda söz konusu işin işçilikten bağımsız bir edim türü olarak
değerlendirilmesinin uygun görülmesi nedeniyle park bahçe bakım ve onarım işinde işçilik
ayrımı yapılmadığı ifade edilmiş olsa da; İdarenin kendi şirketi olan Ağaç AŞ’den yaptığı
3.520.096.661,07 TL sözleşme bedelli personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet
alımında (“2024 Yılı İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet Alımı İşi”);
1.183 adet pozda; budama, sulama, çim biçme, temizlik, havuz temizleme dahil park bahçe
bakım ve onarımı için gerekli olan tüm faaliyet alanları bir bütün olarak bulunmakta ve İstanbul
geneli yeşil alan mahallerini içermektedir. Bu hizmet alımında ayrıca inşaat, elektrik, tesisat
kısımları da bulunmaktadır. Bu işler, yapım işi niteliğinde olup, yapım işlerinin personel
çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının yapıldığı usulde yapılması mümkün değildir.
Bu işlerin, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda belirtilen usullere göre ihale ile yapılması
gerekmektedir. Mevcut durumda yapım işleri, birim fiyat poz tarifleriyle ve doğrudan hizmet
alımı usulü ile İdarenin kendi şirketi olan Ağaç AŞ’ye verilmiştir. Ağaç AŞ tarafından ise bu
işler alt yüklenicilere verilerek yaptırılmaktadır. Dolayısıyla söz konusu personel
çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımı işi kapsamında, bu kapsama girmeyecek yapım
işlerinin dahil edilmesi mevzuat hükümleriyle bağdaşmamaktadır.
Diğer taraftan, İdarenin de ifade ettiği gibi, söz konusu hizmet alım işi niteliği gereği
personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımıdır. Dolayısıyla İl Özel İdareleri,
Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel
Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esasların “Personel
Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır” başlıklı 5’inci maddesi
düzenlemesine göre; İdarenin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri
toplamına, söz konusu personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımının da dahil
edilmesi gerekmektedir. Ancak İdare tarafından bu hizmet alımı, şirket personeli de dahil yıllık
toplam personel giderleri toplamına dahil edilmemiştir.
Sonuç olarak, İdarenin söz konusu doğrudan hizmet alımında personel maliyetine yer
vererek yaklaşık maliyet hesaplaması ve personel sayısına ihale dokümanında yer vermesi,
niteliği gereği park bahçe bakım ve onarım işinin personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan
hizmet alımı olması dolayısıyla bu kapsamda ödenen personel giderlerinin, İdarenin toplam
yıllık personel giderinin hesaplanmasında dikkate alınması gerekmektedir.

BULGU 61: Meclis Kararı ile Oluşturulan Birim Sayısından Daha Fazla Birim
Yöneticisi Bulunması ve Yönetici Maaşı Ödenmesi
Meclis kararı ile oluşturulan daire başkanlığı ve birim müdürlüğü sayısından daha fazla
sayıda daire başkanı ve birim müdürü bulunduğu ve bu kişilerin tamamına yönetici maaşı
ödendiği görülmüştür.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Büyükşehir belediyesi teşkilâtı”
başlıklı 21’inci maddesinde; “Büyükşehir belediyesi teşkilâtı; norm kadro esaslarına uygun
olarak genelsekreterlik, daire başkanlıkları ve müdürlüklerden oluşur.” hükmü tesis edilmiştir.
Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve
Standartlarına Dair Yönetmelik’in “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde; “Bu Yönetmeliğin
amacı; kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılması, yerel hizmetlerin dengeli dağılımının
temin edilmesi, belediyeler tarafından sunulan hizmetlerde kalitenin artırılması, ihtiyaç
duyulan nitelik, unvan ve sayıda personel istihdamının sağlanmasıdır.” düzenlemesi yer
almaktadır.
Aynı Yönetmelik’in “Kadroların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde ise; “Bu
Yönetmeliğe ekli cetvellerde alt gruplar için unvan ve sayı itibarıyla tespit edilenler dışında
kadro kullanılamaz. Ayrıca Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 ve Ek-3’te unvan, personel
grubu ve sayı itibarıyla alt gruplar için belirlenen memur ve sürekli işçi kadro toplamı
aşılamaz. Ancak, memur ve sürekli işçi kadro sayıları, tespit edilen memur ve işçi kadro
sayısından daha az sayıda belirlenebilir.
Bu Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare
Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvellerinde belirtilen birim müdürlüğü ve üstü yönetici
kadro unvanları ile Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-3 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile
Mahalli İdare Birlikleri Kadro Unvanları Listelerinden (I), (II) ve (III) sayılı listelerde
belirtilen unvanlar kullanılarak idarî birimler oluşturulur. İdarî birimler ile bu birimlere ait
kadro unvanları arasında yetki ve görev mükerrerliğine yer verilemez ve bu kadro
unvanlarından aynı mahiyetteki hizmet ve görevleri ifa edebilecek birden fazla yönetici kadro
unvanı ihdas edilemez. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadro unvanları hizmet gereklerine
uygun olarak belirlenir ve fiilen icra edilmeyen hizmetlere ilişkin kadro unvanları
kullanılamaz.” düzenlemesi bulunmaktadır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre, İdarenin sunacağı hizmetin gereklerine
uygun olarak idari birimler oluşturması, oluşturulan bu birimler için de ihtiyaç duyulan sayıda
personel istihdam etmesi gerekmektedir. Söz konusu Yönetmelik’te mahalli idareler için
kullanılabilecek norm kadrolar ad ve sayı itibarıyla cetveller oluşturularak belirlenmiş, bir
mahalli idarenin istihdam edebileceği en fazla personel sayısı üst sınır olarak belirlenmiştir. Bu
bağlamda, bir mahalli idare Yönetmelik’te kendi tabi olduğu cetveldeki gruba göre, grupta
sayılan kadro unvanlarından seçmek suretiyle ihtiyaç duyduğu sayıda idari birimlerini
oluşturacak, oluşturduğu bu birimlere göre de ihtiyaç duyulan sayıda personel istihdamı
yapacaktır. Ancak Yönetmelik’te sayılmış olsa bile fiilen icra edilmeyen hizmetlere ilişkin idari
birimler oluşturulamayacak ve kadro unvanları kullanılamayacaktır.
Yapılan incelemede, İdarede meclis kararı ile oluşturulmuş 30 daire başkanlığı ve bu
daire başkanlıklarına bağlı 122 birim müdürlüğü bulunduğu, ancak İdarede 38’i asaleten 9’u
vekaleten olmak üzere toplam 47 daire başkanı ve 37’i asaleten 108’i vekaleten olmak üzere
toplam 145 birim müdürü bulunduğu tespit edilmiştir.
47 daire başkanından 17 kişinin kadro unvanı daire başkanı olmasına rağmen fiilen daire
başkanlığı yapmamaktadır. 145 birim müdüründen 23 kişinin kadro unvanı şube müdürü
olmasına rağmen fiilen şube müdürlüğü yapmamaktadır. Bu birimlere vekalet, geçici ayrılmalar
dolayısıyla olmayıp sürekli vekalet niteliğindedir. Vekalet edenlere ise vekalet aylığı
ödenebilmesi şartlarını taşımaları kaydıyla yönetici vekalet aylığı ödenmektedir. Kadro unvanı
daire başkanı veya şube müdürü olup fiilen bu görevleri yapmayanlar kazanılmış haklarının
bulunması dolayısıyla daire başkanı veya şube müdürü maaşı almaktadırlar. Böylece, İdarede
30 Daire Başkanlığı ve 122 Birim Müdürlüğü bulunmasına rağmen, 30 daire başkanı ve 122
birim müdüründen daha fazla sayıda yönetici maaşı ödenmektedir. Bu duruma ise kadrolu birim
yöneticilerinin görevlerinden alınarak, yerlerine vekaleten görevlendirmelerin yapılması
sebebiyet vermektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; Büyükşehir Belediye
teşkilatının Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve
Standartlarına Dair Yönetmelik’e uygun olarak oluşturulduğu, birim yöneticileri dışında aynı
Yönetmelik’e ekli Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Memur Kadro
Kütüğü’ne göre 2975 unvan kodlu Daire Başkanı ve 5050 unvan kodlu Şube Müdürü unvanlı
kadrolarda da personel istihdam edildiği ifade edilmiştir.

Ancak bulgu konusu olan ve yukarıda belirtilen, İdarede meclis kararı ile oluşturulmuş
30 daire başkanlığı ve bu daire başkanlıklarına bağlı 122 birim müdürlüğü bulunmasına rağmen
İdarede 38’i asaleten 9’u vekaleten olmak üzere toplam 47 daire başkanı ve 37’i asaleten 108’i
vekaleten olmak üzere toplam 145 birim müdürü bulunmasına ilişkin herhangi bir açıklama
yapılmamıştır.
Sonuç olarak, İdarede meclis kararı ile kurulan birim sayısı kadar birim yöneticisi
bulundurulması ve bu şekilde bulunan birim yöneticisi kadar yönetici maaşı ödenmesi
gerekmektedir.
BULGU 62: Doğrudan Personel Hizmet Alımı Kapsamında Bazı Kişilerin Arşiv
Araştırması Tamamlanmadığı Halde İstihdam Edilmesi
İdare bünyesinde doğrudan hizmet alımı suretiyle İdarenin iştirak şirketlerinden temin
edilen personelden bazılarının arşiv araştırmaları sonuçlanmadan işe başlatıldığı görülmüştür.
7315 sayılı Güvenlik Soruşturması ve Arşiv Araştırması Kanunu’nun “Hakkında
güvenlik soruşturması ve arşiv araştırması yapılacaklar” başlıklı 3’üncü maddesinin birinci
fıkrası gereği; arşiv araştırması, statüsü veya çalıştırma şekline bağlı olmaksızın ilk defa veya
yeniden memuriyete yahut kamu görevine atanacaklar hakkında yapılmaktadır. Hakkında
güvenlik soruşturması yapılacak olan kamu personeli ise maddenin ikinci fıkrasında
çalışacakları yerlere ve görevlerine göre tahdidi olarak sayılmıştır. Bu kapsamda, belediye
şirketinde istihdam edilecek kişiler hakkında sadece arşiv araştırması yapılacak olup bu kişiler
güvenlik soruşturması yapılacaklar arasında bulunmamaktadır.
Mezkûr Kanun’un “Arşiv araştırması” başlıklı 4’üncü maddesinde, arşiv araştırması;
– Kişinin adli sicil kaydının,
– Kişinin kolluk kuvvetleri tarafından hâlen aranıp aranmadığının,
– Kişi hakkında herhangi bir tahdit olup olmadığının,
– Kişi hakkında kesinleşmiş mahkeme kararları ve 5271 sayılı Ceza Muhakemesi
Kanunu’nun 171’inci maddesinin beşinci ve 231’ inci maddesinin on üçüncü fıkraları
kapsamında alınan kararlar ile kişi hakkında devam eden veya sonuçlanmış olan soruşturma ya
da kovuşturmalar kapsamındaki olguların,- Hakkında kamu görevinden çıkarılma ya da kesinleşmiş memurluktan çıkarma cezası
olup olmadığının,
Mevcut kayıtlarından kontrol edilmesi olarak tanımlanmıştır.
Anılan Kanun’un “Değerlendirme Komisyonu” başlıklı 7’nci maddesinde; yaptırılan
güvenlik soruşturması ve arşiv araştırması sonucunda elde edilen verilerin değerlendirilmesi
amacıyla belediyelerde, belediye başkanının belirleyeceği bir üst kademe yöneticisinin
başkanlığında; teftiş/denetim, personel ve hukuk birimleri ile uygun görülecek diğer
birimlerden birer üyenin katılımıyla başkan dahil en az beş kişiden ve tek sayıda olacak şekilde
bir Değerlendirme Komisyonu kurulacağı ve Değerlendirme Komisyonu tarafından yapılan
nesnel ve gerekçeli değerlendirmelerin yazılı olarak atamaya yetkili amire sunulacağına ilişkin
hüküm tesis edilmiştir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 20’nci maddesinin birinci fıkrasında;
belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini, doğrudan hizmet alımı suretiyle
birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası bu idarelere ait bir şirkete
gördürebilecekleri düzenlenmiştir.
Aynı maddenin üçüncü fıkrasında ise bu madde kapsamındaki şirketlerde; işçilerin işe
alımı, (…) konularına ilişkin usul ve esasları belirlemeye Cumhurbaşkanının yetkili olduğu
belirtilmiştir. Bu fıkra kapsamında 6040 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile İl Özel İdareleri,
Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel
Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar yayımlanmıştır.
Anılan Usul ve Esaslar’ın “Şirket personelinde aranacak şartlar” başlıklı 4’üncü
maddesinin;
– Birinci fıkrasının altıncı bendinde, şirketlerde işe alınacaklarda güvenlik soruşturması
ve/veya arşiv araştırmasının yapılmış olması şartı aranacağı,
– Üçüncü fıkrasında ise soruşturma ve/veya araştırma taleplerinin ilgili valilik
aracılığıyla yetkili mercilerden isteneceği, vali tarafından uygun görülmesi halinde sonuçların
değerlendirilmesinin ilgili idare bünyesinde Güvenlik Soruşturması ve Arşiv Araştırması
Yönetmeliği’ne göre teşkil edilen değerlendirme komisyonu tarafından yapılabileceği, şirketin
ortakları arasında birden fazla idare bulunması durumunda değerlendirme yetkisinin
bırakılacağı idarenin vali tarafından belirleneceği, İfade edilmiştir.
Yapılan incelemede, İdare tarafından yapılacak doğrudan personel hizmet alımları
kapsamında çalıştırılacak personelin şirket bünyesinde işe alım sürecinde arşiv araştırması için
yetkili mercilere talep gönderildiği ancak araştırma sonuçları gelmeden 166 kişinin işe
başlatıldığı, daha sonra olumsuz olarak değerlendirilebilecek bir sonuç geldiği takdirde ilgili
kişinin işten çıkarıldığı tespit edilmiştir .

Arşiv araştırması sonucunda işe alınmasında mahsur olmayan kişiler de dahil olmak
üzere sonuç beklenmeden yapılan her işe alım işlemi mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; gerekli işlemlerin
yapılacağı ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, şirketlerde işe başlatılacak kişilerin arşiv araştırması sonuçlarının
beklenmesi ve işe alımın bu sonuçlara göre tamamlanması gerekmektedir.
BULGU 63: Daire Başkanlığı Kadrosuna Atanan Personelden Bazılarının
Görevini İfa Etmeksizin Daha Alt Unvanlara Görevlendirilmesi
Daire başkanı kadrosuna atanan 3 kişinin daire başkanlığı görevini ifa etmeksizin
vekaleten müdür veya müdür yardımcısı olarak görev yaptığı görülmüştür.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Derece yükselmesinin usul ve şartları”
başlıklı 68’inci maddesinin A bendinde; derece yükselmesi yapılabilmesi için gereken koşullar
sayılmıştır. B bendinde ise belli hizmet sınıfları hariç sınıfların 1, 2, 3 ve 4’üncü derecelerindeki
kadrolarına, derece yükselmesindeki süre kaydı aranmaksızın, atanmasındaki usule göre daha
aşağıdaki derecelerden atama yapılabileceği hüküm altına alınmıştır. B bendine ait (a), (b) ve
(c) alt bentlerinde belirlenmiş derece ve ek göstergedeki kadrolar için öngörülen hizmet süreleri
yer almaktadır.

Aynı maddenin ikinci fıkrasına 02.07.2018 tarihinde eklenen hükme göre; üst kademe
kamu yöneticisi sayılmayan daire başkanı ve bu kadrolara denk yönetici kadrolarına yapılacak
atamalarda B bendinde öngörülen hizmet süreleri, yükseköğrenim gördükten sonra beş yıl
olarak uygulanmakta olup bu beş yıllık sürenin hesabında Devlet memurlarının kazanılmış hak
aylık derece ve kademesinde değerlendirilen hizmet süreleri esas alınmaktadır.
Anılan Kanun’un “Memurların kurumlarınca görevlerinin ve yerlerinin değiştirilmesi”
başlıklı 76’ncı maddesinde ise kurumların görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hak
aylık dereceleriyle memurları bulundukları kadro derecelerine eşit veya 68’inci maddedeki
esaslar çerçevesinde daha üst, kurum içinde aynı veya başka yerlerdeki diğer kadrolara naklen
atayabileceği hükmü bulunmaktadır.
Yapılan incelemede, 3 kişinin 657 sayılı Kanun’un 76’ncı maddesine istinaden İdarede
daire başkanlığı kadrosuna atandığı ancak bu kişilerin, atanmalarının ardından daire başkanlığı
görevini ifa etmeden bu kadronun özlük haklarından faydalanarak vekaleten şube müdürü veya
müdür yardımcısı görevlerini icra etmeye başladıkları tespit edilmiştir.
Bu kişilere ilişkin tespit edilen hususlar:
– 01.09.2020 yılında Boğaziçi İmar Şube Müdürlüğünde şube müdürlüğü kadrosuna
naklen tayin olan bir personelin 15.09.2020 tarihinde daire başkanlığı kadrosuna atandığı ancak
bu kişinin daire başkanlığı görevini ifa etmeden şube müdürlüğü görevine devam ettirildiği,
– 20.10.2014 tarihinde başka bir belediyede istisnai memurluk olan özel kalem
müdürlüğüne memur olarak açıktan atanmış bir personelin 15.06.2017 tarihinde aynı
belediyede veri hazırlama ve kontrol işletmeni olarak görevlendirildiği, 17.07.2019 tarihinde
ise İdareye bilgisayar işletmenliği kadrosu ile naklen tayin edildiği, 12.09.2022 tarihinde daire
başkanlığı kadrosuna atandığı ancak bu kişinin daire başkanlığı görevini ifa etmeden müdür
yardımcılığı görevini ifa ettiği,
– 21.09.2021 tarihinde müşavir kadrosunda iken İdareye daire başkanı olarak atanan bir
personelin daire başkanlığı görevini ifa etmeksizin şube müdürü olarak görevlendirildiği,
Anlaşılmıştır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; atama yapılan
kişilerin müktesep hakkı olduğu, bu unvanda görev yapan personelin bağlı bulunduğu üst
makamlarca kendisine verilen görevleri yürüttüğü ifade edilmiştir.

kadro ve pozisyonların Devlet Personel Başkanlığına bildirilmesinin gerektiği ile bu kurumlara yapılacak yerleştirmelerde kurumların talep ettikleri kadro ve statülerin esas alınacağı ifade edilmiştir.

Kapsam maddesinde belediyelerin yer almadığı 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmış olup yerine 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi yayımlanmıştır. Belediyeler, 2 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin kapsam maddesine de dâhil edilmemiştir. Bu sebeple, 2828 sayılı Kanun’un Ek 1’inci maddesinin üçüncü fıkrası gereğince belediyeler, bahsi geçen kişilerin yerleştirileceği kadro ve statüleri Devlet Personel Başkanlığına bildirmekle sorumlu tutulmuştur.

Devlet Personel Başkanlığı, 02.07.2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin “Devlet Personel Başkanlığına ilişkin devir işlemleri” başlıklı geçici 3’üncü maddesi uyarınca 09.07.2019 tarihi itibarıyla kapanmıştır.

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Çocuk Hizmetleri Genel Müdürlüğü” başlıklı 69’uncu maddesinin (j) bendi ile 2828 sayılı Kanun’un ek 1’inci maddesi kapsamında yer alanların istihdamına ilişkin iş ve işlemleri kamu personeli bilgi sisteminin bulunduğu kurum ile gerekli koordinasyonu sağlayarak yürütme görevi Çocuk Hizmetleri Genel Müdürlüğüne bırakılmıştır.

Yapılan incelemede, sosyal hizmet modellerinden yararlanan reşit kişilere istihdam sağlanması amacıyla belirtilen oranda kadro veya pozisyon ayırılmadığı ve dolayısıyla bunlara ilişkin olarak Çocuk Hizmetleri Genel Müdürlüğüne bildirim yapılmadığı tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; gerekli işlemlerin yapılacağı ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, İdare; haklarında korunma veya bakım tedbir kararı alınmış olup Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığının sosyal hizmet modellerinden yararlanan reşit kişiler için hangi statüde olursa olsun serbest kadro ve pozisyonları toplamının binde birini ayırmakla ve istihdam sağlanması için yerleştirilecek kadro ve statülerini Çocuk Hizmetleri Genel Müdürlüğüne bildirim yapmalıdır.

1. 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu Kapsamında İstihdam Edilmesi

Gereken Engelli Personel Sayısının Öngörülenden Az Olması

İdarenin mevzuat ile belirlenen orana göre daha az sayıda engelli memur çalıştırdığı görülmüştür.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 53’üncü maddesinin birinci fıkrasında, kurum ve kuruluşların bu Kanun’a göre çalıştırdıkları personele ait kadrolarda %3 oranında engelli çalıştırmak zorunda olduğu, %3’ün hesaplanmasında ilgili kurum veya kuruluşun toplam dolu kadro sayısının dikkate alınacağı belirtilmiştir.

Maddenin üçüncü fıkrasında, engelli açığı bulunan kamu kurum ve kuruluşlarının bir sonraki yıl için alım yapacakları engellilere ilişkin taleplerini her yılın Ekim ayının sonuna kadar Devlet Personel Başkanlığına bildirmek zorunda oldukları hüküm altına alınmıştır.

Dolasıyla kamu kurum ve kuruluşları, istihdam ettikleri toplam memur sayısının %3’ü oranında engelli personel çalıştırmak zorunda olup şayet engelli personel açığı bulunuyorsa da buna ilişkin taleplerini her yılın Ekim ayının sonuna kadar Devlet Personel Başkanlığına (Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Çalışma Genel Müdürlüğüne) bildirmek zorundadırlar.

Yapılan incelemede, İdarede istihdam edilen memur sayısının 10.694 olduğu ancak 657 sayılı Kanun kapsamında istihdam edilen engelli personel sayısının 320 olması gerekirken 201 olduğu tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 657 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesi uyarınca Engelli Kamu Personeli Seçme Sınavı sonucuna göre atama yapılacak kadrolara ilişkin talep formunun 2024 yılında elektronik ortamda doldurularak engelli personel talebinde bulunulduğu, halihazırda güvenlik arşiv araştırması devam eden 20 adayın bulunduğu ve gerekli prosedür tamamlanması halinde engelli kadrolarına atamaların gerçekleştirileceği ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, İdarenin mevzuat ile belirlenen orana göre engelli memur çalıştırması

gerekmektedir.

1. Doğrudan Personel Hizmet Alımlarında 4857 Sayılı İş Kanunu Hükümleri Gereğince Çalıştırılması Zorunlu Tutulan Engelli Kişilerin Öngörülen Orandan Daha Az Çalıştırılması

İdarenin gerçekleştirmiş olduğu doğrudan temin ile personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında, 4857 sayılı İş Kanunu hükümleri gereğince çalıştırılması gereken sayıda engelli personelin istihdam edilmediği görülmüştür.

Anılan Kanun’un “Engelli ve eski hükümlü çalıştırma zorunluluğu” başlıklı 30’uncu maddesinin birinci fıkrasında; işverenlerin, elli veya daha fazla işçi çalıştırılan özel sektör iş yerlerinde %3, kamu iş yerlerinde ise %4 oranında engelli personel çalıştırmakla yükümlü tutulduğu ifade edilmiştir. Bahsi geçen fıkrada, aynı il sınırları içinde birden fazla iş yeri bulunan işverenin bu kapsamda çalıştırmakla yükümlü olduğu işçi sayısının toplam işçi sayısına göre hesaplanacağı; oranın hesaplanmasında yarıma kadar kesirlerin dikkate alınmayacağı, yarım ve daha fazla olanların tama dönüştürüleceği; iş yerinin işçisi iken engelli hâle gelenlere öncelik tanınacağı belirtilmiştir.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 20’nci maddesine istinaden belediyeler; personel çalıştırılmasına dayalı hizmetleri, doğrudan hizmet alımı suretiyle iştiraki olduğu ve bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebilmektedirler.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dâhil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinin 78.28’inci alt maddesinde; ihale dokümanında aynı il bazında elli veya daha fazla işçi çalıştırılmasının öngörüldüğü ihalelerde 4857 sayılı Kanun’da belirtilen asgari orana uyulmak kaydıyla idarece tespit edilen engelli işçi sayısı ile bu işçilerin tabi olacağı ücret grubu idari şartnamenin ilgili maddesinde belirtileceği ve bu işçiler için birim fiyat teklif cetvelinde ayrı satır açılacağı ifade edilmiştir.

Buna göre, belediyelerin 375 sayılı KHK’nın ek 20’nci maddesi kapsamında iştiraki olduğu şirketler ile yapmış olduğu doğrudan hizmet alımında, ihale dokümanında aynı il bazında elli veya daha fazla işçi çalıştırılmasının öngörülmesi halinde, kamu iş yerinde çalıştırılmak üzere istihdam edilmesi sebebiyle bu işçilerin %4’ünün engelli olması gerekmektedir. Bu oranın hesabında, 4857 sayılı Kanun’da belirtildiği üzere toplam işçi sayısı kullanılmalıdır.

Yapılan incelemede, İnsan Kaynakları Şube Müdürlüğü tarafından yapılan personel teminleri örneklem olarak seçilmiş olup bu kapsamda 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname çerçevesinde doğrudan hizmet alımı ile temin edilen işçi sayısının toplamda 34.752 olduğu, bu işçiler arasındaki engelli personel sayısının ise 1.390 olması gerekirken 711 olduğu tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; engelli personel

istihdamına yönelik çalışmaların devam ettiği ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, kamu kurum ve kuruluşlarına yukarıdaki mevzuatlarda belirtilen özel nitelikli kişiler arasından belirli bir oranda istihdam etme zorunluluğu getirilmiş olup ilgili hükümlerle bu kişilerin kamu kurum ve kuruluşlarında çalışma imkânı güvence altına alınmıştır. Bu bağlamda, İdarenin mevzuat hükümleri gereği çalıştırılması gereken sayıda engelli personelin istihdam etmesi gerekmektedir.

BULGU 65: Herhangi Bir Sözleşmeye Dayanmadan Belediye Şirket Personelinin

İdarede İstihdam Edilmesi

 İdarenin iştirak şirketlerinde istihdam edilen 38 personelin herhangi bir sözleşme, protokol, ihale vs. olmadan ve Büyükşehir Belediyesi bütçesinden herhangi bir gider yapılmadan İdarenin çeşitli birimlerinde çalıştırıldığı görülmüştür.

Kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan personelin, kurumlar arasında geçiş yapabilmesine veya geçici görevlendirilmesine ilişkin yasal mevzuat bulunmasına karşın, Türk Ticaret Kanunu’na tabi ve kurumlar vergisi mükellefi olan, bu kapsamda gelir ve giderini tam olarak beyan etme yükümlülüğü bulunan ve kâr amacı güden belediye şirket personelinin başka kurum, kuruluş ve şirketlerde bedelsiz çalışabileceğine ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır.

Belediye şirketleri, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’na tabi şirketlerdir. Türk Ticaret Kanunu’nun 16 ve 18’inci maddesinde belirtildiği üzere, belediye tarafından ticari şekilde işletilmek üzere kurulan kuruluşlar da tacir olup her tacirin, ticaretine ait bütün faaliyetlerinde basiretli bir iş adamı gibi hareket etmesi gerekmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde; “Belediyenin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz.” denilerek personel giderlerine ait tavan tutar hesabı ifade edilmiştir. Dolayısıyla söz konusu personele ait giderler şirket bütçelerinden ödendiği için İdareye ait personel giderleri eksik hesaplanmaktadır.

Yapılan incelemede, iş sözleşmesi ile iştirak şirketlerinde istihdam edilen 38 kişinin İdarenin çeşitli birimlerinde görevlendirildiği, bu personelin İdarede çalışabilmeleri için doğrudan hizmet alımı ve sözleşme yapılmadığı gibi sosyal hakları dâhil tüm masraflarının şirket hesaplarından karşılandığı tespit edilmiştir.

Şayet İdare, söz konusu personeli Belediye bünyesinde çalıştırmak istiyorsa, 375 sayılı KHK’nı 20’nci ek maddesi uyarınca doğrudan hizmet alımı yapmak suretiyle bu işlemi gerçekleştirebilecektir.

Yapılan uygulama sonucunda, mevzuatta öngörülmeyen bir istihdam modeli üretilmiştir. Mevzuata aykırı bir işlem tesis etmenin yanı sıra Belediye giderlerinin mevzuata aykırı bir şekilde azalmasına, ilgili şirket giderlerinin ise artmasına neden olunmuştur.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; ilgili personelin doğrudan hizmet alımı dosyalarına geçişinin yapıldığı ifade edilmiştir. Ancak İdare tarafından konuya ilişkin kanıtlayıcı belge gönderilmemiştir.

Sonuç olarak, İdarece ihtiyaçlara uygun bir insan kaynakları politikası geliştirilmesi ve

mevzuatına uygun şekilde istihdam sağlanması gerekmektedir.

BULGU 66: Zabıta Memuru Kadrosunda Olmayan Personele Zabıta Memurluğu Yaptırılması

İdare tarafından zabıta memuru kadrosunda olmayan personele Belediye zabıta teşkilatında fiili olarak belediye zabıta memurluğu yaptırıldığı görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Zabıtanın görev ve yetkileri” başlıklı 51’inci maddesinde; “Belediye zabıtası, beldede esenlik, huzur, sağlık ve düzenin sağlanmasıyla görevli olup bu amaçla, belediye meclisi tarafından alınan ve belediye zabıtası tarafından yerine getirilmesi gereken emir ve yasaklarla bunlara uymayanlar hakkında mevzuatta öngörülen ceza ve diğer yaptırımları uygular.

Görevini yaparken zabıtaya karşı gelenler, kolluk kuvvetlerine karşı gelenler gibi

cezalandırılır.” hükmü bulunmaktadır.

11.04.2007 tarihli ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde;

“…

1. Belediye zabıtası: Beldenin düzenini muhafaza eden, belde halkının esenlik, sağlık ve huzurunu koruyan, yetkili organların bu amaçla alacakları kararları uygulayan özel zabıta kuvvetini,

1. Belediye zabıta personeli: Belediye zabıta teşkilatındaki daire başkanı, müdür, şube müdürü, amir, komiser ve memurları, … ifade eder.” düzenlemesi yapılmıştır.

Aynı Yönetmelik’in “Kadro ve unvanlar” başlıklı 6’ncı maddesinde; Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğe göre belirlenmiş; zabıta daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşacağı,

“Başka memurluklardan naklen geçiş” başlıklı 16’ncı maddesinde; Belediye hizmet birimlerinde memur kadrosunda çalışanlardan, belediye zabıta memurluğuna geçmek isteyenlerin; 35 yaşını aşmamaları, bu Yönetmeliğin 13/A maddesinin birinci fıkrasının (b) ve

(c) bentlerinde yer alan şartları taşımaları, 13/E maddesinde öngörülen sınavda başarılı olmaları kaydıyla 657 sayılı Kanuna ve diğer mevzuat hükümlerine uyularak zabıta memurluğuna atanabileceği,

“Belediye zabıta kıyafetini kullanma yasağı” başlıklı 35’inci maddesinde; zabıta personeli için bu Yönetmelik’te şekli gösterilen resmi kıyafet ile işaretlerin başka bir özel veya kamu kuruluşu mensubu tarafından kullanılamayacağı,

“Geçici görevlendirme” başlıklı 41’inci maddesinde; zorunlu hallerde, belediye memurlarından ihtiyacı karşılayacak sayıda personelin zabıta biriminin sadece büro hizmetlerinde geçici olarak görevlendirilebileceği,

“Kimlik belgesi” başlıklı 46’ncı maddesinde; Zabıta kadro unvanı ile çalışan her personele belediyelerce seri numaralı olarak bastırılacak olan üzerinde belediye zabıtası kokardı bulunan bir kimlik belgesi verileceği,

İfade edilmiştir.

Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere; Belediye zabıta memurları özel bir amaç doğrultusunda güvenlik görevini yürüten kamu düzeni görevlisidirler. Belediye zabıta teşkilatı görev ve yetkileri bakımından özellik arz ettiğinden, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nde zabıta teşkilatı ve zabıta memurlarının görev ve yetkileri, hak ve yükümlülükleri, sorumlulukları ve atanmaları gibi konular özel olarak düzenlenmiştir.

Ayrıca Belediye Kanunu’nun 51’inci maddesinin ikinci fıkrasındaki; “Görevini

yaparken zabıtaya karşı gelenler, kolluk kuvvetlerine karşı gelenler gibi cezalandırılır.”

hükmünden zabıta memurlarının yerel kolluk hizmeti sunan kamu görevlileri olduğu, Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin Zabıta memurlarının atanmalarını, yetkilerini, kıyafetlerini, kimliklerini özel olarak düzenlemesinden, Belediyenin diğer memur kadrolarından farklı olarak “zabıta memuru” kadrosunun özel bir kariyer sistemine sahip olduğu anlaşılmaktadır.

Diğer taraftan, ihtiyaçların karşılanması amacıyla diğer kadrolardan zabıta memuru kadrolarına atama da Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin “Başka memurluklardan naklen geçiş” başlıklı 16’ncı maddesinde özel olarak düzenlenmiş ve eğitim, yaş, fiziksel özellikler, yazılı ve sözlü sınavda başarılı olma ve benzeri şartları taşımaları kaydıyla zabıta memuru olarak atanmalarının mümkün olduğu belirtilmiştir. Söz konusu Yönetmelik’in “Geçici görevlendirme” başlıklı 41’inci maddesinde ise zorunlu hallerde, belediye memurlarından ihtiyacı karşılayacak sayıda personelin zabıta biriminin sadece büro hizmetlerinde geçici olarak görevlendirilebileceği düzenlemesine yer verilmiştir. Dolayısıyla zabıta memuru olmayan kişilerin zabıta memuru olarak görevlendirilip fiilen zabıta memurluğu yapması görevlerinin niteliği gereği yetki sakatlığına neden olacak işlemler de doğurabilecektir.

Yapılan incelemede, İdarenin diğer memur kadrolarında istihdam edilen personelin bir kısmının Belediye zabıta teşkilatında fiilen zabıta memuru olarak görevlendirildiği, görevlendirilen bu personelin resmi zabıta kıyafetleriyle görev yaptığı ve işlem tesis ettiği tespit edilmiştir. İdarede bu kapsamda 23.06.2023 tarihli Belediye Başkanı oluruyla görevlendirilen 625 personel bulunmaktadır ve 31.12.2024 tarihi itibarıyla bu personelden 433 kişi göreve devam etmektedir. Bu personelin bulunduğu kadro unvanları ise çocuk eğiticisi, eğitmen, ekonomist, kimyager, mühendis, sosyolog, tekniker, teknisyen, veteriner hekim ve veteriner sağlık teknikeri unvanlarından oluşmaktadır.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na eklenen Geçici 41 ve 48’inci maddeler ile İdarede sözleşmeli statüde görev yapan sözleşmeli personelin, talepleri doğrultusunda sözleşmeli personel olarak çalıştırılmalarına esas alınan memur kadrolarına 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 36 ve 48’inci maddeleri uyarınca açıktan atamalarının yapıldığı; 2023 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’na ekli K Cetvelinin fazla çalışma ile ilgili III’üncü Bölümünün “(B) Aylık Maktu Fazla Çalışma Ücreti” başlıklı ikinci fıkrasının birinci bendinde, maktu mesai ile ilgili hükümlere yer verildiği; Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin “Çalışma düzeni” başlıklı 9’uncu maddesi düzenlemesi ile Sayıştay Temyiz Kurulunun 12.9.2018 tarihli ve 43828 Numaralı Kararında, maktu mesai ücretinin hangi şart ve durumda ödeneceğinin belirtildiği,

Bu kapsamda; 2010 yılından itibaren yapılan hizmet alımları ile Zabıta Dairesi Başkanlığında kamu gücü kullanmayı gerektirmeyen yardımcı hizmetlerin gördürülmesi için destek personeli olarak göreve başlayan, daha sonra 2015 yılında İdare içerisinde yapılan düzenlemeler ile sözleşmeli personel statüsüne geçirilen ve 2023 yılında yapılan düzenleme ile memur olarak atanan ilgili personelin, İdare birimlerinde yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri kapsamında zabıta memurlarının yanında destek personeli olarak görev yapmaktayken değişikliklere uyum çerçevesinde herhangi bir mağduriyet yaşanmaması adına, Başkanlık Oluru ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 86’ncı maddesi gereğince zabıta memuru olarak vekâleten görevlendirildiği, zabıta teşkilatında zabıta kadroları dışındaki kadrolarda bu kapsamda vekaleten görev yapan personelin bir defaya mahsus olmak üzere yaş şartı aranmaksızın zabıta memurluğuna geçirilmesi için Belediye Zabıta Yönetmeliği’ne geçici bir madde eklenmesine ihtiyaç duyulduğunun 12.06.2023 tarihli ve E-50626539-010.03-11487-135942 sayılı yazı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’na bildirildiği; bu doğrultuda, İdarenin teknik kadrolarında görev yapan insan kaynağının teknik işlerde bir planlamaya bağlı olarak kadro unvanları ile ilgili alanlarda istihdam edilmeleri için gerekli çalışmaların yapılacağı ve İdarece yapılan iş ve işlemlerde kurum kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması için gerekli tedbirlerin alınmaya çalışıldığı ifade edilmiştir.

Her ne kadar İdare tarafından gönderilen cevapta, sözleşmeli personelin memur kadrolarına geçişinden ve zabıta memuruna ödenen maktu mesai ücretinden bahsedilmişse de bulgu konusu husus, zabıta memuru kadrosunda olmayan personele Belediye zabıta teşkilatında fiili olarak belediye zabıta memurluğu yaptırılmasıdır. İdare bulgu konusu hususla ilgili olarak, Belediye Zabıta teşkilatında çalışan destek personelinin Başkanlık Oluru ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 86’ncı maddesi gereğince zabıta memuru olarak vekâleten görevlendirildiğini, zabıta teşkilatında zabıta kadroları dışındaki kadrolarda bu kapsamda vekaleten görev yapan personelin bir defaya mahsus olmak üzere yaş şartı aranmaksızın zabıta memurluğuna geçirilmesi için Belediye Zabıta Yönetmeliği’ne geçici bir madde eklenmesine ihtiyaç duyulduğunun 12.06.2023 tarihli ve E-50626539-010.03-11487-135942 sayılı yazı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’na bildirildiğini ifade etmişse de; Belediye Zabıta Yönetmeliği’ne konu ile ilgili olarak geçici bir madde eklenmemiştir. Ayrıca zabıta memuru kadrosuna Yönetmelik’te belirtilen usullere aykırı olarak personel atanması mümkün değildir.

Sonuç olarak, İdarenin zabıta personeli olarak görevlendirdiği memurların Belediye Zabıta Yönetmeliği kapsamında bulunan kadrolarda istihdam edilen personelden oluşması, zabıta memuru olmayan kişilere fiilen zabıta memurluğu yaptırılmaması gerekmektedir.

BULGU   67:    İşçilerin    Yıllık    Ücretli    İzinlerinin    Kanuna   Uygun    Olarak

Kullandırılmaması

İdarede çalışan işçilerin sosyal hakları olan yıllık ücretli izinlerinin zamanında düzenli olarak kullandırılmadığı ve bu nedenle birikmiş yıllık izin sürelerinin bulunduğu görülmüştür.

Anayasa’nın “Çalışma şartları ve dinlenme hakkı” başlıklı 50’nci maddesinde; dinlenmenin çalışanların hakkı olduğu ve bu haklar ile şartlarının kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.

4857 sayılı İş Kanunu’nun 53’üncü maddesinde işçilere yıllık izin verileceği ve yıllık ücretli izin hakkından vazgeçilemeyeceği; 56’ncı maddesinde yıllık iznin 53’üncü maddede gösterilen süreler içinde işveren tarafından sürekli bir şekilde verilmesinin zorunlu olduğu; 59’uncu maddesinde iş sözleşmesinin herhangi bir nedenle sona ermesi halinde işçinin hak kazanıp da kullanmadığı yıllık izin sürelerine ait ücretin, sözleşmenin sona erdiği tarihteki ücreti üzerinden kendisine veya hak sahiplerine ödeneceği; 60’ıncı maddesinde yıllık ücretli izinlerin, yürütülen işlerin niteliğine göre yıl boyunca hangi dönemlerde kullanılacağı, izinlerin ne suretle ve kimler tarafından verileceği veya sıraya bağlı tutulacağı, yıllık izninin faydalı olması için işveren tarafından alınması gereken tedbirler ve izinlerin kullanılması konusuna ilişkin usuller ile işverence tutulması zorunlu kayıtların şekline ilişkin hususların ilgili Bakanlık tarafından hazırlanacak bir Yönetmelik ile gösterileceği belirtilmiştir.

Bu Kanun hükmüne istinaden 03.03.2004 tarih ve 25391 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yıllık Ücretli İzin Yönetmeliği’nde de yıllık izinlerin kullanımı ile ilgili olarak İş Kanunu’na benzer düzenlemeler yapılmıştır.

Aynı Kanun’un 103’üncü maddesinde ise yıllık ücretli izni bu Kanun’un 56’ncı maddesine aykırı olarak bölen veya hak edilmiş izni kullanmadan iş sözleşmesinin sona ermesi halinde bu izne ait ücreti ödemeyen veya belirtilen Yönetmelik’in esas ve usullerine aykırı olarak izin kullandırmayan veya eksik kullandıran işveren veya işveren vekiline bu durumda olan her işçi için iki yüz yirmi Türk Lirası (2024 yılında 2.666,00 TL) idari para cezası verileceği hükme bağlanmıştır.

Ayrıca 2024/07 sayılı Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’nin “Personel Giderleri” başlıklı bölümünün üçüncü paragrafında; “4857 sayılı Kanun kapsamında çalışan işçilerin yıl içerisinde hak kazandıkları yıllık ücretli izin süreleri, ilgili yıl içerisinde kullandırılacaktır. Ayrıca, ilgililerin önceki yıllarda hak kazanıp kullanmadıkları yıllık ücretli izin süreleri, yürütülen hizmetlerde aksamaya sebep olmayacak şekilde azami üç yıl içerisinde kullandırılacaktır.” düzenlemesine yer verilmiştir.

Yukarıda yer alan düzenlemelere göre işverenin yıllık izinleri kullandırma yükümlülüğünü yerine getirmemesi ve işçinin de izin hakkından feragat etmesi mümkün değildir. Diğer taraftan işçiler emekli olduklarında veya herhangi bir şekilde iş akitleri sona erdiğinde mevzuat hükümleri gereği yıllık izin hakları ücrete dönüşmekte ve yıllık izin karşılığı yapılacak olan bu ücret ödemesi de işçinin son ücreti üzerinden yapılacağından yüksek tutarlarda ödeme yapılmasına neden olmaktadır. Ayrıca Anayasal bir hak olan yıllık izinlerin kullandırılmaması durumunda idareler, 4857 sayılı İş Kanunu’nun 103’üncü maddesi gereğince idari para cezası ile karşı karşıya kalabilmektedir.

Yapılan incelemede, İdarede görev alan kadrolu işçilerden; 20 kişinin 200 günden fazla, 16 kişinin 150 ile 200 gün arasında, 76 kişinin 100 ile 150 gün arasında, 232 kişinin 50 ile 100 gün arasında, 342 kişinin 30 ile 50 gün arasında, kullanmadığı yıllık izinlerinin bulunduğu tespit edilmiştir. Bu işçiler emekli olduklarında veya herhangi bir şekilde iş akitleri sona erdiğinde mevzuat hükümleri gereği yıllık izin hakları işçinin son ücreti dikkate alınarak izin ücreti olarak ödeneceğinden İdare açısından öngörülemeyen giderlerin ortaya çıkmasına neden olacaktır.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulgu konusu hususun tüm birimlere yazı ile bildirildiği, bu doğrultuda; birikmiş yıllık izin sayılarının geçmişe kıyasla düşürüldüğü, işçi personelin yıllık izinlerinin düzenli kullandırılması ile ilgili süreç takibinin yapılmaya devam edileceği ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, İdarede çalışan işçilerin yıllık ücretli izinlerinin, mevzuata uygunluk ve belediyeye ek mali külfet getirmemesi amacıyla biriktirilmeden, zamanında ve düzenli olarak kullandırılması sağlanmalıdır.

BULGU 68: Geçici Görevlendirmelerin Süresiz Hale Getirilmesi

İdarede istihdam edilen 46 memurun İstanbul Valiliği Yatırım İzleme ve Koordinasyon

Başkanlığında (YİKOB) süresiz görevlendirildiği görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 75’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde; belediyelerin, mahallî idareler ile merkezî idareye ait aslî görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla gerekli aynî ihtiyaçları karşılayabileceği, geçici olarak araç ve personel temin edebileceği hüküm altına alınmıştır. İdarenin işçi ve sözleşmeli olarak istihdam ettiği personelinin, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görevlendirilmesine cevaz veren kanun hükmünden anlaşılacağı üzere, söz konusu görevlendirmelerin geçici süreli olması esastır.

5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 9’uncu maddesinde; Valinin ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtası olduğu belirtilmiştir. Maddenin ikinci fıkrasının (g) bendi ile valinin bu sıfatla; il içindeki idare ve müesseselerde çalışan uzman veya fen kollarına dâhil memur ve müstahdemlerden asli vazifelerine halel getirmemek şartıyla ilin genel ve mahalli hizmetlerine müteallik işlerin görülmesini isteyebileceği hüküm altına alınmıştır.

Yapılan incelemede, İdare tarafından istihdam edilen 46 memurun 5442 sayılı Kanun’un 9’uncu fıkrası gereğince YİKOB’ta talep üzerine görevlendirildiği, ilgili personel aylıklarının Büyükşehir Belediyesi bütçesinden ödendiği, personelin uzun zamandır görevine iade edilmediği ve dolayısıyla asli görevleriyle ilişiğinin fiilen kesildiği tespit edilmiştir.

Geçici mahiyette olması gerekirken süreklilik arz ettiği anlaşılan görevlendirmelerin, yukarıda yer verilen mevzuata uygun olmadığı açıktır.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İstanbul Valiliği ile süresiz hale gelen geçici görevlendirmelerin kaldırılmasıyla ilgili yazışma yapılacağı ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, geçici görevlendirmelerin süreklilik arz edecek şekilde gerçekleştirilmemesi gerekmektedir.

BULGU 69: Belediye Şirketlerinden Yapılan Doğrudan Personel Hizmet Alımlarında Çalıştırılan Personel Arasındaki Mali ve Sosyal Hak Dengesinin Korunamaması

İdare tarafından doğrudan temin personel hizmet alımlarının on farklı şirket üzerinden yapıldığı ve işçilerin mali ve sosyal haklarında birlik sağlanamadığı görülmüştür.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın sosyal ve ekonomik haklar ve ödevlere ilişkin üçüncü bölümünün “VII. Ücrette adalet sağlanması” başlığı altında; ücretin, emeğin karşılığı

olduğu, Devletin çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir ücret elde etmeleri ve diğer sosyal

yardımlardan yararlanmaları için gerekli tedbirleri alacağı hüküm altına alınmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin birinci alt bendinde, belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümlerinin uygulanmayacağı hüküm altına alınmıştır. Mezkûr bendin ikinci alt bendiyle de hangi alımların personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak sayılacağına ilişkin sınırlar belirlenmiştir.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 20’nci maddesinde, belediyelerin 4734 sayılı Kanun’un doğrudan temin alım usulünün anlatıldığı 22’nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle personel temin edebilecekleri ancak bu alımın sadece; birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası ilgili idareye ait olan ve halen bu kapsamda hizmet alımının yapıldığı mevcut şirketlerden birine, bu nitelikte herhangi bir şirket bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kurulacak bir şirketten yapılabileceği belirtilmiştir.

Anılan KHK’nın geçici 24’üncü maddesinde ise personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım sözleşmeleri kapsamında yükleniciler tarafından 04.12.2017 tarihi itibarıyla çalıştırılmakta olanlardan gerekli şartları sağlayanların ek 20’nci maddede bahsi geçen şirketlerde işçi statüsünde çalıştırılmak üzere işe başlatılacağı ifade edilmiştir.

Buna göre, 4734 sayılı Kanun ile personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımının ihale ile yapılması yasaklanmıştır. Belediyeler de personel ihtiyacını 2018 yılından itibaren ilgili şirketlerinden doğrudan temin usulü ile karşılamaya başlanmıştır.

Şirketlerde çalışmaya başlayan işçilerin mali ve sosyal haklarının detayları ise (…) 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 23 ve Geçici 24’üncü Maddelerinin Uygulanmasına Dair Usul ve Esaslar’ın “İşçi statüsüne geçirilenlerin ücreti ile diğer mali ve sosyal haklarının belirlenmesi” başlıklı 49’uncu maddesi ile belirlenmiştir. Maddede, belirli şartlar altında şirket ile işçiler arasında her bir işkolu için toplu iş sözleşmesi imzalanacağı belirtilmiştir. Toplu iş sözleşmesi ile aynı statüdeki personel arasında ücret, mali ve sosyal haklarda eşitlik sağlanacaktır.

6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 1’inci maddesi uyarınca işçi ve işverenlerin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumları ile çalışma şartlarını belirlemek üzere toplu iş sözleşmesi yapabilecekleri belirtilmiştir.

Aynı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 2’nci maddesinde; toplu iş sözleşmesinin, iş sözleşmesinin yapılması, içeriği ve sona ermesine ilişkin hususları düzenlemek üzere işçi sendikası ile işveren sendikası veya sendika üyesi olmayan işveren arasında yapılan sözleşmeyi ifade ettiği devamında ise bu Kanun’un uygulanması bakımından işçi, işveren ve işyeri kavramlarının 4857 sayılı İş Kanunu’nda tanımlandığı şekliyle uygulanacağı ifade edilmiştir.

4857 sayılı İş Kanunu’nun 2’nci maddesinde; bir iş sözleşmesine dayanarak çalışan gerçek kişiye işçi, işçi çalıştıran gerçek veya tüzel kişiye yahut tüzel kişiliği olmayan kurum ve kuruluşlar ise işveren olarak tanımlanmış olup bir iş yerinde yürütülen mal veya hizmet üretimine ilişkin bir işverenden iş alan ve bu iş için görevlendirdiği işçilerini sadece bu iş yerinde çalıştıran diğer işveren ile iş aldığı işveren arasında kurulan ilişkiye asıl işveren-alt işveren ilişkisi denileceği, bu ilişkide asıl işverenin alt işverenin işçilerine karşı o iş yeri ile ilgili olarak bu Kanun’dan veya alt işverenin taraf olduğu toplu iş sözleşmesinden doğan yükümlülüklerinden alt işveren ile birlikte sorumlu olduğu hükmüne yer verilmiştir.

Anılan Kanun’un “Fazla çalışma ücreti” başlıklı 41’inci maddesinde; fazla çalışmanın haftalık kırk beş saati aşan çalışmalar olduğu, her bir saat fazla çalışma için verilecek ücretin normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde elli yükseltilmesi suretiyle hesaplanacağı, haftalık çalışma süresinin sözleşmelerle kırk beş saatin altında belirlendiği durumlarda ise kırk beş saate kadar yapılan çalışmaların fazla sürelerle çalışma olarak adlandırıldığı, fazla sürelerle çalışma halinde her bir saat fazla çalışma için verilecek ücretin normal çalışma ücretinin saat başına düşen miktarının yüzde yirmi beş yükseltilmesiyle hesaplanacağı hükmü tesis edilmiştir.

Yapılan incelemede, İdarenin 2024 yılında 10 farklı iştirak şirketinden personel temin ettiği, bu personele unvandan ve iş tanımlarından bağımsız olarak ödenen sosyal yardımlar ile fazla çalışma ücreti hesabında kullanılan oranların dengeli olmadığı tespit edilmiştir.

Yıl içinde toplamda 24 farklı daire başkanlığı bütçesi üzerinden 58 farklı şube müdürlüğü tarafından 71 adet doğrudan personel hizmeti alımının 10 farklı iştirak şirket üzerinden gerçekleştirildiği ve 35.050 kişinin çalıştırıldığı görülmüştür.

Doğrudan temin ile hizmet alımları, hizmet sunucusu tarafından sunulan teklif üzerinden sözleşme imzalanmaktır. İdare tarafından yapılan doğrudan personel hizmet alımları ise İdarece hazırlanan yaklaşık maliyet cetvelleri üzerinden sözleşme düzenlenmesi suretiyle gerçekleştirilmektedir. Diğer bir ifadeyle, ilgili şirketlerin verecekleri hizmete ilişkin bir teklifi bulunmamakta olup tüm şirket personeli için unvan bazlı ödemelerin tutarı İdare tarafından belirlenmektedir.

İşçilerin haklarının güvence altına alınması amacıyla her şirket tarafından ayrı ayrı akdedilen toplu iş sözleşmeleri ile doğrudan temin dosyalarına ilişkin yaklaşık maliyet cetvelleri personelin mali ve sosyal haklarının detayını kıyaslamak amacıyla incelenmiştir. Günlük ücretin unvana, personelin niteliğine, iş tanımına gibi unsurlara göre değişebileceğinden hareketle aylık sosyal yardım tutarı ile fazla sürelerle çalışma ve fazla çalışma kapsamında ödenecek tutarın günlük ücretin yüzde kaçı olarak hesaplandığı hususunda karşılaştırma yapılmıştır.

Yapılan çalışmalar sonucunda, aşağıdaki tabloda görüleceği üzere, toplu iş sözleşmeleri arasında çalışma koşullarıyla ilgili olarak birlik sağlanmadığı anlaşılmıştır.

Tablo 50: Doğrudan Temin Suretiyle Personel Hizmeti Alımı Yapılan Şirketler

Tablo 51: Personele Ödenen Sosyal Yardım Tutarları ve Fazla Çalışma Ücretine İlişkin Oranlar

Sosyal yardım, ifa edilen görevden veya sahip olunan unvandan bağımsız olarak personele tanınmakta olan bir hak olmasına rağmen her şirkette belirlenen tutar farklıdır. Hatta İstanbul Personel Yönetim Anonim Şirket (İSPER AŞ) tarafından belirlenmiş beş farklı tutar bulunduğu, aynı şirket içinde unvanlar arasında dahi denkliğin korunamadığı, ayrıca yine İSPER AŞ dahil iki şirkette sosyal yardım ödenmesinin hiç yapılmadığı görülmektedir.

Fazla çalışma ücretinin hesabında kullanılacak oran 4857 sayılı Kanun hükmüyle belirlenmiş olup fazlasının ödenmesi işverene bağlıdır. Unvanlar arasındaki ücret hiyerarşisi temel olarak günlük (dolayısıyla saatlik) ücret üzerinden oluşturulmakta ve fazla çalışma ücreti hesabı da saatlik ücret üzerinden yapılmaktadır. Bu sebeple, tüm personel için aynı oranın kullanılmasının ücret dengesini sarsmayacağı açıktır.

Toplu iş sözleşmeleri, alt işveren şirket ile işçi sendikası arasında akdedilmektedir. Ancak işçi ödemelerine ilişkin tutar ve oranlar ise asıl işveren konumunda olan İdare tarafından toplu iş sözleşmelerine uygun olarak belirlemektedir.

Şirketler ile sendikalar arasında gerçekleşen toplu iş sözleşmesi görüşmeleri sonrasında, yukarıdaki tabloda görüleceği üzere, kimi personele hiç sosyal yardım ödenmezken kimisine yaklaşık 4.000,00 TL ödendiği, kimi personele fazla çalışma ücretinin yasal orandan alırken kimisinin yüzde 100 arttırılmış olarak ödendiği anlaşılmaktadır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası hükmüne istinaden çalışanların ücretli ve sosyal yardımlardan adaletli bir şekilde yararlanması işverenin ödevleri arasındadır. Asıl işveren olan İdare tarafından üretilen hizmetle orantılanamayacak olan bu ödeme kalemleri için toplu iş sözleşmesi görüşmelerinde izlenecek ortak bir politika belirlenmesi mümkündür.

Her şirketin, istihdam edilen personelin tabi olduğu iş koluna göre, ayrı toplu iş sözleşmesi düzenlemesi ve sözleşmenin tarafı olan sendikaların farklı olması neticesinde gerek

günlük ücretlerde gerek fazla çalışma ücretlerinde gerekse sosyal yardım gibi yan ödemelerde yatay ve dikey adaletin sağlanması oldukça zorlaşmaktadır. Ancak günlük ücretin belirlenmesinde dikkate alınan unsurlar değişkenlik gösterse de işveren tarafından unvandan bağımsız ödemelere ilişkin ortak bir politika izlenmesi mümkündür.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; işin niteliğine ve ihtiyaçlara uygun bir insan kaynakları politikası geliştirilerek insan kaynağını verimli olarak yönetmek hususunda gerekli çalışmaların yapılacağı ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, personelin mali ve sosyal haklarına ilişkin olarak uygulamada birlik

sağlanması gerektiği değerlendirilmektedir.

BULGU 70: İdarece Projelendirme Sürecine İlişkin Olarak Mevcut İnsan Kaynağının Verimli Şekilde Kullanılmaması

İdarece projelendirme sürecine ilişkin mevcut insan kaynağının verimli şekilde kullanılmadığı, birçok projenin hizmet alımı çerçevesinde firmalara yaptırıldığı ve bu projelerin revizyonları dolayısıyla çeşitli ek mali külfetlere katlanıldığı görülmüştür.

Anayasa’nın 128’inci maddesine göre Devletin, genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler ancak memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülebilecektir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 4’üncü maddesinde; kamu hizmetlerinin memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler olmak üzere dört grup vasıtasıyla yerine getirilebileceği ifade edilmiş ve her bir grup ayrı ayrı tanımlanmıştır. Kanun’un 5’inci maddesinde ise; “Bu Kanuna tabi kurumlar, dördüncü maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramazlar.” denilmek suretiyle istihdamın sayılan dört şekil çerçevesinde yürütülmesi gerektiği açıklanmıştır.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1’inci maddesinde; “Bu Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir.”,

“Kamu maliyesinin temel ilkeleri” başlıklı 5’inci maddesinde;

“Kamu maliyesinin temel ilkeleri şunlardır: …

1. g) Kamu idarelerinin mal ve hizmet üretimi ile ihtiyaçlarının karşılanmasında, ekonomik veya sosyal verimlilik ilkelerine uygun olarak maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli görülen diğer ekonomik ve sosyal analizlerin yapılması esastır…”,

5393 sayılı Kanun’un “Belediye bütçesi” başlıklı 61’nci maddesinde ise; “… Belediye başkanı ve harcama yetkisi verilen diğer görevliler, bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından sorumludur.”

Hükümleri yer almaktadır.

Belirtilen mevzuat hükümlerine göre, kamu idareleri tarafından harcamalarda ve insan kaynaklarının kullanımında etkili, ekonomik ve verimli bir yöntem izlenmesi gerekmektedir. Ayrıca kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin kamu görevlileri eliyle gördürülmesi gerektiği Anayasa’da ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda açık bir şekilde hüküm altına alınmıştır.

İnsan kaynakları planlaması; çalışacak işgücünü, nitelik ve nicelik yönünden belirli bir düzen içinde sağlamaktır. Buna ek olarak insan kaynakları planlaması, ne kadar sayıda ve hangi nitelikte personele gerek duyulacağını, bu talebin hangi dereceye kadar karşılanmasının olası olduğunu öngörme yönündeki bir eylem olarak da tanımlanabilir.

İnsan kaynakları planlaması; verimliliği, buna bağlı olarak da kârlılığı etkileyen temel öğelerden birisidir. Bu süreç yalnızca tasarruf sağlayarak gider azaltıcı bir faktör olarak algılanmamalıdır. İnsan kaynakları planlaması, aynı zamanda, işin niteliğine uygun istihdamda da temel rol oynamaktadır. Bununla birlikte, İdarenin uzun dönemdeki başarısı da istihdam ettiği işgücünün niteliğine bağlıdır. Zira bir kurumun, gelecekteki hedeflerine etkin bir biçimde ulaşabilmesi için, ihtiyaç duyacağı insanların sayısının ve niteliklerinin önceden belirlenmesi ve bu ihtiyacı nasıl ve ne düzeyde karşılanabileceğinin saptanması oldukça önemlidir.

Yapılan incelemede, İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanlığından alınan bilgiye göre, İdare kadrolarında 1794 mimar ve mühendis bulunmaktadır. İBB Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığından alınan bilgilere göre ise, 2024 yılında toplam 207 proje hazırlandığı ve bunların 156 tanesinin hizmet alımı yöntemiyle temin edildiği ve söz konusu projeler için toplam 221.825.731,44 TL hakediş ödemesi yapıldığı tespit edilmiştir.

Söz konusu projelere ilişkin bilgi aşağıdaki tabloda sunulmuştur:

Tablo 52: 2024 Yılına İlişkin Müdürlüklerce Hazırlanan Proje Verileri

Ayrıca, özellikle yapım işlerine ilişkin hizmet alımı suretiyle yaptırılan projelerde gerçekleştirilen revizyonlar neticesinde süre uzatımı verildiği ve bu yapılan revizyonlar nedeniyle ek mali külfetlere katlanıldığı da tespit edilmiştir. İdarenin ihale yapmak suretiyle mal ve hizmet alımı yapmasında mevzuat hükümleri açısından bir kısıtlama olmamakla birlikte, istihdam edilen personel sayısı göz önüne alındığında, bu konuyla ilgili olarak verimli ve etkin bir politika izlenmesi gerektiği düşünülmektedir.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; mevcut insan kaynağının planlı, ekonomik, etkin ve verimli kullanılamamasına ilişkin yıllardır süregelen konuların çözümüne yönelik; Kalite ve Yönetim Sistemleri Şube Müdürlüğü adıyla bir birimin 11.05.2022 tarihinde faaliyete geçirildiği, bu kapsamda; İdarenin teşkilat şemasını güncel tutmak ve geliştirmek, kadro ve pozisyonların iş tanımlarını yapmak, çalışanların yetkinliklerini belirlemek, işin niteliğine ve ihtiyaçlara uygun bir insan kaynakları politikası geliştirilerek insan kaynağını verimli olarak yönetmek hususlarında çalışmaların gerçekleştirileceği, teknik kadrolarında görev yapan insan kaynağının teknik işlerde bir planlamaya bağlı olarak kadro unvanları ile ilgili alanlarda istihdam edilmeleri için gerekli çalışmaların yapılarak İdare kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması için gerekli tedbirlerin alınacağı ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, İdarece yapılan iş ve işlemlerde etkin, verimli, tutumlu bir politika izlenmesi gerekmekte olup proje hazırlanmasında ve proje revizyonlarında İdare kaynaklarının kullanılması gerektiği değerlendirilmektedir.

BULGU 71: Şirket Personelinin Mali ve Sosyal Haklarında Uygulanacak Artış Oranının Büyükşehir Belediyesi Tarafından Belirlenmesi

İdarenin ortağı olduğu şirketler ile aralarında bireysel iş sözleşmesi kurulu olup toplu iş sözleşmesi kapsamı dışında bulunan personelin mali haklarında uygulanacak artış oranlarının Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından verilen olur ile belirlendiği görülmüştür.

6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun yönetim kuruluna ait yetkilere yer verilen 374’üncü maddesinde; yönetim kurulunun kendisine bırakılan alanda yönetim, kanun ve esas sözleşme uyarınca genel kurulun yetkisinde bırakılmış bulunanlar dışında, şirketin işletme konusunun gerçekleştirilmesi için gerekli olan her çeşit iş ve işlemler hakkında karar almaya yetkili olduğu hükmü tesis edilmiştir.

Şirketler tarafından her bir iş kolu için ayrı ayrı toplu iş sözleşmeleri imzalanmakta olup bu sözleşmelerin kapsamı dışında bırakılan bazı unvanlar bulunmaktadır. Bu unvanlarda görev yapan personel sendika üyelik aidatı veya dayanışma aidatı ödeyerek toplu iş sözleşmesi hükümlerinden yararlanamamaktadır. Bu unvanlarda bulunan personel ile ilgili şirket arasında bireysel iş akdi kurulmaktadır.

Toplu iş sözleşmeleri kapsamı dışında bırakılan personelin mali ve sosyal haklarına ilişkin değişiklik yapma yetkisi, kurulan iş akdine aykırı olmamak kaydıyla, yönetim kuruluna aittir.

Yapılan incelemede, İdarenin ortağı olduğu şirketler ile sendikalar arasında akdedilen toplu iş sözleşmeleri kapsamına dahil edilmeyen personelin mali ve sosyal haklarında uygulanacak artış oranının Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreteri tarafından verilen olur ile belirlendiği tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; çalışanların alım gücünün enflasyon karşısında gerilememesi için doğrudan hizmet alımı suretiyle istihdam edilen personelin ücretlerinde de düzenleme yapıldığı ifade edilmiştir.

Ancak bulguya konusu edilen husus; doğrudan hizmet alımı kapsamında istihdam edilen işçilere ilişkin olmayıp, toplu iş sözleşmeleri kapsamına dahil edilmeyen şirket çalışanlarının ücret artışlarına ilişkin karar alma yetkisine ilişkindir.

Sonuç olarak, Şirket personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkin düzenleme yapma yetkisi Yönetim Kuruluna ait olup bu yetkinin Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından kullanılması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

BULGU 72: İdare Tarafından Sunulan Hizmetlerin Ücretlendirilmesinde Bazı Kişi, Vakıf ve Kurumlara İndirim veya Ücretsiz Tarife Uygulanması

İdare tarafından sunulan çeşitli hizmetlerde, bazı gerçek ve tüzel kişilere mevzuata

aykırı olarak çeşitli indirimler ve/veya ücretsiz tarifeler uygulandığı görülmüştür.

4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile kamu kurum ve kuruluşlarınca üretilen hizmet bedelleri hakkında köklü değişiklikler yapılmış, bir kısım kişi ve kurumların kamu hizmetlerinden faydalanmasında diğer kişi ve kurumlardan daha avantajlı olmasının önüne geçilmiştir.

Kanun’un 1’inci maddesinin birinci fıkrasında belediye ve bağlı kuruluşlarının da içinde bulunduğu kamu kurum ve kuruluşlarınca üretilen mal ve hizmet bedellerinde herhangi bir kişi veya kurum lehine indirimli veya ücretsiz tarife uygulanamayacağı belirtilmiş, altıncı fıkrasında ise birinci fıkra hükmünden muaf tutulacak kişi ve kurumları tespit etmeye Cumhurbaşkanı’nın, 4736 sayılı Kanun’da 02.07.2018 tarih ve 698 sayılı KHK ile yapılan değişikliğin yürürlük tarihinden önce Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu ifade edilmiştir.

Kanun’un yayımı tarihinden itibaren birçok Bakanlar Kurulu Kararı çıkarılmış ve çeşitli kişi ve kurumlara muafiyetler tanınmıştır. 4736 sayılı Kanun sonrasında çıkarılan Bakanlar Kurulu kararları her işlem için ayrıntılı şekilde düzenlenmiş, Kanun’a ilişkin uygulamanın tam olarak yerine getirilebilmesi için hizmetten yararlanmada kamu-özel ayrımı dahi yapılmamıştır.

Kanun’un yayımı tarihinden itibaren Bakanlar Kurulunca çıkarılan muafiyet kararlarında; belediye personeli ve kamu kurum ve kuruluşlarının personeline, kamu kurum ve kuruluşlarına veya kamuya yararlı dernekler ile vergi muafiyeti tanınan vakıflara özgü genel bir muafiyet kararı bulunmamaktadır.

Bu nedenle, İdare tarafından hazırlanacak tarife cetvellerinde sadece genel nitelikte çıkarılan muafiyet kararları ile diğer kanunlarda belirtilen muafiyet hükümlerinin uygulanabilmesi mümkün bulunmaktadır. Örneğin; şehit aileleri, gaziler ve engelliler için indirimli tarife uygulanması mevzuata aykırı değildir. Zira mezkûr kişiler hakkında gerek 4736 sayılı Kanun’un 1’inci maddesinde gerekse de 2002/3654 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nda genel muafiyet hükmü tanınmış ve bu kişilere her türlü işlemde indirimli ve ücretsiz tarife uygulanabilmesinin önü açılmıştır. Ancak haklarında herhangi bir muafiyet hükmü bulunmayan konularda belediye personeli ve kamu kurum ve kuruluşlarının personeline, dernek ve vakıflara, kamu kurum ve kuruluşlarına indirim yapılması veya bu kişi ve kurumlar için indirimli tarife belirlenmesi veya ücretsiz tarife uygulanması mümkün bulunmamaktadır.

Yapılan incelemede, 14.12.2023 tarihli ve 1454 sayılı Meclis Kararı ile yukarıda yer alan mevzuat hükümlerine aykırı olarak alınan kararlarla, Boğaziçi İmar Şube Müdürlüğüne

ilişkin ücret tarifesinde, Gençlik ve Spor Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinde, İmar Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinde, İstanbul Darülaceze Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinde, Kadın ve Aile Hizmetleri Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinde, Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinde, Kütüphane ve Müzeler Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinde, Makine İkmal Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinde, Merkez İtfaiye Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinde, Planlama Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinde, ilgisine göre; belediye-bağlı kuruluş-belediye şirket personeli ve çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının personeline, çeşitli vakıflara, kar amacı gütmeyen köy dernekleri ve STK’lara, çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarına indirim ve/veya ücretsiz tarife uygulandığı tespit edilmiştir.

Ayrıca sosyal tesislerde uygulanan ücret tarifelerinin Başkanlık Oluru ile belirlendiği ve belediye-bağlı kuruluş-belediye şirket personeli ve çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının personeline yine mal ve hizmet bedellerinde indirim uygulandığı görülmüştür.

Yukarıda yer alan denetim tespitleri üzerine, İdare tarafından özetle;

• Kadın ve Aile Hizmetleri Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinin, müdürlüklerin de ayrılmış olması göz önünde bulundurulduğunda Kadın ve Aile Hizmetleri Şube Müdürlüğü tarafından değil, Çocuk Hizmetleri Şube Müdürlüğü uhdesinde yürütüldüğü, ücret tarifesine konu olan 12.2023 tarihli ve 1454 sayılı meclis kararı ile Çocuk Etkinlik Merkezlerinin 2023-2024 hizmet döneminde uygulanan ücret tarifesinin, belediye personeli ve belediye personeli hariç kategorilerinde herhangi bir fiyat farklılaştırılması uygulamasına gidilmediği, 11.07.2024 tarihli ve 1035 sayılı meclis kararı ile 2024-2025 döneminde uygulanan ücret tarifesinde ise, belediye personeli veya belediye personeli hariç gibi herhangi bir kategoriye yer verilmeksizin hizmetten faydalanan tüm velilerin sosyo-ekonomik durumlarına göre ücretsiz ve ücretli olarak belirlendiği, ailelerin sosyo-ekonomik durumlarının, meslek elemanları tarafından yapılan sosyal incelemeler neticesinde değerlendirildiği ve sosyal inceleme sonucu muhtaçlığı tespit edilen ailelere ihtiyaçları doğrultusunda destek olunduğu, Meclis Kararı ile ücret tarifesine konu edilen ve yukarıdaki açıklamalardaki hususlarla belirlenen grupların “4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” kapsamında değerlendirilemeyeceği, bir ticari faaliyetin kapsamında hizmet üretmedikleri, ücretsiz veya indirimli bir tarife belirlenmesinden çok hizmetin kapsam, nitelik ve kriterlerine bakıldığında bir sosyal hizmet niteliğinde olduğu ve bir gelir desteği modeli ortaya konulmasının amaçlandığı ifade edilmişse de, ilgili müdürlüğe

ilişkin ücret tarifesi incelendiğinde; ücretsiz hizmet sunumu olduğu ve haklarında herhangi bir muafiyet hükmü veya mevzuat düzenlemesi bulunmayan konularda, bahsi geçen kişilere indirimli veya ücretsiz tarife uygulanmasının yukarıda yer verilen mevzuata göre mümkün bulunmadığı değerlendirilmiştir.

• Kültürel Etkinlikler Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesinin; kültür merkezlerinin İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından belirlenen ücret tarifesi çerçevesinde talep eden kurum ve kuruluşlara tahsis edildiği, tahsislerin belirlenmesinde kültür merkezlerinin konumu, tahsise konu etkinliğin günü ve saatinin ücretlendirmeyi belirlediği, herhangi bir kişi, kurum ya da kuruluşa istisna uygulanmadığı, indirime gidilmediği, kültür merkezlerindeki ücret tarife cetvellerinin mezkûr kanuni düzenlemeler ışığında düzenlenerek tahsis tarifelerinde kamu-özel ayrımını kaldıran, herhangi bir etkinlik ya da kuruluşa istisna tanımayan ve tahsis talep eden kurumların niteliğine göre bir ücretlendirmeyi esas alan bir güncelleme yapılarak Büyükşehir Belediye Meclisine sunulmasının planlandığı ifade edilmişse de; ilgili müdürlüğün tarife cetvelinin “Açıklamalar” kısmı incelendiğinde haklarında muafiyet hükmü bulunmayan çeşitli kişi ya da gruplara ücretsiz tarife uygulanmasına ilişkin hüküm bulunduğu görülmektedir.
• İstanbul Darülaceze Şube Müdürlüğüne ilişkin bulguda yer alan ücret tarifesinde belirtilen indirime ait gerekli düzeltme ve güncellemenin 12.2024 tarih ve 1722 no.lu meclis kararı ile düzenlendiği belirtilmişse de herhangi bir kanıtlayıcı bilgi ya da belge gönderilmemiştir.
• Makine İkmal Şube Müdürlüğüne ilişkin yapılacak çalışmalarda bulguyla ilgili gerekli

hassasiyetin gösterileceği ifade edilmiştir.

• Kütüphane ve Müzeler Şube Müdürlüğüne ilişkin ücret tarifesi ile ilgili olarak; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin görev ve sorumlulukları” başlıklı 14’üncü maddesine yer verildikten sonra engelli, yaşlı, düşkün ve dar gelirli vatandaşlara daha uygun yöntemlerle hizmet verilmesi amacıyla ücretsiz hizmet sunulduğu, bunun haricinde müzelere giriş ücretlerinde gerçek veya tüzel kişilere yönelik mevzuata aykırı herhangi bir indirim ve/veya ücretsiz tarife uygulaması bulunmadığı, müzelere ait ücret tarifesinde uygulanan muafiyet ve istisnaların, Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın ilgili yönergesine uygun olarak yürütüldüğü ifade edilmişse de; bulguda mevzuatla düzenlenmiş veya haklarında muafiyet ve istisna hükmü bulunan kişilere yönelik herhangi bir eleştiri bulunmamaktadır. İlgili müdürlüğün ücret tarifesi

incelendiğinde bahsi geçen kapsam dışında yer alan kişi ve grupların ücretsiz tarifeden

yararlanmalarına ilişkin düzenleme yapıldığı görülmektedir.

Yukarıda yer verilen müdürlüklerden diğerleri bulguya ilişkin herhangi bir açıklamada bulunmamışlardır.

Ayrıca belediye meclislerinin yetkileri kanunlarda belirlenmiş olup söz konusu meclisler ancak kendilerine verilen yetki çerçevesinde karar alabilmektedir. Söz konusu meclisler kanunla kendilerine yetki verilmeyen bir konuda karar alamayacağı gibi kanunların açık hükmüne aykırı karar da alamayacaklardır.

Sonuç olarak, Cumhurbaşkanı Kararı ile verilmiş herhangi bir muafiyet hükmü veya mevzuat düzenlemesi olmadan yukarıda bahsi geçen hizmetlerin Belediye Meclisi tarafından belirlenen ücret tarifesi veya Başkanlık Oluru ile indirimli veya ücretsiz sunulmaması gerekmektedir.

BULGU 73: Hazineye Ait Taşınmaz Malların Satış Bedellerinin Tahsil Edilen Kısmından İlçe Belediyeleri Fon Hesaplarına Aktarılması Gereken Tutarların İdare Hesaplarına Aktarılması

İstanbul il sınırları içerisindeki Hazineye ait taşınmazların satış bedellerinin tahsil edilen kısmından ilgili ilçe belediyeleri fon hesabına aktarılması gereken %10’luk kısmın İdare hesaplarına aktarıldığı görülmüştür.

4706 sayılı Hazineye ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 4916 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesiyle değişik “Satış bedelinin ödenmesi, satış bedelinden pay verilmesi, belediyelere devir” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında;

“Hazineye ait taşınmazların satış bedeli peşin veya taksitle ödenebilir. 4 üncü madde kapsamında yapılan satışlar hariç olmak üzere 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 16/5/2012 tarihli ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanuna göre yapılan satışlarda, satış bedelinin peşin olarak ödenmesi hâlinde satış bedeline yüzde yirmi indirim uygulanır. Taksitle ödeme halinde, satış bedelinin en az dörtte biri peşin, kalanı en fazla iki yılda ve taksitlerle kanunî faizi ile birlikte ödenir. Üzerinde sınırlı aynî hak tesis edilmiş Hazineye ait taşınmazların satışında ise satış bedelinin en az yüzde otuzu peşin, kalanı beş yılda, on taksitle ve kanunî faizi ile birlikte ödenir…”

Beşinci fıkrasında,

“Belediye ve mücavir alan sınırları içindeki Hazineye ait taşınmazların satış bedellerinin tahsil edilen kısmından öncelikle yerinde muhafaza edilemeyen yapıların tasfiyesinde kullanılmak şartıyla %10’u, ilgili belediyelerin 20.7.1966 tarihli ve 775 sayılı Kanun hükümlerine göre oluşturulan fon hesabına aktarılır. Kalan kısmından ise ilgili belediyeye %30, varsa büyükşehir belediyesine %10 oranında pay verilir…”

Hükümlerine yer verilmiştir.

Yukarıda yer verilen düzenlemelere göre; belediye sınırları içindeki Hazine taşınmazlarının satış bedellerinin tahsil edilen kısmından %10’unun, ilgili ilçe belediyelerinin 20.07.1966 tarihli ve 775 sayılı Kanun hükümlerine göre oluşturmaları gereken fon hesabına aktarılması, ayrıca kalan kısmından da ilgili ilçe belediyesine %30 oranında pay verilmesi ve taşınmazın satışının yapıldığı ilde büyükşehir belediyesi mevcutsa yine %10 oranında büyükşehir belediyesinin kalan bakiye kısımdan pay alması gerekmektedir. İlgili ilçe belediyesi fon hesabında birikecek bu %10’luk kısmın, ilçe belediyesi tarafından istenilen herhangi bir yere harcanması mümkün bulunmamaktadır. Zira Gecekondu Fonunda toplanan tutarların ilgili belediye tarafından öncelikle yerinde muhafaza edilemeyen yapıların tasfiyesinde kullanılması gerekmektedir. Bu şekilde kullanılmasının mümkün olmaması durumunda ise, 775 sayılı Gecekondu Kanunu’nun 13’üncü maddesinde belirtilen hizmetlerin yerine getirilmesinde kullanılması gerekmektedir. Hazineye ait taşınmazların satışından ilçe belediyelerine aktarılması gereken %30’luk tutar ve büyükşehir belediyesinin payı olan %10’luk tutar ise belediyeler tarafından genel banka hesabına alınıp uygun görülen yerlerde kullanılabilecektir.

Yukarıda yer verilen mevzuat kapsamında; İstanbul Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü’ne; 4706 sayılı Hazineye ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 4916 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesiyle değişik “Satış bedelinin ödenmesi, satış bedelinden pay verilmesi, belediyelere devir” başlıklı 5’inci maddesinin hükmünün icrasının kontrolü amacıyla resmi yazı yazılmış ve İstanbul Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde yer alan ve 2018-2024 yıllarında satışı yapılan hazine taşınmazlarının satış bedelleri ve ödeme planları istenmiştir.

Bahsi geçen taşınmaz satışlarından idarenin payı olan %10’luk tutarın idarenin banka hesaplarına aktarıldığı anlaşılmış olmakla birlikte, idare kayıtları ile Milli Emlak Daire Başkanlığı kayıtları karşılaştırıldığında aşağıdaki tabloda detayı yer alan sonuçlara ulaşılmıştır.

Tablo 53: Hazine Taşınmazlarının Satışından İdareye Aktarılan Tutarlar

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre İdarenin Hazine taşınmazlarının satışından alması gereken pay; ilgili ilçe belediyesinin anapara üzerinden fon hesabına aktarılması gereken %10’luk tutardan sonra bakiye kalan tutarın %10’luk kısmıdır. Yukarıda yer verilen tabloya göre ise İdareye aktarılan tutarların %10’un çok üzerinde olduğu görülmektedir. Her ne kadar taşınmazların satışından tahsil edilen kısımlar İdareye gönderilmiş olsa da yıllar itibarıyla istatistiki ve kümülatif olarak değerlendirildiğinde İdarenin alması gereken %10’luk kısmın çok üzerindeki yüzdelik tutarların incelemeye alınan son 7 yılda İdareye gönderildiği anlaşılmıştır.

Ayrıca ilçe belediyelerinin alması gereken %10’luk paya ilişkin, hak sahibi ilçe belediyeleri tarafından çeşitli tarihlerde Defterdarlık Milli Emlak Dairesi Başkanlıklarına davalar açılmış olup, davalarda %10’luk tutarın ilçe belediyelerinin payı olduğu yönünde kararlar verilmiş ve Milli Emlak Daire Başkanlıkları tarafından bazı ilçe belediyelerinin paylarının, İdare tarafından ilçe belediyelerinin 775 sayılı Kanun hükümlerine göre oluşturulan fon hesabına aktarılması istenmiştir. Örneğin İdareye yazılan bir ilçe belediyesine ilişkin yazıda 2005-2013 yıllarına ilişkin bahsi geçen tutarların ilçe belediyesi fon hesabına aktarılması İdareden talep edilmiştir. Bahsi geçen yazılar çeşitli yıllarda çeşitli ilçe belediyelerine ilişkin olarak Milli Emlak Daire Başkanlıkları tarafından İdareye yazılmıştır.

Yapılan incelemede, yukarıda yer verilen tablo ve yapılan açıklamalardan da görüleceği üzere, İdarenin alması gereken %10’luk pay haricinde, ilçe belediyeleri tarafından 775 sayılı Kanun hükümlerine göre oluşturulan fon hesabına aktarılması gereken %10’luk payın da 2005-2024 yılları arasında sehven İdareye gönderildiği tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; bulgu doğrultusunda 2024 yılı içerisinde, Milli Emlak Daire Başkanlığı ile mutabakat işlemlerine başlanıldığı ve işlemlerin devam ettiği ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, İdarenin yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri doğrultusunda, Defterdarlık Milli Emlak Daire Başkanlıkları ile yıllar itibarıyla mutabakat sağlayarak, fazla gönderilen %10’luk ilçe belediye paylarını faizi hariç ilçe belediyeleri fon hesaplarına aktarılmak üzere Milli Emlak Daire Başkanlıklarına iade etmesi gerekmektedir.

BULGU 74: İdarenin İştiraklerinden Yapılması Gereken Gelir Tahsilatlarının Yeterli Düzeyde Gerçekleşmemesi

İdarenin, iştiraklerinden tahsili gereken teşebbüs ve mülkiyetler gelirleri niteliğindeki alacaklarının tahsilatının yeterli düzeyde gerçekleşmediği görülmüştür.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 18’inci maddesinin birinci fıkrasının

(a) bendinde, belediyenin hak ve menfaatlerini izlemek, alacak ve gelirlerinin tahsilini sağlamak; (e) bendinde ise büyükşehir belediyesinin ve bağlı kuruluşları ile işletmelerinin etkin ve verimli yönetilmesi sağlamak büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır. Aynı Kanun’un “Büyükşehir belediyesinin gelirleri” başlıklı 23’üncü maddesinde ise taşınır ve taşınmaz mal gelirleri ile yapılacak hizmetler karşılığı alınacak ücretlerin büyükşehir belediyesinin gelirleri arasında olduğu belirtilmiştir.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Şirket kurulması” başlıklı 26’ncı maddesinde; büyükşehir belediyesinin kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabileceği ifade edilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu oldukları hüküm altına alınmıştır.

Yapılan incelemede, İdarenin 31.12.2024 tarihi itibarıyla hissedarı olduğu şirketlerden teşebbüs ve mülkiyet geliri niteliğinde olan; taşınır ve taşınmaz kira geliri, kullanım hakkı geliri, ecrimisil geliri, kurum karları, otobüs bilet geliri, hasılat payları gibi adlar altında tahakkuk etmiş ancak tahsilatı gerçekleşmemiş toplam 3.379.982.944,99 TL alacağı olduğu tespit edilmiştir.

İdarenin, şirketlerinden olan alacaklarına ilişkin bilgilere aşağıdaki tabloda yer

verilmiştir:

Tablo 54: İdarenin Şirketlerinden Olan Alacakları

Bu durum, İdare tarafından söz konusu gelirlere ilişkin tahsilatlar konusunda belediye şirketleri için yapılması gereken iş ve işlemlerin tam olarak yerine getirilmediğini göstermektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İdarenin iştiraklerinden gelir tahsilatı için gerekli takip ve tahsilat işlemlerinin yapılmaya başlandığı, iştirak şirketlerinin taşınmaz kullanımlarından kaynaklanan kira bedeli, kullanım hakkı bedeli, ecrimisil bedeli borçlarına yönelik ihtarnamelerin imza sürecinde olduğu ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, İdare tarafından, tahsil edilmesi gereken alacakların tamamının tahsilatı konusunda hukuki zeminde etkin çözüm yollarının işletilerek gerekli takip ve tahsilatların sağlanması gerekmektedir.

BULGU 75: İstanbul Büyükşehir Belediyesi Meclisi Tarafından Yol Kenarı Otoparkların Ücret Tarifesinin Kanuna Uygun Belirlenmemesi

İdarece pay çoğunluğu kendisinde bulunan İstanbul Otopark İşletmeleri Ticaret Anonim Şirketi’ne (İSPARK AŞ) devredilen yol üstü otoparkların işletilmesinde, meclis tarafından otoparklar için mevzuatta belirtilen sınırlara uyulmaksızın ücret tarifesi belirlendiği ve otoparkları kullanan kişilerden 2464 sayılı Kanun’un hilafına fazla işgal harcı tahsil edildiği görülmüştür.

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 7’nci maddesinin (l) bendinde: “Yolcu ve yük terminalleri, kapalı ve açık otoparklar yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek” denilmektedir.

2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun “Park ücretinin alınması, araçların çektirilmesi ve kaldırılması ile muhafazası” başlıklı 79’uncu maddesinin birinci fıkrasında: “Karayolu üzeri park yerindeki araçlar için park ücreti, yetki ve sorumluluk alanına göre park yerini tespite yetkili idarece veya bu idare tarafından işletme izni verilen gerçek veya tüzel kişilerce alınabilir. Bunlar dışında hiçbir gerçek veya tüzel kişi herhangi bir şekilde park ücreti alamaz. Erişme kontrollü karayolları (otoyol-ekspresyol) hariç olmak üzere büyükşehirlerde yetkili idareler, büyükşehir belediyeleridir.” hükmü yer almaktadır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun “Şirket Kurulması” başlıklı 26’ncı maddesinde ise; “…Büyükşehir belediyesi, mülkiyeti veya tasarrufundaki hafriyat sahalarını, toplu ulaşım hizmetlerini, sosyal tesisler, büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir.” hükmü tesis edilmiştir.

2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nda da yol kenarı otoparkların nasıl ücretlendirileceğine ilişkin düzenlemeler yapılmış olup Kanun’un işgal harcının düzenlendiği ikinci bölümünün “Konu” başlıklı 52’nci maddesinde;

“Belediye sınırları içinde bulunan aşağıdaki yerlerden herhangi birinin satış yapmak veya sair maksatlarla ve yetkili mercilerden usulüne uygun izin alınarak geçici olarak işgal edilmesi, İşgal Harcına tabidir:

…

3. Motorlu kara taşıtlarının park etmeleri için il trafik komisyonlarının olumlu görüşü alınarak belediyelerce şehir merkezlerinde tesis edilen ve işletilen mahallerin çalışma saatleri içinde, taşıtlar tarafından işgali (Bisiklet ve motosikletler hariç)” hükümlerine yer verilmiştir.

Mezkûr Kanun’un 53, 54 ve 55’inci maddelerinde ise sırasıyla işgal harcının mükellefinin kimler olacağı, işgal harcından istisna olanlar ile matrah tespiti düzenlenmiştir.

Kanun’un “Harcın tarifesi” başlıklı 56’ncı maddesinde yer alan ve uygulanacak tarifeleri gösterir listenin üçüncü satırında ise 52’nci maddenin (3) numaralı bendinde yazılı işgaller (yol kenarı otopark ücretleri) için her taşıttan saat başı 0,25 TL ile 1,25 TL arasında belirlenecek tutarın alınacağı, parkmetre çalıştırılan yerlerde ise saat başı tutarın 0,5 TL ile 2,5 TL arasında belirlenebileceği ifade edilmiştir.

Kanun’un “Harcın ödenmesi” başlıklı 57’nci maddesinde de işgal harcının belediyenin

yetkili kılacağı kişiler tarafından makbuz karşılığında tahsil edileceği belirtilmiştir.

2464 sayılı Kanun’un “Ücrete tabi işler” başlıklı 97’nci maddesinde ise; “Belediyeler bu Kanunda harç veya katılma payı konusu yapılmayan ve ilgililerin isteğine bağlı olarak ifa edecekleri her türlü hizmet için belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret almaya yetkilidir…” denilerek, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nda düzenlenen ve ilgililerin isteği üzerine ifa edilen ve karşılığında harç tahsil edilmesi gereken hizmetlerin, belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre harçla birlikte ayrıca ücret tahsilatına veya harçtan ari şekilde sadece ücret tahsilatına konu olamayacağı ifade edilmiştir.

Ayrıca, 2464 sayılı Kanun’un “Vergi ve harç tarifelerinin tespiti” başlıklı 96’ncı maddesinde; “Cumhurbaşkanı, bu Kanunda en az ve en çok miktarları gösterilen vergi ve harçların tarifelerini belediye grupları itibarıyla tayin ve tespit eder…” denilerek, Kanun’da en az ve en çok tutarları gösterilen vergi ve harç tarifelerini belediye grupları itibarıyla tayin ve tespit etme yetkisinin Cumhurbaşkanı’na verilmiş olduğu hüküm altına alınmıştır.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere, büyükşehir belediyeleri; yol kenarı otopark yapılacak yerlerin belirlenmesi, bu yerlere yol kenarı otopark kurularak söz konusu yerlerin işletilmesi ya da işlettirilmesi ile yol kenarı otoparkları kullananlardan yukarıda yer verilen sınırlar dâhilinde işgal harcı alınması hususlarında yetkili kılınmıştır.

Yol kenarı otoparkları kullananlardan tahsil edilecek harç tutarları, diğer bir ifadeyle yol kenarı otoparkları kullananların aldıkları hizmet karşılığında ödeyecekleri tutarların ne şekilde ve hangi sınırlarda belirlenmesi gerektiği; 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun işgal harcının düzenlendiği ikinci bölümünün “Konu” başlıklı 52’nci maddesinde; “Motorlu kara taşıtlarının park etmeleri için il trafik komisyonlarının olumlu görüşü alınarak belediyelerce şehir merkezlerinde tesis edilen ve işletilen mahallerin çalışma saatleri içinde, taşıtlar tarafından işgali (Bisiklet ve motosikletler hariç)” denilerek, düzenlenmiş olup belediye

meclisleri tarafından Kanunda yer verilen en az 0,25 TL ile en çok 2,5 TL arasında belirlenecek tutarların, yol kenarı otoparkları kullananlardan tahsil edilmesi gerekmektedir. Bahsi geçen hizmet Kanun’da harç şeklinde düzenlendiği ve tutar sınırlamaları belirlendiği için tahsil edilecek harcın haricinde herhangi bir ad altında ücret tahsil edilmesi veya harç tutarının Kanun’da gösterilen sınırların altında veya üzerinde belirlenmesi mümkün bulunmamaktadır.

Nitekim bahsi geçen vergi ve harç tarifelerini belediye grupları itibarıyla tayin ve tespit

etme yetkisi Kanunla Cumhurbaşkanı’na münhasır verilmiş bulunmaktadır.

Yine Anayasa’nın 73’üncü maddesinin üçüncü fıkrasında, “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.” denilerek, harç tutarlarını belirleme yetkisinin Belediye Meclislerinde olmadığı, bu tutarların Kanun’la düzenleneceği ifade edilmiştir.

Diğer yandan, büyükşehir belediyeleri tarafından söz konusu yol kenarı otoparkların işlettirilmesi halinde ise; 2464 sayılı Kanun’da belirtilen ve yukarıda yer verilen işgal harcı tutar sınırlamalarına yine tabi bulunulmaktadır. Kanun’un harcın tarifesini belirleyen maddesinde yer alan işgal harcı tutar sınırlamaları hâlihazırda yürürlüktedir ve büyükşehir belediyesi tarafından yol üstü otoparkların işletilmesi hakkı üçüncü kişilere devredilse dahi ortadan kalkmamaktadır.

Nitekim Danıştay 9. Dairesinin E:2005/1262 K:2006/1594 no.lu kararında;

“…Ancak cadde ve sokaklar umuma ait olup, üçüncü kişilere kiraya verilmesi veya üçüncü kişiler tarafından ticari amaçla işletilmesi mümkün değildir. Bu yerlerin motorlu kara taşıtları park edilerek veya başka amaçlarla kullanılmak suretiyle işgal edilmesi işgaliye harcı alınmasını gerektirir. Umuma ait yerlerin işgalinden işgaliye harcı dışında ücret alınması söz konusu olamaz…” denilerek yol kenarı otopark yerlerinin Kanun’da belirtilen işgal harcı sınırlarına tabi olduğu, bahsi geçen yol kenarı otopark yerlerinden işgal harcı haricinde ücret alınamayacağı belirtilmiştir.

İdare tarafından İSPARK AŞ’ye işlettirilen ve İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından belirlenen yol kenarı otopark tarifelerinin incelenmesi neticesinde; yukarıda yer verilen mevzuatın belirlediği işgal harcı sınırlarına uyulmadığı ve İSPARK AŞ tarafından yol kenarı otoparkları kullanan vatandaşlardan olması gerekenden daha fazla tutarlarda işgal harcı (uygulamada İdare tarafından yol kenarı otopark tarifesi şeklinde isimlendirilmiştir.) tahsil edildiği tespit edilmiştir.

Şöyle ki; yol kenarı otoparklara araç park edilmesi halinde, bu hizmetin karşılığı olarak tahsil edilecek tutarlar; 2464 sayılı Kanun’da “işgal harcı” başlığı altında düzenlenmiştir. Kanun’un 56’ncı maddesinde belirtilen sınırlara göre yol kenarı otoparklarda işgal harcı ancak mesai saatleri içinde tahsil edilebilecektir. Mesai saatleri dışında yol kenarı otoparklardan işgal harcı alınması yukarıda yer verilen mevzuata göre mümkün bulunmamaktadır. Ancak idare adına İSPARK AŞ’nin işlettiği yol kenarı otoparklarda gün boyu tahsilatın devam ettiği anlaşılmıştır.

Ayrıca parkmetre çalıştırılan yerlerde işgal harcı tutarının saat başı en çok 2,5 TL, diğer yerlerde ise saat başı en çok 1,25 TL olması gerekirken, İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından belirlenen ve İSPARK AŞ tarafından uygulanan 0-1 saat arası yol kenarı otopark tarifesinin araç park edilen ilçeye göre 50 TL ile 70 TL arasında değiştiği görülmüştür.

Söz konusu yol kenarı otopark işletme yetkisinin İdare tarafından İSPARK AŞ’ye devredilmesi yukarıda yer verilen mevcut ve yürürlükte olan mevzuatı geçersiz kılmamakta aksine mezkûr mevzuat her gerçek ve tüzel kişiyi bağlamaktadır.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; otopark işletmeciliği yetkisinin İSPARK AŞ’ye devredildiği ve söz konusu işletmeciliğin İSPARK AŞ tarafından belediye adına yürütüldüğü, dolayısıyla belediyece yürütülen otopark işletmeciliği gelir tarifelerinin Belediye Gelirleri Kanunu’na istinaden İBB Meclisi tarafından belirlendiği ifade edilmiştir.

Ancak mevzuatta yer verildiği üzere; yolkenarı otoparkları İdare kendisi işletilebileceği gibi işlettirme yetkisine de sahip bulunmakta olup bu konuda herhangi bir eleştiri bulguda yer almamaktadır. Gelir tarifelerinin İBB Meclisi tarafından belirlendiği İdare tarafından ifade edilmiş olsa da Danıştay Kararından da anlaşılacağı üzere, yol kenarı otoparklardan tahsil edilen tutarlar mevzuatta “harç” olarak açık şekilde tanımlanmıştır ve harç tutarlarının alt ve üst sınırını belirleme yetkisi 2464 sayılı Kanun’un 96’ncı maddesi gereğince Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Cumhurbaşkanı’nın belirlediği sınırlar dahilinde (en az 0,25 TL ile en çok 2,5 TL) tarife oluşturulması ise Belediye Meclisinin yetkisindedir. Bahsi geçen sınırların üzerinde veya altında işgal harcı tarifesi diğer bir ifadeyle, yolkenarı otopark tarifesi oluşturulması ise yukarıda yer verilen mevzuata göre mümkün görünmemektedir.

Ayrıca, işgal harcının da içinde yer aldığı bazı vergi ve harçların maktu tarifelerinin belediye meclislerince tespit edileceğine ilişkin düzenlemeyi içeren 2464 sayılı Kanun’un

96’ncı maddesinin (B) bendi, Anayasa Mahkemesi’nin 29.12.2011 tarih ve E:2010/62, K:2011/175 sayılı kararı ile iptal edilmiş ve iptal kararı çerçevesinde 6487 sayılı Kanun ile getirilen düzenleme neticesinde 2464 sayılı Kanun’da yer alan bütün vergi ve harç tarifelerinin belediye grupları itibarıyla sadece Cumhurbaşkanı (önceleri Bakanlar Kurulu) tarafından tespit edilmesi sağlanmıştır.

Sonuç olarak, İdarenin yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri, yargı kararı ve yapılan açıklamalara uygun olarak; yol kenarı otopark kullanım hizmeti karşılığında vatandaşlardan tahsil ettiği işgal harcını diğer bir ifadeyle yol kenarı otopark tarifelerini, Kanunda yer verilen işgal harcı sınırları dâhilinde mevzuata uygun olarak belirlemesi ve İSPARK AŞ vasıtasıyla olsa dahi vatandaşlardan olması gerekenden daha fazla tutarda işgal harcı tahsil etmemesi gerekmektedir.

BULGU 76: İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Hatalı Uygulamaların Bulunması

İdare sınırları ve yetki alanı içerisinde bulunan bazı işletmelerin işyeri açma ve çalışma ruhsatı olmaksızın faaliyette bulundukları, işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan faaliyette bulunan işletmelerden bazılarının, İdare tarafından çeşitli tarihlerde denetlenmesine rağmen uzun sürelerdir faaliyette bulundukları ve kapatılmadıkları görülmüştür.

1. Bazı İşletmelerin, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı Olmaksızın Faaliyette

Bulunmaları

İdare sınırları ve yetki alanı içerisinde bulunan bazı işletmelerin işyeri açma ve çalışma ruhsatı olmaksızın faaliyette bulundukları görülmüştür.

2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun “İşyeri açma izni harcı” başlıklı 81’inci maddesinde; belediye sınırları veya mücavir alanlar içinde bir iş yerinin açılmasının “İşyeri açma izni harcına” tabi olduğu belirtilmiştir.

10.08.2005 tarihli ve 25902 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6’ncı maddesi uyarınca, belediye sınırları içinde anılan Yönetmelik kapsamındaki işyerlerinin açılıp faaliyet gösterebilmesi için ilgili belediyeden işyeri açma ve çalışma ruhsatının alınmasının gerektiği, usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı düzenlenmiştir.

Yönetmelik’in “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde gayrisıhhî müessese; “faaliyeti sırasında çevresinde bulunanlara biyolojik, kimyasal, fiziksel, ruhsal ve sosyal yönden az veya çok zarar veren veya vermesi muhtemel olan ya da doğal kaynakların kirlenmesine sebep olabilecek müesseseleri” şeklinde, birinci sınıf gayrisıhhî müessese ise; “Konutlardan ve insan ikametine mahsus diğer yerlerden mutlaka uzak bulundurulmaları gereken müesseseleri” şeklinde tanımlanmıştır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun, Büyükşehir Belediyesinin görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen 7/d-j maddesine göre; büyükşehir belediyesi tarafından yapılan veya işletilen alanlardaki işyerlerine ve büyükşehir belediyesinin sorumluluğunda bulunan alanlarda işletilecek yerlere ruhsat verme ve denetleme görevi ile birinci sınıf gayrisıhhî müesseseleri ruhsatlandırma yetkisi büyükşehir belediyesinin görev ve sorumlulukları arasındadır.

Yapılan incelemede;

• Faaliyet konusu kimya sanayi ve atık maddelerin değerlendirilmesi ve ortadan kaldırılması ile ilgili sanayi olan ve iş nevisi; asfalt imali, atıktan üretilmiş yakıt tesisi, atık yağ geri kazanımı, katı atık depolama tesisi olarak belirtilen 7 adet idare şirketlerine ait tehlike arz edebilecek yapıda birinci sınıf gayrisıhhî müessesenin ruhsatsız şekilde faaliyette bulunduğu,
• İdare tarafından işletilen 14 adet sosyal tesisin ruhsatsız şekilde faaliyet gösterdiği,

• İdare tarafından işletilen otogarda yer alan 11 adet sıhhi müessesinin ruhsatsız şekilde faaliyet gösterdiği,
• Ruhsatsız şekilde faaliyet gösteren ve 3. sınıf gayri sıhhi müessese sayısının 15 adet

olduğu,

• İdare tarafından kiraya verilen 648 adet işyerinden 192 adet işyerinin işyeri açma ve

çalışma ruhsatı olmaksızın faaliyette bulunduğu,

• 2886 sayılı Kanun’un “Ecrimisil ve tahliye” başlıklı 75’inci maddesine aykırı hareket edilerek bir tazminat suretinde alınması gereken ecrimisilin kira niteliğine dönüştürüldüğü ve 70 adet sıhhi müessesenin idareye kira niteliğinde ecrimisil ödeyerek ruhsatsız şekilde faaliyette bulunduğu,

Tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespitleri üzerine, İdare tarafından özetle; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 6’ncı maddesine yer verildikten sonra istenen belgelerin tamamlanarak Ruhsat ve Denetim Şube Müdürlüğüne ibraz edilmesi halinde söz konusu işyerleri için ruhsatlandırmaya ilişkin sürelerin işlemeye başlayacağı ve bu işyerleri ile ilgili ruhsatlandırma iş ve işlemlerinin sonuçlandırılabileceği ifade edilmişse de, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6’ncı maddesi uyarınca, belediye sınırları içinde anılan Yönetmelik kapsamındaki işyerlerinin açılıp faaliyet gösterebilmesi için ilgili belediyeden işyeri açma ve çalışma ruhsatının alınmasının gerektiği, usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı mevzuatta açık şekilde düzenlenmiştir. Diğer yandan, yukarıda yer verilen tespitlere yönelik herhangi bir açıklama getirilmemiş ya da kanıtlayıcı bir bilgi veya belge gönderilmemiştir.

Sonuç olarak, bahsi geçen işyerlerinin ruhsatsız olarak faaliyette bulunması 3572 sayılı Kanun’a uygun düşmediği gibi İdarenin işyeri açma izin harcından da mahrum kalmasına sebep olmaktadır. Bu itibarla; ruhsatsız olarak faaliyet göstermeye devam eden işyerlerinin anılan mevzuat hükümleri çerçevesinde ruhsatlandırma iş ve işlemlerinin yerine getirilmesi, idare taşınmazlarında ecrimisil ödeyerek işgalci durumunda bulunan ve ruhsatsız şekilde faaliyet gösteren işyerlerinin işgallerinin sonlandırılmasına yönelik iş ve işlemlerin yine yerine getirilmesi gerekmektedir.

1. İSPARK AŞ Tarafından İşletilen Otoparkların Ruhsatsız Şekilde Faaliyet

Göstermesi ve Park Eden Araçlar İçin Sigorta Yaptırılmaması

İdarenin şirketi olan İSPARK AŞ tarafından işletilen otoparkların ruhsatsız şekilde faaliyet gösterdiği ve otoparklara park eden araçlar için işyeri açma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin yönetmelik uyarınca yapılması gereken “her türlü hasara karşı zorunlu sigorta”nın yine İSPARK AŞ tarafından yapılmadığı görülmüştür.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7’nci maddesinin birinci fıkrasında büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları hüküm altına alınmıştır. Söz konusu fıkranın (l) bendinde; yolcu ve yük terminalleri, kapalı ve açık otoparkları yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.

Mezkûr maddenin ikinci fıkrasında ise büyükşehir belediyelerinin birinci fıkranın (l), (s), (t) bentlerindeki görevleri ile temizlik hizmetleri ve adres ve numaralandırmaya ilişkin görevlerini belediye meclisi kararı ile ilçe belediyelerine devredebileceği, birlikte yapabileceği hükmü yer almaktadır.

Aynı maddenin üçüncü fıkrasında da ilçe belediyelerinin görev ve yetkileri düzenlenmiş olup, (d) bendinde 24.12.2020 tarihli ve 7261 sayılı Kanun’un 29’uncu maddesiyle, “bölge otoparkı, kapalı ve açık otoparklar yapmak, yaptırmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat vermek” ibaresi eklenerek büyükşehir ilçe belediyelerine yetki verilmiştir.

Öte yandan, 22.02.2018 tarihli ve 30340 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Otopark Yönetmeliğinin 3’üncü maddesinin (l) bendinde; “Cadde ve sokak üzerinde, yaya kaldırımından ayrılmış cepte, yolun sağ tarafında veya refüjde yol standartlarına uygun şekilde yatay ve düşey işaretlemeler ile ayrılmış, kullanım süresi görülebilecek şekilde belirtilen, kullanım şartlarına ilişkin diğer hususlar idaresince belirlenen, motorlu veya motorsuz araçların park edebileceği alanı” yol üstü araç park yeri olarak tanımlanmıştır.

İşyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesinde uygulanacak esas ve usulleri düzenleyen İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’e göre otoparklar sıhhi müessese grubunda yer almaktadır ve otopark ruhsatının alınabilmesi için hem yol üstü otoparklar hem de kapalı otoparklarda park eden araçların her türlü hasara karşı zorunlu sigortalarının yaptırılmış olacağı diğer şartlarla beraber zorunlu kılınmıştır.

Yukarıda yer verilen düzenlemelerden; büyükşehir ilçe belediyelerinin bölge otoparkı, kapalı ve açık otoparklar yapma, yaptırma, işletme, işlettirme veya ruhsat verme yetkisini haiz oldukları, bununla beraber büyükşehir belediyelerinin de büyükşehir belediyesi tarafından yapılan, işletilen veya sorumluluğunda bulunan alanlarda aynı yetkileri haiz olduğu, öte yandan; büyükşehir sınırları içinde karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etme ve işletme, işlettirme veya kiraya verme yetkisinin sadece büyükşehir belediyelerine tevdi edilen yetkilerden olduğu, yol üzeri araç park yeri olarak işletilen yerlerin işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan çalıştırılamayacağı, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında otoparklarda park eden araçların her türlü hasara karşı zorunlu sigortalarının yaptırılmasının ruhsat alınabilmesi için zorunlu olduğu anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede, İSPARK AŞ tarafından işletilen açık, kapalı veya zemin altı otoparklardan 133 adetinin ruhsatsız şekilde faaliyette bulunduğu ve bu otoparklardan otoparka park eden araçların her türlü zarara karşı sigortalanması amacıyla zorunlu tutulan sigorta poliçelerinin, hem ruhsatsız şekilde faaliyet gösteren 133 adet otoparkta hem de ruhsatlı şekilde faaliyet gösteren 45 adet otoparkta bulunmadığı tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespitleri üzerine, İdare tarafından özetle; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 6’ncı maddesine yer verildikten sonra istenen belgelerin tamamlanarak Ruhsat ve Denetim Şube Müdürlüğüne ibraz edilmesi halinde söz konusu iş yerleri için ruhsatlandırmaya ilişkin sürelerin işlemeye başlayacağı ve bu işyerleri ile ilgili ruhsatlandırma iş ve işlemlerinin sonuçlandırılabileceği, işlem dosyasında zorunlu sorumluluk sigorta poliçesi eksik olan yerlerden bu eksikliklerini gidermelerinin istendiği, hakkında olumsuz itfaiye muayene raporu bulunan ve ruhsatsız faaliyet gösterdiği tespit edilmiş olan İSPARK AŞ’ye ait otoparklarla ilgili ise faaliyetten men edilmeleri için ilgili çalışmaların yürütüldüğü ifade edilmişse de, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6’ncı maddesi uyarınca, belediye sınırları içinde anılan Yönetmelik kapsamındaki işyerlerinin açılıp faaliyet gösterebilmesi için ilgili belediyeden işyeri açma ve çalışma ruhsatının alınmasının gerektiği, usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı mevzuatta açık şekilde düzenlenmiştir.

Sonuç olarak, İdarenin yetki ve görev alanındaki otopark işletmelerinin işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının bulunup bulunmadığının takibinin sağlanması, bahsi geçen otopark işletmelerinin ruhsatlandırılmasına yönelik iş ve işlemlerin yerine getirilmesi ve işyeri açma izni harcının tahsil edilmesi gerekmektedir.

1. İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı Almadan Faaliyette Bulunan İşletmelere Kapatma Cezası Verilmemesi

İdare tarafından işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan faaliyette bulunan işletmelerden bazılarının, İdare tarafından çeşitli tarihlerde denetlenmesine rağmen uzun sürelerdir faaliyette bulundukları görülmüştür.

10.08.2005 tarihli ve 25902 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6’ncı maddesinde;

“Yetkili idarelerden usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamaz ve çalıştırılamaz. İşyerlerine bu Yönetmelikte belirtilen yetkili idareler dışında diğer kamu kurum ve kuruluşları ile ilgili meslek kuruluşları tarafından özel mevzuatına göre verilen izinler ile tescil ve benzeri işlemler bu Yönetmelik hükümlerine göre ruhsat alma mükellefiyetini ortadan kaldırmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerleri yetkili idareler tarafından kapatılır…” hükmü,

Yönetmelik’in “Ruhsatın düzenlenmesi” başlıklı 12’nci maddesinde;

 “Sıhhî işyeri açmak isteyen gerçek ve tüzel kişiler, işyerlerini bu Yönetmeliğe uygun olarak tanzim ettikten sonra Örnek 1’de yer alan başvuru ve beyan formuyla yetkili idareye müracaat eder. Başvurunun Yönetmelikte öngörülen kriterlere uygun olduğunun tespiti halinde başkaca bir işleme gerek kalmaksızın işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenerek ilgiliye aynı gün içinde verilir.

… ” hükmü,

Yönetmelik’in “İşyeri açma ve çalışma ruhsatının kesinleşmesi” başlıklı 13’üncü

maddesinde ise;